武陵山片区绿色城镇化发展的动力机制与实现路径

2021-03-24熊曦杨坤肖俊曹怀宇

湖南行政学院学报 2021年2期

熊曦　杨坤　肖俊　曹怀宇

摘要：以绿色发展理念推进城镇化发展是保持区域经济持续健康发展的强大引擎。绿色城镇化发展的动力，可以分为根本动力、内生动力和外生动力，以此对照分析武陵山片区绿色城镇化发展的基础条件、具备的优势以及不足，发现武陵山片区绿色城镇化发展有着先天优势，并取得了一定成效，但也面临着不少问题，如：绿色城镇化发展要素支撑不足;农业转移人口市民化进程缓慢，城镇化基础薄弱;区域发展不平衡;生态文明建设与城镇化发展的协同推进力度不够;产业结构优化升级进程缓慢等。因此，应从促进人的城镇化发展、推动产业结构转型升级、深入推进城市生态文明建设、完善绿色城镇化的要素支撑体系等方面着手，推进武陵山片区绿色城镇化高质量发展。

关键词：武陵山片区;绿色城镇化;动力机制;高质量发展

中图分类号：F2 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2021）02-0115-09

引言

推进城镇化高质量发展既是现代化建设的重要任务，也是激发国内市场需求的最大潜力所在。随着我国城镇化水平的不断提高（2019年末首次超过60%），产业及人口在城镇不断聚集，城镇化在推动地区经济增长的同时，其发展所产生的环境污染、生态破坏等问题也较为突出。[1]为解决这些问题，中央政府提出，发展新阶段要以新发展理念引领城镇化高质量发展，以促进城镇化可持续发展，并着力强调促进城镇化发展和生态环境质量方面的协同推进。2013年底召开的中央经济工作会议就提出，要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。2015年4月，中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“大力推进绿色城镇化”，党的十八届五中全会又明确提出要促进农业现代化、新型工业化、城镇化、信息化和绿色化的协调发展。2020年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中强调要推进以人为核心的新型城镇化，推进城市生态修复、功能完善工程，建设海绵城市和韧性城市。从国家出台的一系列政策措施来看，走绿色化与城镇化深度融合的绿色城镇化之路是高质量城镇化发展的重要路径之一，而绿色城镇化就要求在保证经济发展速度的同时坚持人与自然和谐共生，这也是城镇高质量发展的内涵。[2]在武陵山片区的区域经济发展过程中，城镇化是必由之路，但是武陵山片区的大部分地区属于国家重点生态功能区，并不适合走规模扩张式的城镇化发展之路，需要结合片区的生态需求走绿色城镇化的道路。[3]本文通过对绿色城镇化发展的动力机制分析，结合武陵山片区绿色城镇化发展的具体情况，分析其绿色城镇化发展的路径与策略，旨在为推进武陵山片区绿色城镇化高质量发展提供参考。

一、绿色城镇化的内涵及特征

城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是一个人口大规模迁移和集聚的过程。2015年，中共中央政治局会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化。我国将“四化”（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步升级为“五化”（工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化），将绿色化融入其中，并强调要以绿色化引领城镇化，促进绿色城镇化发展。此后，学者们对绿色城镇化展开了深入的研究。一般认为，绿色城镇化是在城镇人口、产业、土地、城市空间、生态环境等有序、科学的转变过程中注重社会、经济与生态环境协同发展的城镇化模式，也就是走城镇生产绿色化、生活绿色化、生态绿色化的协同发展之路。[4]

绿色城镇化体现出五个鲜明的特点：一是农村人口的有序转移。因地制宜引导农村人口进入城市，更加关注城镇化发展的质量，城镇更能吸引人口、留住人口，城镇资源公平共享，可破解城市无序扩张、社会文化滞后的弊端，并形成宜居的氛围。二是城镇生产的绿色化。城镇生产绿色化主要体现在产业上，城镇产业是以低能耗、低排放、低污染为特征，城市资源配置效率高，产业与环境形成良性循环。三是城镇生活的绿色化。从生态文明建设高度看，城镇生活是绿色化的，如城市居民日常出行使用公共交通，城市垃圾科学分类，城市建筑绿色化等。四是城镇生态绿色化。以森林城市、绿色城市、海绵城市、韧性城市等理念为引领，形成城市良好的生态环境，进一步巩固城市的宜居效果。[5]五是各种要素得到科学合理的配置和利用。体现在土地、城市空间布局、公共资源等方面配置合理高效，形成良好的要素互相支撑状态。[6]

二、绿色城镇化发展的动力机制分析

绿色城镇化的发展受多方面因素的综合影响，探讨其内部、外部影响因素及其作用机制，阐述其发展的根本动力，是分析其动力机制的关鍵所在。[7]本研究认为绿色城镇化发展的动力机制是由根本动力、内部动力和外部动力所组成，这些动力因素构成了一个系统。其中，地区高质量发展需要是绿色城镇化发展的根本动力;内部动力主要包括五个方面，即人的城镇化发展、产业结构优化升级、区域经济增长、城镇发展的要素禀赋、生态文明建设等;外部动力主要包括国家层面的政策与战略、地区之间的竞争以及区域的客观条件等。需要指出的是，根本动力、内部动力和外部动力等因素并不是孤立的，而是相互作用、相互联系，又相互制约的。共同构成绿色城镇化发展的动力机制系统，如图1所示。

（一）绿色城镇化发展的根本动力

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。而高质量发展阶段，推动地区经济增长的着力点在产业发展和城市发展上，近年来，各地区都在努力打造高质量的新型城镇化，推进产城融合。可以说，在一定程度上，地区经济社会高质量发展的主体是城市，城市的高质量发展与地区高质量发展要求“同频共振”。如何才能推动城市的高质量发展呢？关键要走绿色城镇化的发展道路，这是因为，绿色城镇化体现着地区高质量发展的理念，如发展绿色产业，强化生态保护，引导大中小城市合理发展，有序吸引农村人口进入城市等，这些与地区高质量发展理念是一脉相承的。特别是像武陵山片区这样的生态功能区，生态环境是武陵山片区发展的底线，在城镇化进程中不能以牺牲生态环境为代价。因此武陵山片区需要通过发展绿色产业、发展绿色城市等来促进绿色城镇化发展，坚决走城镇集约开发与绿色发展相结合的城镇化发展道路，以促进地区的高质量发展，实现城镇人口适度、资源节约、经济高效、环境友好，进而实现城镇化的绿色转型，确保地区经济持续、稳定、高质量发展。[8]

（二）绿色城镇化发展的内生动力

1.人的城镇化发展

以人的城镇化发展为核心，是提高城镇化发展质量的关键，也是绿色城镇化发展的内在动力之一。随着社会的不断进步，以及城镇化的纵深推进，人的城镇化发展受到了更多的关注，未来城镇化应在土地资源的集约高效配置前提下，不仅让农民进城实现地域转移和职业转换，还要实现公共资源的公平公正的共享，让城镇能够留住人，吸引人，打造宜居的城镇工作和生活环境。绿色城镇化，通过加快现代服务业体系建设，改善农村进城人员就业环境，促进城镇吸引人、留住人，可以带动本地区人的城镇化高质量发展。同时，通过绿色城镇化的深入建设，提供宜居的环境和宜业的环境，为推动城镇化的高质量发展提供坚强保障。

2.产业结构优化升级

城无产不兴，产无城不立。产业是城镇化速度和城镇化质量提升的基础。伴随着产业结构的调整，城镇化动力也处在持续更迭中，但一个趋势是不变的，即产业结构不断完善和优化是城镇化发展的动力之一。城镇化能带动产业结构的优化升级，如农业可以为绿色城镇化提供基本保障，二、三产业的结构性变动可以促进绿色城镇化的不断实现。如在绿色城镇化推进过程中，第一产业比重逐年下降，第二、第三产业比重逐年上升，以绿色、环保、低碳和高技术为重要特征的第三产业比重会越来越高，更多的劳动力愿意从事现代制造业、服务业等非农产业，不断释放出旺盛的内需潜力和蓬勃的发展动能，成为绿色城镇化的动力源泉。因此，加快绿色产业发展为主导的产业结构优化升级是绿色城镇化发展新动力，有助于城镇化可持续健康发展。武陵山片区主打生态牌，通过发展生态旅游等第三产业，不断提高城镇产业绿色发展程度，促进产业结构优化升级的同时，巩固了城镇化绿色发展。[9]

3.区域经济增长

一个国家或地区的城镇化水平与其经济发展状况有着密切的关系，经济发展会促进城镇化的发展，而城镇化的发展也会影响经济增长。城镇是经济发展的主要载体，抓好了城镇的发展，在一定程度上也就抓住了区域经济增长的“牛鼻子”，因此，区域经济发展对城镇化发展提出了明确的需求。要把建设生态宜居城市，作为推动经济社会又好又快发展的重要任务和引擎，在推进绿色城镇化的过程中，需要完善相关的绿色基础设施建设，打造绿色生态环境，完善绿色要素的投入，这些都会拉动区域经济增长，因此，区域经济增长是绿色城镇化发展的重要内在动力。

4.城镇发展的要素禀赋

随着城镇化进程的不断推进，城市发展的要素支撑要求越来越高，以土地这一要素为例，农村人口的大量进城，迁入地会增加建设用地面积，用于产业发展或者农村人口进城所需住房建设。建设用地的增加，对高效配置城市土地资源、推动城镇绿色发展提出了新的要求，因此，要高效利用城市土地，合理配置生产、生活空间，就需要走绿色城镇化发展的道路。

5.生态文明建设的需要

绿色城镇化是生态文明建设的主要载体和主战场，“绿水青山就是金山银山”，城镇的发展必须坚持生态文明建设的理念，统筹推进城市空间科学布局，合理利用各种资源，决不能以牺牲环境为代价来换取城镇化发展的速度提升。要用“两山”理念促进环境保护和城镇化发展的良性互动，摒弃传统粗放式的城镇发展模式，建立可持续的绿色城镇化发展模式。因此，需要走宜业宜居、富有特色、充满活力的绿色城镇化道路，同时，要高度重视城市生态环境的承载能力和可再生能力，统筹优化城镇国土空间规划、产业布局和人口分布，考虑环境与经济协同发展的城镇化模式，提升城镇可持续发展能力，让生态文明理念深入到城镇化发展当中。[10-11]

（三）绿色城镇化发展的外生动力

绿色城镇化发展的外生动力主要是国家战略、地区竞争、区域条件。

1.国家战略

国家层面对于绿色城镇化发展非常重视，一系列重要讲话和文件出台，从国家新型城镇化规划的发布，到近几年一系列试点城市的布局，中央政府明确了以绿色发展理念引领新型城镇化发展的战略思路，并提出了“绿色城镇化”的概念。国家层面的战略为绿色城镇化的纵深推进提供了科学指南，是绿色城镇化发展的重要的外部动力。武陵山片区作为国家重点生态功能区，更应注重绿色城镇化发展，要以生态系统的主导服务为主，促进城镇生态调节功能、生态互补功能的作用发挥。

2.地区竞争

我国各地区的区域条件参差不齐，东中西部城镇化水平呈现一定的区域差异。东部地区自身基础较好，吸引投资的能力明显强于中西部，产业发展基础好，城镇建设规模已经具备一定的条件，吸引农村人口进入城市、留住人才的能力较强，城镇化可持续发展能力较强。中西部地区只有充分利用地区比较优势，如生态优势、资源优势、独特产业优势，增强城镇的发展能力，才能走出一条有别于东部的绿色城镇化道路，提升城镇化竞争力。走生态优势、绿色发展的城镇化道路，是增强生态优势明显地区城镇化竞争力的必然之路，是缩小与其他地区城镇化质量之间差距的重要选择。对武陵山片区来说，地区竞争是绿色城镇化发展的外部推动力。[12]

3.区域条件

城镇化高质量发展离不开区域自身的条件，如交通区域条件较好的，可以大力发展优势产业促进城镇化高质量发展;旅游资源条件较好的，可以依托旅游资源开发，推进旅游城镇化发展;生态资源丰富的地区，则可以考虑城镇集约开发与绿色发展相结合的城镇发展模式。总之，城镇化的高質量发展要与地区资源、环境相协调，走资源节约、环境友好、经济高效的新型城镇化发展道路。像武陵山片区这样的地区，最适合发展绿色城镇化，依托区域优质的绿色资源和社会文化资源，大力推进绿色、低碳、循环产业为主导的绿色生态城镇化发展。[13-14]

三、武陵山片区绿色城镇化发展的基础条件与发展现状

（一）武陵山片区绿色城镇化发展情况

武陵山片区由湖北、湖南、重庆、贵州四省市相交地带的71个县（市、区）组成，具有典型的山地区域特点，生态环境优美，地形地貌独特，产业特色鲜明。

一是城镇生产的绿色化情况。武陵山片区主要发展特色农业、水电、生态文化旅游、生物医药、边贸物流等产业为主，环境污染较少，与武陵山片区得天独厚的自然条件以及文化背景相吻合。城镇产业总体上以绿色为主。

二是城镇生活的绿色化情况。武陵山片区城镇公共交通体系不断发展，增加了清洁能源的利用率，城镇供排水、供气、道路等公用设施不断完善，城镇污水处理、垃圾无害化处理措施增加。

三是城镇生态的绿色化情况。武陵山片区四季分明，气候宜人，河流众多，山地林地面积广，森林覆盖率达70%以上，动植物资源多样，被誉为“华中动植物基因库”。目前，正在着力构建山清水秀、天蓝地绿的良好城市生态环境，城市的环境日益改善，城市越来越宜居。武陵山片区已整体纳入国家首批生态文明先行示范区。

四是城镇要素配置和合理利用情况。武陵山片区整体为限制开发区，大部分处于高海拔山区，生态环境承载力不强，产业发展与结构调整受要素支撑的制约较大。针对这种情况，出台了一些缓解要素支撑难题的措施，如《关于加强国土资源管理支持武陵山罗霄山等地区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》《开发性金融支持武陵山片区扶贫开发三年行动计划》等，不断优化城镇空间布局，不断加大城镇建设投入，城镇要素支撑体系逐步健全。

五是人的城镇化发展情况。武陵山片区因地制宜探索山地特色城镇化发展道路，目前城镇化率比较高的地区主要是吉首、鹤城、冷水江等地，城镇化率比较低的地区主要是安化、隆回、道真、正安、思南、印江、石阡、松涛等地，总体来看，区域差异比较明显，近年来，在公共资源配置方面加大了投入，在教育、医疗资源共享方面取得了明显的成效，提升了城镇化发展的质量。

（二）武陵山片区绿色城镇化发展的优势与机遇

一是武陵山片区有良好的绿色发展基础。一方面，武陵山片区自然生态资源丰富，尤其是优质旅游资源丰富，有国家自然保护区近20个、国家地质公园4个、国家森林公园50多个、国家湿地公园60多个、国家水利风景区80多个，适合发展自然生态观光旅游。另一方面，武陵山片区文化底蕴深厚，与生态资源形成互动匹配，发展文化旅游有明显优势。通过湘鄂渝黔四省市共同整合线路、开拓市场、加强协作，不仅可以为推进绿色城镇化发展提供坚强的保障，而且可以为区域发展与城镇化高质量发展目标实现提供重要载体和平台。通过发展旅游业，还可以促进城镇扩散效应发挥，带动腹地发展，进而带动整个区域的发展。因此，武陵山片区完全可以在保护生态资源的基础上，推进绿色城镇化发展，把优良的生态资源转变为发展动力，推进城镇化质量提升。

二是武陵山片区拥有绿色城镇化发展的国家层面战略机遇。武陵山片区推进绿色城镇化拥有难得的机遇，如拥有西部大开发战略、促进中部崛起战略、集中连片特困地区区域发展和扶贫攻坚战略等多项政策机遇。也形成了较好的舆论环境、外部环境。把握好这些机遇，利用武陵山片区先行先试的优势，必将推动武陵山片区绿色城镇化的可持续发展。

三是发展城镇化的区域条件。武陵山片区提出要建成中国中部地区重要的生态屏障，长江流域清洁水源区，国际知名生态旅游区。这些都是靓丽的生态名片和生态发展目标。近年来，武陵山片区各地区统筹推进交通、水利、能源、通信、城镇等基础设施建设，按照主体功能定位发展，加强生态文明建设，切实改善民生，加强社会建设，落实各项优惠政策，启动重大项目建设，确保武陵山片区城镇化各项任务有序推进，为绿色城镇化发展提供了有利的条件。[15]

（三）武陵山片区绿色城镇化发展的挑战与不足

一是城镇发展要素支撑不足。武陵山片区属国家重要生态功能区，在城镇化高质量与绿色发展方面面临着众多难题。依据《全国生态功能区划》划分，武陵山片区列于全国重要生态功能区域，属山地生物多样性重要保护区。推进绿色城镇化，亦存在不少亟待解决的问题，如部分地区水土流失、石漠化与土壤侵蚀问题比较突出，地质灾害形势比较严峻，产业发展过程中面临一些要素支撑难题等，如交通不便、发展的资源和要素流动成本高，在一定程度上制约了武陵山片区绿色城镇化发展。

二是农业转移人口市民化进程缓慢，城镇化基础薄弱，区域发展不平衡，制约了人的城镇化质量提升。片区大中城市缺位，除了六大中心城市（怀化、黔江、恩施、吉首、张家界和铜仁）建设规模稍大一点，其他城市规模都较小，而且，六大中心城市也存在着集聚和辐射作用有限，承载能力有限的问题。加上城镇职能单一，缺乏区域分工与协作、产业同构严重，绿色城镇化的发展缺乏依托和后劲。

三是武陵山片区城镇化进程缓慢，城镇发展的地区差异越来越明显。近年来，武陵山片区的城镇化率有所提高，但其整体水平仍然明显低于所属省区和全国的平均水平。武陵山片区城镇体系不够完善，体现在各个城镇之间缺少内在的联系，而且还表现在各个城镇规模在比例关系上的不协调，影响了绿色城镇化的健康发展。武陵山片区城镇化率从2004年的20.47%上升至2014年的36.62%，再上升到2019年的38.48%。但纵观2010-2019年全国城镇化率（从49.95%上升到60.6%）以及湖南省城镇化率（从43.3%上升到57.22%）的走势，可以发现，武陵山片区虽然城镇化率在逐年上升，但仍然落后于全国乃至湖南省的平均水平。

四是生态文明建设与城镇化发展的协同推进力度不够。虽然武陵山片區自然资源丰富，但生态环境比较脆弱，且随着各地区自然资源的开发，经济发展和环境保护的矛盾越来越突出。在城镇化的发展过程中，甚至有些地方以资源置换的方式发展经济，忽视了生态环境保护，对绿色城镇化的整体推进有一定的制约作用。

五是产业结构优化升级推进进程较慢。限于自然条件、产业基础、科技发展水平、资金、劳动力等多方面因素，武陵山片区各地区经济发展的同质化现象严重，产业结构比较类似，在吸纳就业人口，打造有竞争力的高端产业建设方面还有一定的差距，距离绿色产业体系建设和绿色城镇化发展的要求也还有一定的差距。

四、促进武陵山片区绿色城镇化高质量发展的对策

（一）促进人的城镇化发展

一方面，要充分利用城镇空间和产业基础条件，增加农村进城人员的就业机会，有序吸引人口进入城镇，着力提高城镇综合承载能力，努力营造和谐平安的人居环境，巩固城镇化发展的水平和质量。另一方面，促进城镇居民生活方式和消费方式的绿色化，强化理智消费、勤俭节约、绿色低碳的生活理念，促进居民生活的绿色化。与此同时，要促进中小城市协调发展，支持一批特色民族文化、旅游度假、商贸流通、加工制造等小城镇发展，提高其人口集聚能力。

（二）推动产业结构转型升级

要响应绿色城镇化的要求，大力发展低碳、绿色、环保产业，确保城镇生产的绿色化。一是积极承接产业转移，促进产业转型升级，加快绿色化、工业化与城镇化的协同推进进程，形成环境友好、互通性强、带动力强的现代产业体系。二是加快发展传统特色经济和优势产业，以绿色发展为导向，大力推广绿色生产、绿色技术和绿色工艺，促进产业向绿色化方向升级。

（三）深入推动城市生态文明建设

武陵山片区六大中心城市（黔江、恩施、张家界、吉首、怀化、铜仁）要合力加快绿色城市建设，确保城镇生态环境的绿色化，拓展其城镇的辐射力和集聚力。一是保障绿色化、智能化的城市建设。城市建设要以海绵城市、韧性城市、森林城市等理念来指导;城市交通要考虑到各功能区之间的关系，科学规划，降低市民通勤成本;建筑要推广节水、节能、节地、节材技术;环保绿化、防灾治污以及综合交通等生态环境设施要不断完善;科学规划城市，协调好新城建设与旧城改造相互之间的关系，着力构建生态型城市综合体。二是倡导绿色生活。提倡居民绿色出行和绿色消费;加强园林绿化，不断提高中心城市及重点城镇的综合质量;加强城市垃圾处理的监管，加大城镇污水处理、垃圾无害化处理设施建设力度，防止污染土地、大气环境。三是通过绿色产业来带动形成绿色产业园区。

（四）完善绿色城镇化的要素支撑体系

发展绿色城镇化要健全其要素支撑体系。应该依托城市的功能需求和空间需要，寻求完善要素支撑体系渠道。通过国土空间的科学布局、科技创新要素的不断提升、基础设施的不断完善、资源配置效率的不断提高等来完善绿色城镇化的要素支撑体系。以土地要素为例，要形成“节约优先、保护优先、高效利用”的土地资源利用格局，确保绿色城镇化的高质量推进。以制度要素为例，要完善绿色发展体制机制，营造适宜绿色产业发展的环境，严格把控生活垃圾、工业垃圾倾倒标准，制定绿色能源使用标准，为绿色城镇化发展提供坚强的保障。此外，在基础设施方面，要重点落实将已经列入武陵山片区规划和相关省级规划并能惠及多个地区的重大铁路、高速公路、水运扩能改造项目、民用机场项目，争取尽早启动实施或竣工。还要落实对片区政策扶持，进一步提升自我发展能力，確保绿色城镇化得以落实，取得更好的成果。

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