乡镇人大主席团的法理定位及其实践探讨

本文在分析乡镇人大主席团的法理地位基础上，对G省1114个乡镇人大主席团履职进行了问卷调查，发现总体上2015年地方组织法赋予乡镇人大主席团闭会期间职责后，监督、民生实事票决和代表联络站工作都全面铺开并取得积极成效，乡镇人大闭会期间工作一定程度上实现由虚转实，但是部分主席对主席团构成及职责的认知仍存有模糊认识。据此，本文提出完善乡镇人大主席、副主席与主席团法律关系表述，规范主席团构成，把好乡镇人大代表“入口关”，修法明确代表联络站法律地位，加强对乡镇人大的工作指导等建议。

一、问题的提出

人民代表大会主席团一般是个会议期间的概念，是人民代表大会会议期间的领导机构。但乡镇人大的主席团比较特殊，由于乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大发挥作用情况直接关系到我国代表制基层民主的实现，但乡镇人大闭会期间没有常设机关，为避免乡镇人大闭会期间履职工作“虚化”，法律逐步赋予主席团闭会期间职责。2015年地方组织法修改后，第十四条规定了主席、副主席职责，明确了主席、副主席与主席团的关系;第十五条规定了乡镇人大主席团职责，明确乡镇人大主席团闭会期间组织代表开展活动等。那么，乡镇人大主席团的法理定位是什么？2015年地方组织法第十四、十五条的实践状况如何？基于乡镇人大主席团的法理定位应当如何应对实践中存在的不足和问题？针对以上三个问题的分析构成本文的主体内容。

二、研究设计

本文采取文本分析、调查问卷和电话访谈的方式开展研究。在梳理有关乡镇人大主席团定位职责方面文献的基础上，于2020年8月开展了“乡镇人大主席团闭会期间发挥作用情况问卷调查”，G省共1114位乡镇人大主席填写了问卷，约占G省乡镇人大主席总数（约1134位）的98.24%。调查问卷共21道题目，除乡镇人大主席身份属性的题目外，就主席团构成、职责认知及开会，主席团组织代表开展监督工作，代表联络站情况和乡镇人大工作总体情况等方面展开。针对问卷反映的一些重点问题，课题组电话访谈了21位乡镇人大主席和市县人大代表工作部门的同志，最终完成对乡镇人大主席团履职情况的梳理分析。在此基础上，提出了推进乡镇人大主席团更好履职的对策建议。

三、乡镇人大主席团的法理地位分析

（一）主席团不是乡镇人大在闭会期间的常设机关

人民代表大会设常设机关是我国人民代表大会与国外议会组织制度上一个很不同的特点。国外议会不管是一院或者两院，议会权力都是统一的，我国则是从代表中选举部分代表组成常设机关，在大会闭会期间依法行使本级国家权力机关的部分职权[1]。这主要是由于我国人口众多，代表大会的性质要求维持数量众多的代表，而代表太多则不利于经常召开会议和议事决策。为兼顾代表大会的代表性和议事能力，1954年宪法先是规定全国人大设常委会，1979年宪法修改又明确县级以上地方各级人大设常委会，目前现行宪法第五十七条、第九十六条分别规定了全国人大和县级以上地方人大设立常委会。而对于乡镇人大，由于1986年地方组织法修改先是将乡镇人大会议由政府召集修改为由本级人大会议主席团召集，使乡镇人大主席团突破了开会期间才存在的界限，在闭会期间仍然存续，2015年地方组织法修改时进一步赋予主席团在闭会期间一定工作职责。这样一来，主席团就成了乡镇人大闭会期间工作中的常态性组织，且往往被误解为乡镇人大的常设机关。但我们必须认识到，乡镇人大主席团不是乡镇人大在闭会期间的常设机关。

第一，根据宪法和地方组织法规定，乡镇人大不设常委会。立法考虑是：（1）乡镇人大作为我国政权机关的最基层，与群众联系最紧密，群众对乡镇政权的工作也最了解、最关心，因此，乡镇政权应当更多一些民主，更好地发挥由选民直接选举产生的人大代表的作用，以便更直接地反映群众的意见和诉求，更好保证群众直接行使民主权利等。层次多了，反而不利于充分反映群众的意见和要求。（2）乡镇的管辖范围都比较小，代表数量也比较少，凡是应当由权力机关讨论决定的问题，有条件召集人大会议讨论决定。（3）乡镇政权的主要任务是执行，决策职能相对较少。（4）乡镇不设一级法院、检察院和政府部门，监督任务相对较少[2]。可见，在政权制度设计上，乡镇人大更主要是实现民主功能，更鼓励由全体人大代表通过召开会议来直接行使权力。

第二，主席团在产生方式上不同于常委会。类似其他各级人大的主席团，乡镇人大主席团是在每次会议举行预备会议时选举产生，不同的是乡镇人大主席团的任期可以延续到下次会议举行预备会议时，但每次召开人大会议时都选举产生新的主席团。县级以上人大常委会则是选举产生后，每届任期同本级人民代表大会相同，行使职权到下届人大选出新的常委会为止。与乡镇人大主席团相比，常委会通过选举被人大代表在本届任期内作了完全委托授权，因此，常委会是本级国家权力机关的组成部分[3]。而主席团每次大会都要重新选举，这种权力委托的效力要低于常委會，因此，主席团不是乡镇人大的常设机关。

（二）乡镇人大主席团在闭会期间行使程序性职权

为了弥补乡镇人大闭会期间没有常设机构组织开展工作的缺陷，地方组织法第十五条规定，“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告”。需要注意的是，“听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动”的主体是代表，主席团的职责是“有计划地安排代表”开展上述活动，而非以主席团的名义直接开展上述活动[4]。由此可见，主席团并不具有国家权力机关的实体性权力，而是在工作层面行使程序性职责，无权讨论和决定本行政区域内的重大事项，不能在闭会期间以自己的名义开展监督工作，不能接受乡镇长和副乡镇长辞职、决定代理乡镇长、任免个别副乡镇长等。

（三）乡镇人大主席与主席团在法律地位上存在一定立法冲突

地方组织法第十四条规定，乡镇人大主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会届期相同。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作。从这条规定可以看出，乡镇人大主席、副主席的产生方式与县级以上人大常委会一样，属于被人民代表大会完全授权，每届任期与本级人民代表大会相同，而且主席、副主席是主席团的当然成员，不必每次开会再经大会选举[5]，因此，主席、副主席的法律地位要高于主席团。但同时，第十四条规定主席、副主席“根据主席团的安排组织代表开展活动”“负责处理主席团的日常工作”，体现出主席、副主席在工作层面是要接受主席团领导，是办理主席团日常工作的人员，这就意味着虽然主席、副主席在授权效力上高于主席团，但却是在主席团领导下办理主席团事务，这种立法上的冲突与紧张，一定程度上导致了实践中对主席团地位和作用的认识存有误区。

四、乡镇人大主席团闭会期间履职情况问卷调查结果分析

2017年以来，G省深入贯彻落实中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的文件精神，省委印发加强新时代人大工作的意见，专门对县乡人大工作作出部署，省人大常委会办公厅出台乡镇人大工作条例，联合省委组织部、省编办等印发“县乡人大工作十条”，推动全面加强县乡人大组织建设，单独设立乡镇人大办公室并配备工作人员，省财政给予997个欠发达地区乡镇人大连续三年共计近9亿元补贴，乡镇人大机构、人员、经费得到全面保障。在此基础上，省人大常委会连续三年开展“县乡人大工作年”活动，乡镇人大工作和建设面貌焕然一新。这些可喜变化在调查结果中得到印证，总的来说，乡镇人大主席团在闭会期间积极履职，监督工作比较充实，民生实事代表票决制和代表联络站建设全面铺开，乡镇人大闭会期间工作基本实现由“虚”转“实”。

（一）乡镇人大主席队伍年轻化、专业化程度较好

1114位乡镇人大主席中，男性1028位，女性86位，分别占总数的92.3%和7.7%。年龄结构比较合理，以年富力强的中青年干部为主，55岁以下的940位，占总数的84.4%，其中，41-55岁的886位，占总数的79.5%。具有大专以上学历的占总数的94.4%。有63.29%的乡镇人大配有副主席。

（二）乡镇人大主席团构成较为规范，但存在镇长、副镇长担任主席团成员的情况

根据G省乡镇人大工作条例，主席团成员一般为7-11人。除乡镇人大主席、副主席是主席团当然成员外，主席团中有乡镇党委书记和代表中的村委会主任的为最多，分别占到97.22%和92.73%。访谈了解到，几乎所有乡镇党委书记都是主席团成员，体现党对人大工作的领导，而村委会主任（村支部书记）一般是村级代表团团长，在主席团中均会占一定名额。主席团中的企业家、专业技术人员、普通村民代表较少，分别占比20.38%、37.25%、25.67%。交叉分析发现，经济发达地区乡镇人大主席团成员中的企业家、普通村民代表较多（占比32.16%、31.47%），这与该地区经济社会发展程度较高相关。

值得注意的是，有387名镇长（占比34.74%）、126名副镇长（占比11.31%）担任主席团成员，特别是生态区镇长、副镇长担任主席团成员的较多，分别占比51.94%和49.21%。究其原因，中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见明确，“乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务”，2015年修改后地方组织法第十四条明确主席、副主席不得担任国家行政机关职务，但对其他主席团成员没有规定。有的地方依照法律和沿用惯例，仍将镇长选为主席团成员。

（三）大部分主席团闭会期间规范履职

97%的乡镇人大主席团至少每三个月召开一次会议，仍有33个主席团还没做到。2015年地方组织法赋予乡镇人大主席团闭会期间组织代表开展监督活动的职责，从调查情况看，绝大部分乡镇人大在闭会期间依法开展相关工作。如表1所示，2017年以来，不采取听取和讨论专项工作报告、执法检查和工作评议（满意度测评）这3种基层人大最经常采用的监督方式的仅分别占2.15%、7.36%、4.94%，其中听取和讨论专项工作报告是最经常采用的监督方式。

1.履职越积极的乡镇人大闭会期间工作内容越充实。交叉分析发现，采取不同监督方式的次数之间呈正相关，开展一种监督工作较多的乡镇就更乐于开展其他监督工作。开展2次以上工作评议的有78.96%开展了2次执法检查，开展2次及以上执法检查的有63.96%开展了2次及以上工作评议，即过半的乡镇人大主席团都同时组织过2次及以上工作评议和执法检查，而听取2次及以上报告的有52.66%開展了2次及以上的工作评议，有65.7%开展了2次及以上的执法检查。

2.工作评议（满意度测评）被认为是最有效的监督方式。如图1所示，在监督工作实效方面，工作评议效果最好（占比33.48%），第二是督办代表建议（占比30.52%），第三、四依次是听取、讨论专项工作报告和执法检查，而认为其他方式更有效的主要是提出约见和专题询问。

3.采取某种监督方式的次数直接影响对这种监督方式的评价。开展2次及以上工作评议的乡镇人大主席团更倾向于认为通过工作评议开展监督的效果最好，占比35.27%，比没有开展过工作评议的高出约14个百分点;没有开展工作评议的更倾向于认为督办代表建议效果最好，占比32.73%。开展执法检查2次及以上的乡镇人大主席团更倾向于认为采取执法检查开展监督效果最好，占比18.99%，比没有采取过执法检查的高出12个百分点;没有开展执法检查的更倾向于认为督办代表建议的效果最好，占比35.37%。所以说，对乡镇人大而言，将闭会期间组织代表开展监督工作充实起来是目前的当务之急。

（四）对民生实事代表票决制工作评价高

调查显示，2019年12月G省人大常委会办公厅印发《关于推进民生实事项目人大代表票决制工作的指导意见》后，各地全面铺开，效果良好。目前已有91.47%的乡镇开展了这项工作，有79.26%的（883位）乡镇人大主席认为开展票决制工作很有意义，激活了人大行使决定权和监督权，极大增强了代表履职积极性，有12.21%的（136位）乡镇人大主席认为票决制有利于人大加强对民生实事的监督。应当说，这项工作对充实乡镇人大开会和闭会期间工作内容很有意义。

（五）代表联络站规范化建设取得重要进展

2019年，G省人大常委会办公厅印发《关于加强新时代全省人大代表联络站工作的指导意见》，明确争取用两到三年时间，形成以乡镇（街道）人大代表中心联络站为主、以村（居）人大代表联络站为辅的代表联络站体系，并提出规范站点设置、组织管理、活动内容、工作制度、意见处理五个要求。调查显示，目前联络站正处于站点设置等硬件规范基本完成、亟需在切实发挥作用上下功夫的阶段。

1.全部设立镇（街）代表中心联络站并有超过三分之二的已形成全覆盖体系。其中，769个乡镇人大已设立代表中心联络站和村居片区联络站，并形成全覆盖体系，占比69%;345个乡镇人大已设立中心联络站，全覆盖体系正在抓紧推进中，占比31%。其中，经济发达地区代表中心联络站和村居片区联络站建成度最高（占比76.05%），生态区、沿海区还有约三分之一正在抓紧推进中。

2.思想认识和联络站全覆盖体系建设之间相互影响。63%的乡镇人大主席认为“代表联络站很重要，是代表接待选民、联系群众的有效平台”，32.8%的乡镇人大主席认为“代表联络站尚需在切实发挥作用、推动解决群众反映问题等方面下功夫”，仅4.2%的乡镇人大主席认为“代表联络站接待群众不多、组织活动不多，流于形式”。交叉分析发现，已形成联络站全覆盖体系的更倾向于认为“代表联络站很重要，是代表接待选民、联系群众的有效平台”（占比68.79%），但全覆盖体系还在抓紧推进中的乡镇，有超过一半的对联络站的作用认识不深，其中占比42.32%的认为“联络站尚需在切实发挥作用、推动群众解决反映问题等方面下功夫”，以及占比7.83%的认为“联络站接待群众不多、组织活动不多，流于形式”。这意味着联络站建设进度体现了对联络站作用的认知程度，反过来，对联络站发挥作用认识不深的乡镇人大建设全覆盖体系的进度也比较慢。

（六）乡镇对把好代表入口关、提高代表素质呼声高

如表2所示，在被问到影响发挥乡镇人大代表作用的最关键因素时，认为“把好代表入口关，真正选出具有履职意愿和能力的代表”的占比最多（58.62%）。如表3所示，在被问到做好乡镇人大工作最需要加强什么时，认为“提高乡镇人大代表素质”的占比最高（39.68%）。可见，在乡镇人大主席看来，乡镇人大代表素质是制约乡镇人大工作的重要因素，对乡镇人大工作而言，把好代表入口关，并通过加强代表培训，积极组织代表开展视察、调研等活动，激发乡镇人大代表积极发挥作用至关重要。与此同时，仅有6位乡镇人大主席（占比0.54%）认为应“适当增加乡镇人大代表数量”，可见，对于没受到撤乡并镇改街道影响的现有建制乡镇，增加代表数量的现实需求不大。

值得注意的是，经济发展程度越高的地区越认为提高代表素质十分重要。具体来讲，对于发挥乡镇人大代表作用的影响因素，经济发达地区更倾向于“把好代表入口关，真正选出具有履职意愿和能力的代表”最关键（占比65.70%），超过沿海区14个百分点、超过生态区6个百分点;而生态区认为要“进一步完善代表履职补助制度，列入县级财政予以保障”的占比13.92%，比经济发达地区高出5个百分点。对当前乡镇人大工作最需要加强的方面，经济发达地区更倾向于认为“最需要提高代表素质”（占比47.57%），高出沿海区、生态区分别8个百分点和12个百分点。生态区认为“最需要保障人大工作经费”（占比31.91），比经济发达地区高出了11个百分点，可见欠发达地区对经费保障需求比较强烈。

（七）乡镇人大发挥作用程度受当地经济社会发展状况影响

调查显示，793个乡镇人大（占比71.18%）每年都能开好两次人代会，闭会期间组织代表开展大量的监督、视察、调研等工作;163个乡镇人大每年主要还是开好乡镇人代会，闭会期间工作开展不多，占比14.63%;158个认为行使法定职权仍存在“虚化”现象，占比14.19%。交叉分析发现，经济发达地区乡镇人大发挥作用情况好于沿海区和生态区，经济发达地区认为“乡镇人大每年都能开好两次人代会，闭会期间组织代表开展大量的监督、视察、调研等工作”，占比80.58%，高出沿海区11个百分点、高出生态区13个百分点。生态区认为“每年主要还是开好乡镇人代会，闭会期间工作开展不多”的明显高于经济发达地区，占比14.78%，高出经济发达地区9个百分点。沿海区、生态区对于“乡镇人大行使法定职权存在‘虚化现象”的认识也高于经济发达地区，分别高出6个、4个百分点。

五、几点建议

（一）适时修改地方组织法第十四条第三款有关乡镇人大主席、副主席与主席团关系的表述

如前所述，乡镇人大主席、副主席得到乡镇人大完全授权，而主席团每年都要重新选举产生，从产生方式上看，乡镇人大主席、副主席法律地位高于主席团。而根据授权委托理论，乡镇人大主席、副主席是受乡镇人大委托，处理乡镇人大日常工作，而不是处理乡镇人大主席团的日常工作。据此，为与第十五条对主席团闭会期间的赋权表述相衔接，可以保留第十四条第三款关于“根据主席团的安排组织代表……”的表述，但建议删去“负责处理主席团的日常工作”的表述，以消解主席、副主席与主席团法律地位之间的立法冲突。

（二）规范镇长、副镇长是否担任主席团成员问题

如前所述，对这一问题中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见虽有规定，但地方组织法并未明确，实践中仍存在一些镇长、副镇长担任主席团成员的情况。全国人大常委会有关工作机构曾就政府组成人员是否担任人大会议主席团成员问题作出答复：“地方各级人民代表大会选举本级人民政府组成人员，并对本级人民政府工作进行监督。因此，本级人民政府组成人员，以不参加主席团为宜”“按照全国人大的惯例，每届第一次会议，政府组成人员可参加主席团，以后的会议即不参加，这个做法可供参考。”与其他层级的人大主席团相比，唯有乡镇人大主席团存续到闭会期间，并履行组织代表活动等职责，根据全国人大答复精神， 比起其他层级，乡镇这一层级的镇长更不宜担任主席团成員，以避免角色冲突。因此，建议参照全国人大答复做法，上级人大加强对乡镇人大工作的指导，明确镇长、副镇长不担任主席团成员。

（三）推动选好用好乡镇人大主席

调查和访谈都发现，乡镇人大工作做得好不好，乡镇人大主席至关重要。换届时要选优配强乡镇人大主席，并针对调查发现乡镇人大主席大部分年富力强、专业结构较好、成长空间较大的情况，加大乡镇人大主席与同级党政领导岗位的交流力度，将人大主席作为锻炼培养基层干部的重要岗位，工作实效突出的予以提拔使用或交流到党政领导岗位。针对部分主席对乡镇人大主席团的构成及主席团闭会期间履职理解不到位的问题，要加强业务培训，推动其真正成为热爱人大工作的行家里手，深耕细作基层人大工作。

（四）把好乡镇人大代表“入口关”

乡镇人大代表是最基层的人大代表，且以农村居民为主，文化知识水平相对偏低。调查显示乡镇人大主席认为，影响乡镇人大代表作用发挥和乡镇人大工作效果的最关键因素都是要把好“入口关”，切实提高乡镇人大代表素质，这一定程度上反映了乡镇人大工作中的实际问题。建议在乡镇人大换届选举时，切实把好代表政治关、素质关、结构关，通过做细做实代表与选民见面等工作，充分发扬民主，广泛听取意见，把履职意愿强烈和能力突出的代表选出来。上级人大要指导乡镇人大在加强代表履职记录梳理总结的基础上，做好提名相关工作，真正把履职优秀的代表推荐出来参加连选。

（五）适时修法明确代表联络站的法律地位

定期接待选民群众、密切联系选民群众是人大代表的天职，也是中西方代表机关组成人员发挥代言功能必须开展的工作，但在设立代表联络站之前，代表与选民群众的联系工作开展得并不理想。代表联络站的设置，既避免了代表个人工作室与我国代表制度的不协调，也为集中组织代表接待联系群众提供了必要的阵地和平台，体现了代表制基层民主的真谛。中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见作出“建立健全代表联络机构”“推动代表联络机构面向选区选民，公开代表基本信息”的部署后，各地代表联络站建设取得重大进展。这次调查显示，依托代表联络站畅通代表与群众的联系，推动解决群众反映强烈的问题已成为G省乡镇人大闭会期间的常态工作，极大地促进了乡镇人大代表作用的发挥。目前，在代表法第三章“代表在闭会期间的活动”中，主要规定了集中视察、专题调研、代表小组活动和提出代表建议等内容。建议下次修改代表法时，考虑在第三章增加建立健全代表联络机构的内容，并明确代表联络机构面向选区选民公开代表基本信息、代表定期进站接待选民群众、开展履职活动、定期向原选区选民报告履职情况等。

（六）继续加强对乡镇人大的工作指导

一是更加侧重对欠发达地区乡镇人大工作的指导。调查显示，经济发展程度越高的地区对乡镇人大发挥作用的评价越好，而欠发达地区对上级人大的指导和工作经费保障呼声越高，这一现象符合民主化理论的判断。因此，夯实人民代表大会制度的基层基础，需要有侧重地加大对欠发达地区乡镇人大的支持和指导力度。二是更加侧重规范充实工作内容。调查显示，履职越积极的乡镇人大工作内容就越充实，越多开展某项监督工作的乡镇就对这种监督方式认同度越高，而代表联络站建设进度越快的地方对代表联络站作用的评价也越高，这说明乡镇人大工作具有较强的正强化性。上级人大要对乡镇人大闭会期间工作计划和内容加强指导，推动其在工作充实起来的基础上，再进一步提高工作质量，激发乡镇人大积极履职的活力和热情，切实避免履职“虚化”问题。三是支持实践创新。调查显示，工作评议（满意度测评）和民生实事代表票决制这些创新举措在乡镇人大都得到非常好的评价。建议对实践表现突出的创新举措加强研究，加大总结推广力度，并适时将其上升为法律法规或制度，不断推动人大制度创新发展。

注释：

[1]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第235页。

[2][3][4][5]李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第6、6、25、25頁。

（执笔人：李翔宇、郑少和、郑婷茹）