地方政府融资平台公司市场化转型破局路径

沈素素 高莉圆

摘   要：地方政府融资平台公司是我国经济体制改革的产物，其运行虽有自身逻辑，但必然存在“一高两弱三不匹配”的突出问题。为了防范化解系统性金融风险，地方政府融资平台公司转型势在必行。为此通过对中部六省省会平台公司转型分析，提出市场化转型破局的有效路径。

关键词：地方政府;平台公司;融资;转型

中图分类号：F812.7        文献标志码：A        文章编号：1673-291X（2021）05-0114-03

党的十九大报告明确指出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，守住不发生系统性金融风险的底线。地方政府债务是我国系统性金融风险的重要风险点，实现地方政府融资平台公司市场化转型是防范化解风险的根本途径。

一、地方政府融资平台公司市场化转型已然成局

我国加速推进城镇化进程是地方政府融资平台公司诞生的历史大背景，而1994年分税制改革客观上成为地方政府融资平台公司发展和壮大的重要体制性原因。

（一）地方政府融资平台公司发展的历史沿革

自1993年4月首只城投债诞生以来，地方政府融资平台公司已经经历了27年风雨。大致经历了以下三个发展阶段。

初步发展阶段（1993—2008年）。伴随我国城镇化进程的步伐，政府投融资体制进行了改革，地方政府不再是基础设施的投融资主体，在这种情况下城投公司应运而生。

繁荣发展阶段（2009—2013年）。2009年3月，央行和银监会联合提出，“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”从而推动城投公司的发展进入快速扩张的新阶段。地方政府开始大量组建投资公司，特别是2009年，为了应对金融危机，我国出台了4万亿经济刺激计划，使融资平台的融资规模大幅增加。

转型发展阶段（2013年—）。2013年，审计署对地方政府债务进行审计的结果显示，截至2013年上半年，全国各级政府负有偿还责任的债务余额总计约为20.7万亿元，负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务余额总计约为6.7万亿元。

2014年9月21日国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）（以下简称“43号文”）中明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。由此，地方政府融资平台进入转型发展期。

（二）地方政府融资平台公司运行的基本逻辑

从中央财政和地方财政的关系角度，在地方财政事权没有减少的情况下，中央财政通过转移支付来实现公共产品和服务的均等化。地方政府受原《预算法》约束不得发行地方政府债券，加之《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的能力。在资金供给严重不足的情况下，地方政府不得不通过融资平台公司获得资金来源;从平台公司与地方政府的关系角度，尽管平台公司具有独立法人资格，但国发（2010）19号文非常明确指出了平台公司的股东就是地方政府的财政部门及其他相关职能部门。因此，平台公司从诞生之日起就是一个全资国有融资公司，它承担着替地方政府举债的重要职能;地方政府则为平台融资提供担保，承担项目支出职能，对项目盈利进行分成。从银行和平台公司的关系角度，由于有地方政府背书，加之政策性原因，银行为平台公司提供资金，包括贷款、发行债券、资管业务和明股实债等。尽管银行知道存在风险，但体制性原因导致银行不仅要考虑资金“收得回”，同时也要考虑资金“贷得出”，因此银行更愿意将资金发放给政府或与政府相关的主体。从监管部门（主要指金融委员会、银保监会等）与财政部门的关系角度，目标和责任存在明显差异，监管部门旨在防范系统性金融风险，而财政部门则更关注地方政府债务问题。监管部门认为地方政府应实现债务“自治”，2015年1月1日起更是明确规定，地方政府债务不属于政府债务。

（三）地方政府融资平台公司存在的突出问题

正是由于地方政府融资平台的“出身”和体制性原因，使其必然存在“一高两弱三不匹配”的问题。所谓“一高”，指的是地方党政领导对平台期望值高。为了促进地方经济发展，各地都加大了基础设施投资、加大了对产业发展的扶持力度，客观上赋予了平台公司过多的社会职能。所谓“两弱”，指的是平台公司“市场意识弱”、“经营意识弱”。突出表现为：基于体制惯性，平台公司大多数中高层领导“重投入轻产出”、“重建设轻经营”，缺乏市场化经营意识;平台公司资金、人才队伍及相关政策未针对经营性项目做结构性安排，经营性收益难以覆盖债务本息。所谓“三个不匹配”指的是，一是投入产出不匹配，国内大多数平台公司项目投资收益率低于融资成本，项目可行性论证不充分;二是战略组织不匹配，平台公司大多处于“职能化管理”阶段，缺乏清晰可行的战略，甚至没有建立起与战略要求相匹配的组织管理体制;三是绩效贡献不匹配，平台公司执行了绩效考核方法，但績效激励与业绩贡献不匹配，市场化转型动力明显不足。

“一高两弱三不匹配”直接导致平台公司“造血功能”不足，陷入“恶性循环”。主要表现在三个方面：一是经营能力及经营收益不足。经营性资产占比较低、经营性项目仍处于培育阶段、经营收益难以覆盖债务本息。二是资金配置向非市场化项目倾斜。间接融资与非市场化项目捆绑，经营性项目投资不足，存在“拆东墙补西墙”现象。三是现金流平衡压力高居不下。主要以资产抵押、债权等为主的间接融资方式来满足企业资金平衡，一旦银根紧缩就难以为继。

二、地方政府融资平台公司市场化转型解局分析

无论从防范化解系统性金融风险的顶层设计，还是从平台公司自身发展的要求角度，客观上都迫切要求地方政府融资平台公司实现市场化转型。近年来，全国各地平台公司纷纷探索转型方案，力求实现经营能力和融资能力双升。

以中部六省省会城市平台公司为例，对转型前的2015年和转型后的2017年经审计的财务数据进行比较，试图据此得出有价值的结论。如表1所示，总规模方面，2017年较2015年总资产递增36.64%，扩张速度很快。但与此同时，也应注意到总负债规模递增速度更快，达到44%，说明负债比例进一步上升。流动性方面，流动资产比从39%下降到33%，流动负债比从2.41%下降至2.32%，说明偿债能力进一步减弱。现金流方面，经营性净流入持续好转，投资性净流入相对稳定，筹资性净流入递增66%;企业现金流依靠外部融资的现象没有得到根本性改变。综合判断，平台公司继续通过负债保持规模扩展态势，但经营能力并不乐观，主营业务收入主要依靠城市资源及实业（控股上市公司）。

进一步分析平台公司主营业务收入结构，如表2所示，2015年平台公司城市资源及实业经营合计占比58.5%，2017年上升至66.2%;如剔除作为IPO主体的实业收入，土地及房产收入占比24%，城市资源经营收入占比51%。数据表明，充分整合并经营城市资源、投资实业领域已成为平台公司企业的主要收入来源。

进一步选取其中3家转型平台公司的战略定位及子公司及业务结构，如表3所示，不难发现，3家集团投资主要包括类金融服务与股权投资、实业及园区/地产投资，其中类金融服务与股权投资的资金投入占比约在40%—60%区间。

总而言之，转型后平台公司得以生存和发展的关键在于以“资源整合”为基础，以“做大经营性资产及经营性收入规模”为核心，逐步建立“规划先行、资源整合、市场运行、多元发展”的资源驱动型平台公司发展模式。

三、地方政府融资平台公司市场化转型破局路径

（一）战略导向，规划先行

高度重视转型发展战略规划设计，成立战略规划工作小组，广泛发动，全员参与。第一，针对新整合的水、热、气、停车、城建类等相关企业开展调查摸底、清产核资、专题调研、整合撤并等工作，积极稳妥推进划转企业整合。在充分调研的基础上，从区域经济社会出发，提出水资源管理、燃气行业发展定位及未来发展方向。第二，重点梳理、收集集团及所属公司财务、审计、投融资、资产、战略规划、人力资源管理等情况，在全面了解的基础上组织调研访谈，以便完成二级企业基本情况及发展目标规划的基础数据收集与整理。第三，通过分析企业发展的外部宏观环境，研判国家、地方政府相关政策及行业发展趋势，借鉴相关行业标杆企业经验与做法，运用战略规划理论、方法论与工具，在充分调研现有资源与能力、参考企业现状的基础上，编制形成系统性、前瞻性、科学性的转型发展战略规划。

（二）独立经营，走向市场

平台公司发展转型需要充分认清自身的定位，积极谋划，走向市场。转型发展就是要作为独立市场主体的定位，坚持按照市场法则运作，按照市场化要求经营、决策、思考，从项目论证、决策、投入、融资、成本、收益、税收、资金回笼、盈利等方面主动适应市场规律;整合、重组各类资产，注入优质资产，成立和布局实体化企业，实现人员公职身份完全脱离，采取市场化经营管理方式和市场化激励机制。在完成政府交给集团的任务的同时，努力实现国有资产保值增值，不断做实做强所属企业;经营范围实现多元化，所属企业经营方向实现专业化，主要担负决策、监督、考核的职责，做实业务板块，将所属企业做强、做大，努力成为经营的主体和生力军。

（三）深化改革，整合资源

平台公司大都涉足多个行业，分公司子公司众多，必须按照“分层运作、分类管理、分业经营”的方式，深化集团改革，整合资源，推动转型发展。以集团经营多样化、子公司（分公司）主业专业化为目标，按照扁平化管理的方式，对各下属公司进行全面梳理，依法依规对公司业务进行规范整合。全面梳理子公司（分公司）管理业务，统一整合，培养隊伍，提升资质，为面向市场拓展经营奠定基础;发挥子公司（分公司）所在相关领域工方面的人才优势、资质优势和资源优势，通过调整整合，集中优势，打造品牌，形成合力，达到“人尽其力、物尽其用、财尽其效”的管理新水平。

（四）广开渠道，多元发展

平台公司应积极引导产业发展。合理的产业布局也是平台公司公司转型发展的关键，公司要为地方经济社会发展积极贡献力量。而相关多元化战略则是产业布局的重要选择。围绕产业中心发展，发挥自身优势，为产业发展作贡献。同时，继续强化国有资产经营管理，采取授权经营的方式将资产进行集中经营，提高经营效益。