对兰州市各级人大及其常委会自身建设的调研

基层人大作为地方国家权力机关，是国家治理体系的重要组成部分，是人民群众参与管理国家和社会事务、行使当家作主权力的制度平台和有效载体。加强地方人大自身建设，是人大及其常委会履行好宪法和法律赋予的职责的重要前提和坚实基础。基于此，兰州市人大常委会研究室、兰州大学马克思主义学院组成联合调研组，对兰州市加强地方人大及其常委会建设进行了专题调研。

兰州市现有3县5区、60个乡镇和54个街道。现实有全国、省、市、县、乡五级人大代表5178名，其中全国人大代表5名，省人大代表69名，市人大代表340名，区县人大代表1469名，乡镇人大代表3295名。目前，兰州市人大设立了法制、财政经济、社会建设3个专门委员会;市人大常委会设有办公室、法工委、内司工委、财经工委、农工委、教工委、城建工委、民侨工委、代工委、研究室、信访室11个工作部门。各区县人大及其常委会按照机构改革有关要求，立足工作需求，有侧重地设立了法制、财政经济、社会建设、教科文卫等专门委员会和工作部门。全市60个乡镇均设立了乡镇人大主席团和人大办公室，54个街道人大工委办公室按照机构改革将其工作职能划归调整到街道综合办公室。

调研中我们发现，兰州市各级人大及其常委会，在自身建设方面亮点突出，成效明显。

（一）强化党的政治领导。兰州市各级党委把人大工作置于党委工作的全局来考虑谋划，作为党委工作的重要内容来部署推动，定期听取人大专题工作汇报，及时研究解决人大工作中的重大问题，及时对人大请示、报告事项予以答复，认真研究解决人大工作中存在的困难和问题。各级人大及其常委会自觉接受同级党委领导，把人大工作放到全市工作大局和同级党委中心任务中去思考、去谋划、去推进，把党委的决策部署转化为人大工作思路、务实举措和具体行动，使人大工作与中心工作同频共振。兰州市委召开全市人大工作会议，制定出台了《中共兰州市委关于加强新时代人大工作的实施意见》，对人大工作提出新的要求;召开全市县乡人大工作和建设推进会，加强和改进县乡人大工作和建设;建立健全党委联系人大工作、定期研究人大工作、人大负责同志列席党委有关会议等工作机制。

（二）坚持以人民为中心。兰州市各级人大及其常委会优先把涉及群众切身利益的重大民生事项纳入工作议题，推动解决群众最关心最直接最现实的利益问题。一是聚焦群众关切抓立法工作。围绕民生关切保障性立法，先后制定出台了大气污染防治、中小学生人身伤害事故预防与处理、物业管理、养犬管理等与人民群众生产生活密切相关的地方性法规，通过法治保障人民群众的获得感、幸福感、安全感。立法项目征集、编制立法规划计划、法规论证审议都向公众征求意见，最大限度凝聚各方面共识，使立法的民意基础更加坚实。如，《兰州市出租车条例》制定过程中征求到的意见建议超过了3000条。二是突出民生福祉抓监督工作。坚持民生导向，把人民群众普遍关注、期盼解决的突出问题优先列为重点监督议题。如，兰州市人大常委会连续两年深入开展“谁不把群众的事当事，我们就拿谁来说事”专项监督活动，推动人民群众高度关注的停车场建设、季节性农产品进城销售等热点难点问题得到解决。三是注重联系群众抓代表工作。堅持人民主体地位，充分发挥代表作用，保持同人民群众的密切联系。如，市人大常委会制定《兰州市人大常委会关于市人大代表联系社区（村）的意见》，开展“为人民办好事就一定要办好”代表大走访活动，加强常委会组成人员与代表、代表与人民群众的密切联系，切实保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，促使党的主张转化为人民群众的行动自觉。各级人大以“人大代表之家”“人大代表工作站”规范化运行为重点，以代表小组活动为抓手，推动代表与人民群众开展经常性联系和走访，及时将人民群众所思所盼反映上来。同时，组织开展“疫情防控人大代表在行动”“脱贫攻坚人大代表在行动”等活动，解决了一大批事关群众切身利益的困难和问题。

（三）着力夯实法治基础。兰州市各级人大及其常委会加强和改进备案审查工作，充分发挥备案审查信息平台作用，依法审查报送备案的规范性文件，加大监督纠正力度，切实维护法制统一。推动地方立法“精细化”。坚持不抵触、有特色、可操作，注重“小切口”立法、精细化立法，以服务经济社会发展、保障和改善民生、有效解决突出问题为导向，加强大气污染防治、生态环境保护、城市规划建设等重点领域立法。充分发挥人大在立法工作中的主导作用，科学选择和安排立法项目，提前介入法规起草工作，深入开展立法咨询和立法论证，对专业性较强的立法调研、法规起草、立法后评估等工作委托专设的立法咨询研究基地实施，有效防止立法中的利益偏向。如，围绕大气污染防治，制定了10余部与大气污染防治工作有关的地方性法规，两次修订《兰州市大气污染防治条例》，通过立法助推兰州市稳定退出全国十大重污染城市行列。推动法律监督“实效化”。充分发挥执法检查的“法律巡视”监督利剑作用，相继对预算法、传染病防治法、野生动物保护法、土壤污染防治法、道路交通安全法、消防法等30余部法律法规的贯彻实施情况进行了执法检查，深入查找法律实施中带有普遍性的突出问题，找准影响法律实施的症结关键和深层次原因，并有效解决。

（四）创新工作方式。一是创新立法工作机制。着眼高质量立法，制定了《兰州市地方立法条例》，健全完善法规起草机制、审议机制、公众参与机制，实行立法项目开题报告会、法规草案公开征求意见等制度，确保法规务实管用。如，对于专业性较强的法规草案，委托高等院校、科研院所等第三方起草，有效确保立法科学性、公正性。加强立法队伍建设，提升立法工作水平，在兰州大学、西北师范大学、兰州财经大学设立了3个立法研究基地，聘请了35名立法咨询专家，设立了13个立法联系点。二是创新监督工作机制。按照《中共兰州市委关于加强和改进人大监督工作的意见》，健全完善了监督工作流程，细化实化了监督法赋予人大的七种监督形式。建立了人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、政府向人大报告国有资产管理等制度。把专题询问作为创新监督方式、增强监督实效的重要手段，每年围绕群众反映的热点难点问题确定1-2项工作开展专题询问。近年来，兰州市人大常委会围绕水污染防治、稳增长、养老服务、学前教育等开展专题询问;榆中县人大常委会针对县住建局工作落实不到位的问题开展了质询;红古区人大常委会将计划、预算审查工作由“二审制”改为“三审制”。三是创新代表工作机制。深化“两联系”制度，规范“人大代表之家（站）”运行，实现了专业代表小组活动全覆盖。建立健全代表建议统一交办、重点督办和答复反馈等工作机制，对主任会议确定的重点建议进行现场督办。制定了代表履职管理办法，建立了代表履职档案，实行了代表履职报告制度，健全代表履职评价和经费保障机制。兰州市人大常委会共建立市级代表履职档案362份，考核代表690人次，代表履职优秀率每年都达到90%以上;各选举单位共组织开展述职活动1200余次，3500余名代表向选民进行了现场述职。

从调研的情况看，兰州市在加强人大及其常委会建设方面作出了积极努力，取得了一定成效，但与新时代对人大工作的新要求相比较，还存在一些短板问题和薄弱环节。

一是人大意识有待进一步增强。各级各部门不同程度对人大工作的重要性认识有偏差，尤其是个别乡镇政府不向人大主席团提交重大事项，人大工作存在被边缘化的现象。部分从事人大工作的领导干部受“二线”思想影响，对新时代人大“两个机关”定位认识还不到位，从全局审视和谋划人大工作的站位还不够高，用新思想新理念推进人大工作的举措还不够有力，开拓的意识不强，创新的动力不足。

二是立法精细化水平还不够高。人大主导立法的作用发挥还不够完全，立法质量还不够高，部分地方性法规针对性、可操作性还不强，在突出地方特色、力求务实管用方面还有差距，立法的引领和推动作用发挥不够充分，立法队伍建设还需进一步加强。地方法规出台时间过于绵长，有时原来意图规范的事项待出台时有些样态已发生变化，法规制定的时效性需要加强。

三是监督工作实效还不够强。目前，开展监督工作运用的大多还是视察调研、执法检查、听取报告等方式，但执法检查中对照法律条款查找问题督促整改还不够严格，视察调研查找问题提出建议还不够精准，听取报告后对审议意见跟踪督办落实还不够有力，特别是通过质询等刚性手段推动“一府一委两院”解决实际问题还不够经常，监督工作实效还需进一步增强。

四是代表名额和结构与实际不相适应。目前，兰州市各级人大代表结构名额是省人大常委会10年前根据人口数核定的，但是随着产业结构调整、人口迁移已发生很大变化，新群体、新行业不断涌现，代表结构的组成、名额的分配与现实情况不相适应，一定程度上影响了人大代表作用的发挥。

五是代表主体作用发挥还不够充分。激励代表履行职责、发挥作用的硬性机制还没有完全建立起来。“人大代表之家”和“人大代表工作站”在代表培训、开展活动、联系群众等方面的平台作用发挥还不够。各级人大代表在了解民情、反映民意、集中民智方面发挥作用还不够突出。代表工作的方式方法还需要不断探索创新，服务保障水平还需要持续提升。

六是机构建设还不够完善。因机构改革和机构编制等因素，各级人大及其常委会工作机构仍不健全，一些必要的工作部门还未做到应设必设，比如永登、榆中等县的人大常委会没有设立农业与农村工作委员会。一些新设内部机构存在“有机构、无编制”，以及离岗待退人员占编、工作力量不足等共性问题，导致区县人大“一人一委（室）”“一工委（室）兼多工委（室）职责”的现象普遍存在。

七是干部队伍力量有待充实。各级人大及其常委会干部队伍普遍存在年龄偏大、活力不足、创新不够等问题，缺乏懂经济、懂法律的专业人才和从事文字综合方面的人才，县乡人大干部的选任交流渠道不畅，存在人大干部交流难、提任难、转任难等问题。特别是乡镇、街道大部分人大主要负责人在主抓人大工作的同时，还分管部分党委口的工作，导致工作精力分散、专职人员不专、兼职人员紧缺、工作力量薄弱的问题长期存在。

八是上下联动还不够经常。上下级人大之间没有形成统一规范、完善严密的联系制度，通常是通过会议、培训、座谈等常规形式交流工作，经常性的工作联系联动不多，特别是在开展执法检查、专题询问、视察调研、代表建议督办以及解决乡镇、街道人大工作中的实际困难问题上协同发力不够。

九是特色亮点工作宣传报道总结推广还不够深入。全市各级人大系统与宣传系统、媒介媒体之间的联系还不够经常化，对自身特色亮点工作总结提炼不够、宣传报道不够。对人大制度理论研究和实践探索创新不够，形成的一些做法没有很好的巩固和拓展，能复制、可推广的有益經验少。

为积极贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，有效破解全市各级人大工作和建设中的难题，进一步推进新时代人大工作完善发展，结合工作实际，调研组提出以下意见建议。

1.大力推进民主法治建设。在十四五规划和2035年远景目标实现期间，要不断提高法治兰州的建设速度和建设水平，探索建立与时俱进、管用有效的地方法规体系，不断提升在城市发展和管理中运用法治思维和法治方式解决问题的能力和水平。

2.不断提高立法精细化水平。健全完善人大主导立法的工作机制，坚持“小切口”立法、精细化立法，不断由总结经验式立法向引领推动式立法转变。认真谋划编制好十四五立法规划，加快制定完善与国家、省上法律体系和治理体系相配套、具有鲜明兰州特色的地方性法规。加强对立法工作的组织协调，提前参与法规起草工作，积极推动、督促、指导政府及其部门履行好立法工作各环节的相关职责。进一步建立健全人大代表参与立法工作机制，完善立法咨询专家论证制度，充分发挥立法研究基地、立法咨询专家和立法联系点的作用，为十四五期间兰州市经济社会发展提供良好法治保障。

3.切实增强监督工作实效。不断深化对监督工作的认识，坚持监督的定位和原则，聚焦监督的指向和重点，创新监督的形式和方法，紧紧围绕党委想做、政府能做、群众盼做的重点工作依法开展监督。聚焦十四五目标任务和省、市委决策部署，通过开展综合性监督、链条式监督、跟踪式监督、联动式监督，督促“一府一委两院”改进工作，推动党中央重大决策和各级党委部署贯彻落实，宪法和法律法规有效实施。强化专题询问力度，推进专题询问常态化、询问过程公开化。利用专业力量辅助监督，每年确定1至2项重要议题与区县、乡镇人大联动开展监督。

4.着力提升代表服务保障水平。根据人口变化实际、产业结构状况及改革发展趋势，不断优化代表名额和结构比例，清晰认定划分人大代表界别，使人大代表更具代表性和广泛性。深入贯彻落实全省加强和改进人大代表工作交流会精神，研究制定市人大常委会关于加强和改进人大代表工作的具体措施，持续推进代表工作制度创新、监督实践创新、活动方式创新，促进代表桥梁纽带作用、汇聚民智作用、建言献策作用、督促推动作用得到有效发挥。持续深化“两联系”制度，拓展专业代表小组活动，丰富代表履职方式，提高代表视察调研、议案提出、群众工作等方面的活动质效。严格代表履职管理，健全完善履职考核、不合格代表退出等机制，建立代表履职网络平台，支持代表依法执行职务。积极探索代表依法履职的方式方法，借鉴运用先进地区有益经验。

5.注重规范人大机构建设。认真贯彻落实省、市委人大工作会议精神，从人大工作实际出发， 着眼于优化结构、提高素质、增强活力，不断加强组织机构建设，使机构设置、工作职责、人员编制相一致。上下协同加大与组织、编制部门的沟通衔接，积极争取设立必要的机构，增加人员编制，切实解决基层人大无机构、缺编制、人员少、干部流动不畅等突出问题。

6.持续加强干部队伍建设。不断优化常委会组成人员和人大干部年龄、专业等结构，选配具有法律、财经、环保、社会管理等实践经验的专业性干部和优秀年轻干部从事人大工作，建议年龄达45周岁以上的干部一般不再交流到人大工作，增强人大工作的专业力量和活力。通过调剂事业编、调配“三支一扶”“进村进社”“公益性岗位”人员等灵活方式，充实基层人大工作力量。重视人大年轻干部的选拔培养，进一步畅通人大干部进出渠道，切实解决人大干部只进不出的问题。

7.积极推进“智慧人大”建设。顺应“互联网+”发展趋势，进一步发挥互联网和信息网络技术在人大及其常委会行使职权、服务代表、宣传工作等方面的作用，积极创新载体，在构建办公自动化系统、无纸化会议系统、电子表决系统、人大网站和微信公众号等信息化平台建设上持续用力，全力推进“智慧人大”建设。进一步整合信息平台资源，优化资源布局，着力打造集备案审查、预算联网、代表履职服务等为一体的综合性信息平台，以更富成效的信息化建设助推人大工作创新发展。

8.加强上下级人大的沟通联动。建立上下级人大对口联系、协调联动工作机制，密切上下级人大之间的工作联系。不断加强对基层人大工作的指导，联动开展执法检查、专题询问、视察调研、代表建议督办等活动，协调解决基层人大工作中的困难和问题。