铁路枢纽综合开发实践经验与反思——以重庆沙坪坝站为例

董斌杰，李田生，张国强，马文俊

(1.中铁咨询集团北京建筑规划设计有限公司，北京 100055；2.重庆城市综合交通枢纽(集团)有限公司，重庆 404100；3.中铁工程设计咨询集团有限公司，北京 100055)

引言

铁路车站综合开发必要性包括能够弥补铁路建设资金不足，促进铁路建设的外部效益反哺铁路投资方，缩短客流培育期[1]，避免土地资源的浪费，实现铁路建设和城市发展多方共赢等[2]。国外铁路车站综合开发实践较早，有很多成功经验，例如日本京都站，其车站综合体总建筑面积达到了24万m2，是一幢现代化程度高、规模大、服务门类齐全的交通综合体，且交通功能只占1/20[3]。

我国铁路客站枢纽的综合开发经历了3个阶段。第一阶段的枢纽以交通功能为主，空间布局为“铁路站场、旅客站房和交通广场”三要素模式[4]，仅在铁路站房内有少量便利店性质的商业，典型代表是1959年建成的北京火车站；第二阶段以近十年间的新建高铁车站为代表，采用“项目+土地开发”、“以站养站”的策略[5]，此类车站交通功能高度集成，利用站前广场两侧设置酒店、办公等商业综合开发，如深圳北站、南京南站等枢纽；第三阶段是近两年已经出现且正在不断摸索实践的枢纽，其基于站城融合、立体开发的理念，更加充分利用铁路线上空间进行上盖，与站前空间一体开发，如重庆沙坪坝枢纽以及建设中的杭州西站和规划设计中的苏州北站等。

但在铁路枢纽综合开发的第三阶段实践探索过程中，受国内土地开发政策、铁路枢纽投融资机制等诸多方面的制约，其发展面临各种困难与挑战。重庆沙坪坝枢纽，是国内第一个利用铁路线上、线下空间综合立体开发落地的成功案例，本文通过分析其规划、设计、建设历程，结合项目推进中遇到的挑战及解决方案，总结其成功经验，并分析了可进一步完善的方面，以期为后续铁路枢纽综合开发提供经验借鉴。

1 沙坪坝枢纽改造规划介绍

1.1 沙坪坝站改造前后概况

(1)沙坪坝站改造前概况

沙坪坝站始建于1979年[6]，隶属于中国铁路成都局集团有限公司。沙坪坝站位于重庆市沙坪坝区的三峡广场核心商圈，周边是高度开发区。沙坪坝站区总用地面积15 hm2，既有站房规模6 000 m2。改造前的沙坪坝站见图1。

图1 改造前的沙坪坝站

成渝高铁的建设及重庆地区枢纽总图的调整，使得沙坪坝站功能发生了较大变化，为沙坪坝站进行整体上盖开发提供了宝贵的机遇。

(2)沙坪坝站改造历程

2010年前后，以成渝高铁建设为契机，重庆市政府在沙坪坝铁路车站站区影响范围内，整合区域交通资源，对沙坪坝铁路枢纽进行了以枢纽升级改造及以综合开发为核心的城市更新改造。沙坪坝枢纽改造历时9年(不含房地产二级开发部分)。2018年1月25日，沙坪坝站综合交通枢纽改造工程一期正式投入使用。上盖开发部分预计将于2020年底前开业投用。

(3)沙坪坝站改造后交通功能概况

改造后的沙坪坝站，站场规模为3台7线，作为成渝高铁的中间站，在重庆站未完成改扩建工程前的过渡期，暂承担成渝高速铁路部分始发终到功能。沙坪坝站铁路站房建筑面积13 974 m2，按高峰小时4 000人规模设计。地下车库建筑面积196 258 m2，停车位3 650个(其中铁路配套建设176个)，出租车等候区建筑面积10 157 m2，公交枢纽面积8 014 m2。改造后的沙坪坝枢纽，实现了铁路、地铁、公交、出租车、私家车5种交通方式的立体、无缝衔接换乘。见图2。

图2 改造后的沙坪坝枢纽立体换乘示意

集疏散交通方面，沙坪坝铁路枢纽现状有轨道交通1号线、轨道交通环线设置于站前广场附近，规划轨道交通9号线平行于铁路线设置于站前广场。片区道路为两横三纵格局，其中，站东路局部上盖、天陈路下穿隧道段上盖。改造后的沙坪坝站周边交通示意见图3。

图3 改造后的沙坪坝站周边交通示意

(4)沙坪坝站综合开发概况

综合枢纽工程总用地面积11.55 hm2，总建筑面积75万m2，其中地上建筑面积48万m2，地下建筑面积27万m2。综合开发用地85 120 m2，含上盖面积51 255 m2，其中站场上盖面积41 035 m2，站东路和站南路上盖面积为10 220 m2。地上物业开发总建筑面积480 728 m2，其中商业建筑面积172 993 m2，办公酒店公寓楼建筑面积307 734 m2。业态配比见图4。

图4 综合开发业态建筑面积占比示意

相较于以往的铁路枢纽综合开发，沙坪坝枢纽的突破主要体现在3个方面：一是实现了在铁路线上实施综合开发；二是对综合开发空间进行了分层确权；三是铁路方将铁路站场、站房委托地方代建，实现了铁路站场、站房与地方配套交通枢纽的一体化建设管理。见图5。

图5 铁路线上综合开发示意

1.2 沙坪坝枢纽改造主要效益

(1)交通设施扩容，疏解能力增加

原沙坪坝枢纽及三峡广场商圈存在交通拥堵、停车难等交通问题。通过沙坪坝站的改造及综合开发，新增了停车位3 650个(其中铁路配套建设176个)，公交枢纽面积8 014 m2。增加了道路设施，通过站东路、天宏路主路下穿，分离了过境交通，提高了道路的疏解能力。通过枢纽改造，打造了集高铁车站、城市轨道交通、公交车、出租车、社会车于一体的便捷换乘枢纽综合体[7]。

(2)缝合了因铁路轨道分割的城市空间

由于分离式建设机制[8]，改造前的沙坪坝站采用了地面敷设的形式，导致沙坪坝站及其接入线路就像一堵墙，把北侧丰富的公共服务资源(沙坪坝—三峡广场商圈、高校教育资源等)与南侧的居住区、沙坪坝公园割裂，无法统筹片区公共服务资源的优势。见图6。

图6 沙坪坝片区用地概况

改造后的沙坪坝枢纽通过对铁路线上空间及道路空间的上盖，打造了一个贯通南北的公共空间，改变了铁路车站对城市空间的割裂，实现了片区南北城市空间的缝合。见图7。

图7 改造后的沙坪坝枢纽区域慢行流线示意

(3)扩容了商圈规模、提升了城市形象

紧邻沙坪坝站的三峡广场是重庆市建成的第一个集商贸、文化、景观、休闲于一体的城市副中心，也是第一个独立于解放碑商圈的商业副中心[9]。但随着重庆新商圈的建设及其他商圈的升级换代，沙坪坝已显现出高端新潮商业缺乏、与片区内庞大的城市精英人群日益增长的消费需求不匹配的问题。而片区作为高度开发的建成区，已无土地可供商圈扩容与升级。

沙坪坝站综合开发项目，利用铁路轨道线上、线下空间进行高强度开发，通过引入开发商及其商业综合体品牌，打造了金沙天街商业综合体。枢纽上盖综合开发新增近48万m2建筑面积，包括21万m2大型商业、2万m2酒店、长租公寓3万m2、销售公寓22万m2，上述新增物业丰富了三峡商圈的业态，扩大了三峡商圈面积及规模，提升了其在重庆市商圈中的形象和竞争力。

2 铁路枢纽综合开发成功的关键因素

2.1 路地双方达成推进综合开发的共识是关键因素

地方政府和铁路部门合作推进铁路沿线的土地综合开发时，二者投资比例、相应的收益分配和风险分担问题是合作成功的重要因素[10]。

铁路用地多与地方用地混合，权属复杂，零星错落，有些区域开发必须和地方相邻土地统一规划整合才有效益[11]。典型铁路枢纽空间包括车站本体、站前广场、交通市政设施等，分属不同权属方、建设方和运营管理方，漫长的建设周期更加大了全过程的综合统筹难度[12]。枢纽地区用地按权属分主要为3类。见图8。

图8 铁路场站综合开发用地权属关系示意

(1)铁路车场及站房用地：包括铁路站场用地、站房及必要的配套设施用地，用地使用权归属建设铁路场站的铁路公司，一般由各铁路分局管辖，例如沙坪坝枢纽的场站用地由中国铁路成都局集团有限公司(成都铁路局)管辖。

(2)地方政府用地：包括交通枢纽用地中的非站房及铁路配套设施用地，一般包括集散广场、汽车客运站、公交场站、停车场等用地，还包括与铁路车站紧密相邻的城市建设开发用地。

(3)企事业单位和私人用地：主要指已出让的商业、办公、住宅等用地。

以沙坪坝站为例，改造前，枢纽片区包括属于成都铁路局的铁路站场用地、铁路办公用房、铁路职工家属楼等，也有一部分已出让给社会企事业单位和个人的用地，还包括归属地方政府的站前广场、市政道路等用地。见图9。

图9 沙坪坝火车站改造前用地权属

利用铁路站场用地综合开发，由于单次工程投资大、规划设计工作协调难度大、对铁路工期有影响等不利因素，对于铁路投资方来说，综合开发虽能补贴铁路建设一定投资，却面临诸多挑战。当铁路建设工期、运营安全等因素受到影响时，铁路投资建设主体往往会牺牲综合开发，以保证铁路建设工期和运营安全不受影响。

2.2 综合枢纽工程为二级开发预留结构是难点

铁路枢纽综合开发是利用铁路线上、线下空间进行的一体化开发，其土建工程的设计与实施均应与铁路工程作为一个整体统筹考虑，但在上盖空间出让前，二级开发单位往往不具备进场条件，综合开发的规模、业态很难确定，也就很难确定枢纽工程结构条件。

例如沙坪坝车站的综合开发，由于铁路上盖形成后(类似土地一级整理完成后)再通过招拍挂方式进行土地出让，完成上盖平台就需要将地下空间及平台结构部分施工完成，而平台结构部分又与上盖物业的高度、空间布置密切相关，不同的开发商的二级开发方案差异又很大，这对整个枢纽地下结构部分的确定带来了非常大的困难。在沙坪坝枢纽项目的推进过程中，由于此因素制约，导致项目前期设计一直无法确定方案。

枢纽综合开发的一级开发主体可以进行商业策划研究，并进行一体化设计方案，在此基础上带方案招投标，但市场上的主流二级开发企业，对商业、酒店、办公建筑设计都有自己的一套标准，一体化设计方案是否具有通用性，会直接影响综合开发在二级市场的价值。

2.3 设计方案的审批流程复杂且缺乏针对性规范

铁路车站综合开发涉及的主体多，包括铁路部门、地方政府的发改、规划、交通、交管、住建、市政等多个部门，见表1。

表1 现行火车站及周边地区开发建设各阶段工作主体[12]

在项目报批时，会遇到铁路部门与地方政府部门谁先审查的问题，特别是铁路与地方开发界面相互重叠的部分，审查时需要同时满足地方和铁路两个部门的要求，导致审查周期长，沙坪坝站设计审查时间超过2年。

审查方面的第二个难点是现行标准规范缺乏铁路枢纽上盖开发的针对性条文，特别是铁路站场与综合开发重叠部分设计。以沙坪坝枢纽地下空间的防火墙设计为例，从空间体验的角度，采用玻璃墙+卷帘门会更好，但消防上并没有相关规定，最终从安全系数最高和快速推进项目的角度出发，采用了保守的实体防火墙设计，导致地下空间整体比较笨重，空间不开敞，不利行人在地下辨识方向。

2.4 推动综合开发可预见的困难仍是制约其落地的重要因素

虽然有日本和香港的枢纽综合开发成功经验，国内也不断在学习、实践，政府也出台了各种政策鼓励开展铁路站场综合开发，包括支持盘活现有铁路用地推动土地综合开发中提出“给予既有铁路站场综合开发用地政策支持”的政策[13]、促进站城一体融合发展[14]，但在操作层面，由于法律法规缺乏针对性条款，导致项目各阶段推进困难，这种可预见的困难也是影响综合开发落地的重要因素。

3 铁路枢纽综合开发成功经验总结

3.1 平衡铁路与地方利益，实现共赢

高铁站区综合开发作为促进高铁建设可持续的举措之一，被寄予厚望，却推进缓慢，土地增值收益分配机制的不完善[15]、缺乏利益与风险分担机制是主要原因[16]。铁路综合开发只有使各方收益高于不进行综合开发的收益时，各方才有推动综合开发的积极性。

以沙坪坝站综合开发项目为例，地方政府投资83亿元(不含上盖物业开发部分)，直接收益为土地二级拍卖费用34亿元，但毗邻的三峡广场商圈扩容一倍以上，城市形象与经济活力大幅提升，被铁路隔离的城市空间得以缝合，铁路以南用地价值大幅提升，区域步行、道路、停车场等交通设施得到了改善。经初步测算，上盖商业营运年均社零销售总额50亿元以上，年均综合税收约6亿元以上。

利用铁路及枢纽用地综合开发成功的关键是各方利益得以增加，特别是关键利益方，沙坪坝站综合开发中，铁路部门获得了配套更加完善的沙坪坝高铁站，站房面积由6 353.0 m2增加为1.4万m2，通过置换获得了距新建重庆西客站1.5 km的2块共9.9万m2(149亩)净地出让给成都局集团公司，用于综合开发(商住出让土地)[17]，以及价值超过10亿元的4万m2办公及5 600多m2的商业建筑。

3.2 路地双方顶层共识奠定协作机制，助力项目落地

铁路土地综合开发涉及的管理部门和主体众多，特别是涉及路、地两个领域的规划、设计、施工协作，协调难度极大。双方决策层若能对此事形成共识，是促进综合开发落地的一个重要因素。

以沙坪坝站综合开发为例，最早于2008年，重庆市政府与原铁道部就沙坪坝站综合开发达成共识，同意推进沙坪坝的综合开发。在此基础上，2010年3月，原铁道部与重庆市政府联合批复重庆沙坪坝站铁路综合交通枢纽工程。2012年7月，成都铁路局与重庆交通开投集团签订部、市共建沙坪坝站协议。路、地双方的共识，为推动沙坪坝枢纽综合开发落地的各级管理部门、审查部门明确了工作方向，是促进其落地的重要因素。

3.3 设计审查采用路、地协同报批的模式

沙坪坝设计前期经历了铁路部门与地方政府互相要求以对方审查作为己方审查前置条件的死循环状态。为解决此问题，路、地双方在确定的合作大框架下，就涉铁审查形成了协同报批的模式。即各自空间内的设计各自审查，涉及重叠空间的，则采用联合审批。具体操作模式为由项目甲方(重庆枢纽集团)将设计内容向地方政府和铁路部门分别报、联合批，例如市里发文、铁路局会签，或铁路局发文、市里会签。在施工图阶段，路地各自界面内的设计内容，分别出批，交叉重叠部分，本着实施主体由谁管辖，则由谁先审批的原则，例如铁路站场的地下空间部分，市里对空间结构审批，铁路设备安装由铁路部门审批。

3.4 与铁路站场同步规划、设计、施工，是枢纽综合开发的关键

基于我国铁路运营安全管理的要求，一旦铁路建成运营后，在站场和站房上方做任何上盖开发将极其困难。因此对于新建或改建铁路枢纽，若想利用铁路设施用地(铁路线及防护范围、铁路站场、站房用地)实施综合开发，必须与铁路采用一体设计、统一联建的方式，以促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用。

成渝高铁的引入为沙坪坝枢纽改造提供了机遇，重庆枢纽总图调整又为暂时停用沙坪坝站提供了条件，同时高度开发的三峡广场商圈对新增建设用地的强烈需求促成了由地方政府牵头推进的路、地双方合作，最终实现了铁路枢纽站场、站房设施与综合开发规划、设计、施工的一体化与三同步。

3.5 关键技术难题开展多项专题攻关研究

铁路枢纽综合开发在我国仍属于实践探索阶段，项目的推进过程中，有很多规划、设计和工程难题需要解决。积极利用国内外规划设计及工程领域专家资源，适时启动针对某个难题的专项研究，对顺利推动项目具有重要作用。

重庆沙坪坝铁路枢纽项目业主单位投入约1 500万元科研经费，开展了复杂城市环境下综合交通枢纽成套技术研究，并在枢纽空间布局、地下空间、内外交通组织与仿真评价、工程施工、振动与噪声防治、枢纽节能、消防、信息一体化等方面开展了9个子课题研究，对于支撑项目顺利实施具有重要作用。

4 铁路枢纽综合开发实践的再思考

4.1 综合开发产权空间及物业界面的确定仍是难题

铁路枢纽综合开发空间涉及的产权主体多，运营时界面切分复杂，需要系统研究。例如沙坪坝枢纽建成运营后，涉及5个运营主体。

(1)三峡商圈办：沙坪坝片区的公共空间。

(2)重庆枢纽集团物业管理公司：公交车场、地下公共停车场车库、附属商业。

(3)中国铁路成都局集团有限公司：铁路站房。

(4)城市轨道交通：轨道交通车站付费区及付费区外换乘厅。

(5)房地产开发公司：上盖物业部分。

在这些明确的空间外，还需要重点关注重叠的公共空间，例如整个枢纽的地下空间，包含了铁路、城市轨道交通、二级开发物业、枢纽物业公司等多方，还有一些公用设施，例如消防中心，不可能为每个运营主体分别设置一个消防中心。沙坪坝枢纽中，仅设计了一个消防中心，在后期运营中，多个运营主体通过联合值班的形式，共用消防中心设施。

4.2 如何实现综合开发对枢纽运营的反哺仍需探索

枢纽的建成只是其生命周期的第一步，枢纽的运营维护需要持续的资金投入，按照重庆北站和西站的运营经验，沙坪坝枢纽一年运营费用1.5亿～2亿元。而枢纽建成后，重庆枢纽集团并未掌握沙坪坝综合开发的主要资产，区域内高铁开通、地铁等公共交通的加强、区域环境的提升带来的价值，只反映在一次性的土地一级开发收入中，无法持续为枢纽建成后的运营提供资金支持。

日本和中国香港地区已有一套成熟的综合开发反哺轨道交通建设的机制[18-19]。国内上海虹桥枢纽的做法可以作为参考，虹桥枢纽规划设计之初，通过开展项目策划，将枢纽空间根据权属切分为四类，用能拆分操作的可经营性资产收益来平衡不可经营性的交通设施资产的建设投资。不可拆分操作的可经营性资产收益用来平衡不可经营性基本交通设施资产的日常运营维护资产投入[20]。

4.3 一二级联动开发是顺利推进铁路枢纽综合开发的重要手段

重庆沙坪坝项目2011年启动，在上盖部分招拍挂以前无法确定二级开发的规模与具体业态，导致一直难以确定平台下的空间与结构需求。枢纽开发的业主单位虽然征求了市场上有意向进行二级开发的主要企业在业态配比及规模、柱间距、管线通用需求等方面的建议，但不同开发主体，对综合开发的规模、业态配比以及具体空间布局、交通动线、甚至柱间距都有不同的诉求，导致至2014年，仍难以稳定设计方案。最后，重庆枢纽公司以自己作为二级开发的保底单位，才确定了平台下的设计方案。但二级开发单位进场后，仍然调整了一些设计，例如把地下空间中的交通核不仅看作是地铁的换乘厅，而是作为整个综合体地下空间的交通核，并把直梯的参数进一步提高，除扶梯之外，还增加了4台2.5 t的高速电梯，以方便拖拉行李箱、推婴儿车、老年人等使用扶梯不便的顾客，也产生了一定程度的设计变更及工程改造成本。

国内其他铁路枢纽上盖综合开发过程中，根据所在城市的一二级开发资源及经验的差异，采用了不同的做法。例如，北京城市副中心站由北京基础设施投资有限公司及其二级开发公司京投发展股份有限公司完成，深圳前海站由深圳市地铁集团有限公司及子公司深圳地铁置业集团有限公司完成一二级开发，一二级联动开发有助于尽早确定地下空间和上盖平台结构的工程设计标准，避免二次改造带来浪费。

4.4 地方政府应成立由主管领导牵头的枢纽建设指挥部

枢纽综合开发涉及的路、地双方单位多、审批部门多、审批程序复杂，由项目业主单位(常见为地方政府平台公司)按常规建设项目报审或某一委办局牵头协调规划设计审查，不利于快速推进协调审查。必须成立由市领导(市长或主管副市长)牵头的项目指挥部，同时需要地方政府市一级各相关委办局、国铁集团等相关路局设计审查部门进入到建设指挥部，以协调审查中遇到的各种问题，这对于复杂枢纽的规划设计与建设工作是必须的。

5 结语

我国正处于高速铁路的黄金发展期，大量新建铁路和既有铁路改造扩容项目正在实施或即将实施，利用铁路上盖空间进行综合开发是实现站城融合发展的重要途径，国外已有很多实践成功案例。本文以国内第一个铁路枢纽改造项目综合开发落地案例——重庆沙坪坝枢纽为例，首次从如何顺利推进项目落地实施角度，分析了铁路枢纽综合开发的难点与成功经验，提出了“路、地”双方对铁路综合开发的态度与诉求差异大、综合开发上盖平台结构确定难、审批流程复杂等难点，总结了沙坪坝铁路枢纽在推动“路、地”领导共识、合作共赢、协同报批、专题科研攻关技术难题等成功经验，在此基础上，对如何更好地实现一二级联动开发、综合开发收益反哺运营、枢纽空间产权界面的切分等进行进一步探讨，并提出了解决思路。国内对利用铁路站场上盖空间开展的综合开发已被接受且处于实践阶段，但与枢纽人流结合最紧密的站房上盖开发，在设计观念、工程难题、运营管理等方面仍面临诸多挑战，需进一步研究探索。