国有控股企业党委发挥领导作用的难点与破解

方欣

摘要：党章要求“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实”。伴随混合所有制改革的深入，作为国有企业重要类型的国有控股企业数量不断增加，由于股权结构多元化，国有控股企业党组织嵌入公司治理结构发挥领导作用呈现出与国有独资企业不同的特点，文章分析了国有控股企业党委发挥领导作用的难点所在，并在此基础上提出了破解难点的进路。

关键词：国有控股企业;领导作用;前置程序;党管干部

一、问题的提出

发展混合所有制经济是深化国有企业改革的重要举措，随着国有企业改革深入推进，国有独资企业日益减少，混合所有制企业所占比重逐步提高。根据国家发改委《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》截至2019年年底，中央企业混合所有制企业比重超过70%，地方企业超过50%。混合所有制企业可分为国有资本控股和国有资本参股两类，作为国有企业重要类型的国有控股企业在混合所有制企业中无论在资产规模还是主营业务收入都处于优势地位，因此如何发挥好国有控股企业的党的领导作用，是国有企业改革发展中面临的重要问题。

二、国有控股企业党委发挥领导作用的难点

党的十八大以来，特别是2016年10月国有企业党建工作会议之后，国有企业在管党治党方面的力度显著增强，党的领导和党的建设工作弱化淡化虚化边缘化问题得到扭转，抓党建促发展的氛圍日益浓厚，党的建设工作呈现出良好发展态势。但是与国有独资企业相比，国有控股企业普遍呈现出资本构成复杂化、股东利益多元化的特征，尤其是党委与董事会、经理层等公司治理主体之间存在一系列的“不适应”或“难兼容”问题，给企业党组织发挥领导作用提出了新的挑战。

（一）党组织隶属关系难理顺，削弱了企业党委的组织力

现代企业的组织形式和组织结构要求党组织构建与之相适应的隶属关系和管理结构。对于国有独资企业而言，由一家国有股东控股，党委隶属关系明确。但对于多个投资主体组建的跨所有制、跨行业、跨地区的国有控股企业而言，由于股权多元化，党组织的隶属关系较为复杂，尤其是国有股东之间、国有股东和党的地方组织之间管理权责尚未理顺。有的企业存在多家国有股东，党组织究竟归属哪一方管理不明确;有的国有控股企业的党组织虽然隶属于国有大股东，但由于分处不同地区，彼此之间联系不够紧密，难以形成有效管理;有的企业党组织实行国有大股东和属地党委双重管理，结果因为管理权责和边界不清，反而出现了“双不管”的局面。一些国有控股企业，虽然国有资本处于绝对控股地位，但由多家国有股东出资，党委会成员由不同的国有出资主体派出，代表不同的国有出资主体的利益，在研究决定重大事项时可能存在各行其是的风险，从而削弱了党委的组织力， 妨碍了国有控股企业党委领导作用的发挥。

（二）治理主体权责边界难界定，党委“前置程序”不规范

《中国共产党国有企业基层党组织工作条例（试行）》（下简称《条例》）明确要求“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。”并原则性列出了需要前置研究讨论的六类事项，赋予了国有控股企业党委对重大经营决策的“否决权”，经营管理事项党委研究讨论未通过，不能提交董事会、经理层做决策。但实际操作中由于党委、董事会、经理层权责边界不明，重大经营事项界定不清、程序不规范，出现一些国有绝对控股企业把党委会议当成“筐”，大事小事都往里装，把党委直接作为企业生产经营决策和指挥中心，背离了党委通过把方向、管大局、保落实发挥领导作用的基本要求。同时，也出现国有相对控股企业受股权因素制约，党建进章程工作推动不到位，前置程序没有在公司章程、董事会议事规则等制度中明确，党委无法通过前置程序把关定向，存在企业党委在重大经营决策中“说不上话、插不上手”的现象。

（三）“双向进入、交叉任职”难到位，党委会意图难落实

“双向进入、交叉任职”领导体制是党委嵌入公司治理的重要制度安排，《条例》要求“符合条件的党委（党组）班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委（党组）。党委（党组）书记、董事长一般由一人担任，党员总经理担任副书记。”但是在国有控股企业，由于企业党委领导班子成员进入“两会一层”需得到其他非国有股东的认可，无疑增大股东间协调工作的难度。特别是在国有相对控股企业中，非国有资本合计股比占多数，推进“双向进入、交叉任职”难度更大。因为这类企业董事、监事、高管中非中共党员比例较高，党委与其它公司治理机构的“双向进入”程度受限，尤其是总经理由非国有股东提名的非党员担任，党委的意图和主张在董事会和经理层决策中得到充分体现难度更大，甚至出现党委意见被否决的现象。

（四）党管干部的原则难落实，党委会用人把关不到位

选人用人权是党委发挥领导作用的集中体现，同时也为各出资主体所关注。多数国有控股企业的董事、监事由各出资方提名股东会选举，经理层或由各出资方提名，或由董事会通过市场化方式选聘。一些国有控股上市公司由董事会提名委员会研究董事、其他高级管理人员的选择标准和程序，对董事候选人和其他高级管理人员人选进行审查并向董事会提出建议，董事会通过后按照公司章程选举或聘用。由于单纯获利的动机，一些非国有资本在董事、监事和经营管理者的选择上重才轻德、以绩蔽德，弱化政治倾向、道德操守的要求，注重专业素质和管理能力的不良倾向。在一些国有资本相对控股企业，国有股东在董事会及其提名委员会中没有绝对控制力，企业党委在选人用人过程中确定标准、规范程序、参与考察推荐人选保证用人选政治合格，作风过硬廉洁不出问题方面存在薄弱环节。

三、破解国有控股企业党委领导作用难发挥问题的进路

破解国有控股企业党委领导作用难发挥问题，必须按照新时代党的建设总要求，适应企业股权多元化、经营方式市场化、价值取向差异化的特点，突出国有控股企业党组织政治功能，实现党的领导和公司治理有机结合。

（一）理顺党组织隶属关系，确保党的领导管理体系协调运行

理順党组织隶属关系，是有效整合党建资源、提升党委凝聚力的基础和前提。鉴于属地管理不利于国有控股企业党建工作的落实和推进，因此应采取以产权关系为纽带的垂直管理模式，在遵循“谁出资、谁负责、谁管理”原则的基础上，进一步结合国有资本在企业股权结构和经营管理中的地位，合理安排党组织隶属关系：国有资本控股企业参与经营管理的企业党组织，应由国有资本出资人或履行出资人职能的机构党组织负责管理;多家国有股东共同出资的企业，应根据各方出资额，由相对控股方党组织负责管理;与国有资本出资人或控股方不在同一地区的企业，党组织在隶属关系上仍应归属国有股东领导，由国有股东党组织切实履行选配领导班子、制订工作计划、党建工作考核等职责，但出于党员教育管理和实际工作的需要，日常活动可委托党的地方组织管理。

（二）清晰界定治理主体权责关系，完善党委前置研究讨论重大经营决策的工作机制

公司章程是国有控股企业的“宪法”，要持续推进党建工作进章程工作，在章程中写明党委的职责权限、运行机制、前置程序等内容。明晰各个法人治理主体权责边界，根据企业实际建立重大经营决策事项清单，合理界定党委会、董事会、经理层的职权，做到一个决策事项相关主体根据规定行使审核权、建议权，但最终决策权具有唯一性，既由一个治理主体最终决策。在党委前置研究讨论中，重点把好“四关”，从中央大政方针和国家发展战略把好政治关;从是否符合企业规划、规范，是否存在环保、维稳等方面风险把好方向关;从是否存在廉政风险，存在利益输送把好纪律关;从是否符合职工群众利益、符合社会公众利益把好社会责任关。董事长（党委书记）要及时把党委会通过的议题提交董事会，党员董事必须按党委决定在董事会发表意见。

（三）建立沟通通报机制，强化党委、董事会和经理层决策的协同性

针对国有控股企业由于受制于股权因素“双向进入、交叉任职”不到位，为防控党委会意见被否决的情况出现，建立治理主体沟通通报机制十分必要。通过专题报告、研讨等形式学习中央方针、政策，党委会和董事会、经理层共同对总体性、长远性、综合性问题进行讨论交流，广泛听取各方意见，凝聚共识。需要在党委会研究讨论后提交董事会决策的事项，应先与公司内部董事、充分沟通形成一致意见，同时听取外部董事的意见和建议，内部董事意见不一致的决策事项，一般不安排党委会研究讨论。需要先经党委会集体研究讨论后提交总经理办公会决策的事项，应与公司经理层班子成员充分沟通，形成一致意见。党委委员与经理层班子集体意见不致的决策事项，一般不安排党委会研究讨论。

（四）完善党管干部原则与公司法人治理机构依法行使用人权相结合的机制

国有控股企业的党委应依据国有资本在企业中控制力的差异和管理模式的不同，在确保党组织在选人用人把关作用不能变的前提下，采用灵活多样的方式使党管干部原则与出资人依法选派股权代表、董事会依照公司章程选聘经理层及经理层依法依规行使用人权有机结合。

按照干部下管一级的规定，对国有控股股东提名的董事、高管人选无论是董事会提名委推荐的还是总经理推荐的，必须由国有控股股东党组织按照习近平总书记提出的“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的标准集体研究把关通过后，交国有控股企业党委，作为董事或高管的人选提交董事会提名委。非国有股东根据股权比例提交给国有控股企业董事会的董事、高管人选提名委先行把关。非上市公司提名委主席由党委书记董事长担任，上市公司按照《上市公司治理准则》提名委员会主席由外部董事担任，这种情况下提名为主席，可由控股股东的党员股权董事（外部董事）担任，国有股权较低的相对控股企业，提名委员会必须有党员委员。提名委员会对所有人选按照《公司章程》、《董事会议事规则》、《总经理工作细则》所规定的董事、高管任职资格和标准进行审核，重点对非国有股东提名的董事和高管人选从政治上进行把关，提名委员中的党员委员及时向党委会汇报，对审核不符合条件的人选由提名委员会或党委会通过与股东的沟通机制及时向提名股东反馈更换人选的要求。

四、结语

习近平总书记强调：“中国特色现代国有企业制度，‘特就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中”。因此，国有控股企业党组织发挥领导作用不能在公司治理结构之外，需要上“融入”做文章，在“内嵌”上下功夫，根据国有控股企业在股权结构、经营模式等的不同特点，推进混合所有制改革的新情况，不断探索创新国有控股企业党委发挥领导作用的有效途径，不断提高国有控股企业党组织把方向、管大局、保落实的能力，坚持党对国有控股企业的领导不动摇，不断完善中国特色现代国有企业的制度建设。

参考文献：

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[2]中共中央印发《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》[N].人民日报，2020-01-5（001）.

[3]中国建材集团有限公司课题组.加强国有控股混合所有制企业党的建设具体途径分析[J].现代国企研究，2018（21）：50-57.

[4].党组织嵌入国有企业治理结构的三重考量[J].改革，2017（04）：5-13.

（作者单位：中共陕西省委党校管理学部）