新形势下个人本外币兑换特许业务发展研究

罗晓红

摘要：自个人本外币兑换特许业务（以下简称“兑换特许业务”）于2008年在北京、上海两市开展试点以来，兑换特许业务发展平稳，覆盖地区范围逐步扩大，但与货币兑换业务发达地区相比仍有差距。本文对国内兑换特许业务与货币兑换业务较为发达、成熟的中国香港地区进行了比较，通过分析两地不同的管理模式，对发达地区经验本土化的可行性提出了相关建议。

关键词：外汇管理 外币现钞兑换 发展研究

2020年以来，受全球新冠肺炎疫情影响，我国个人本外币兑换特许业务量大幅下滑。鉴于今后一段时期内疫情常态化将持续影响全球人员跨境流动，与个人跨境旅游和商务活动休戚相关的个人本外币兑换特许业务（以下简称“兑换特许业务”）将面临巨大压力，除兑换特许机构自身需要采取措施积极应对以外，外汇局如何在合规可控的前提下，营造良好的营商环境促进兑换特许业务发展，成为当前研究的课题。

一、我国兑换特许业务现状

2008年，国家外汇管理局（以下简称“外汇局”）批准北京、上海作为首批试点地区率先开展兑换特许业务，经过12年蓬勃发展，截至2019年末特许机构已遍及全国24个省（市、区），共有法人特许机构70家，分支网点379个，特许机构挂牌币种达45种，当年全国共办理个人兑换业务超过22亿美元。和银行网点相比较，特许机构兑换网点主要分布在机场和港口等交通枢纽，营业时间更灵活、兑换币种更丰富、每笔兑换金额小，对银行兑换渠道形成有益补充，兑换特许业务的开展极大地满足了日益增长的境内外个人对人民币与外币间的小额兑换需求。

2020年2月，外汇局再次修订并发布了《个人本外币兑换特许业务试点管理办法》（以下简称《办法》），简化了行政审批流程，推动了业务创新，完善了监督管理机制，进一步便利和促进了兑换特许业务合规有序地发展。

二、当前我国兑换特许业务的管理模式与中国香港地区的差异比较

我国的兑换特许业务虽然发展迅速，但起步较晚，相较于货币兑换业务更加成熟的境外国家和地区来看，还是存在一定差距，以货币兑换较为发达、具有代表性的中国香港地区为例，将两地监管机构（外汇局和香港海关）对于货币兑换业务的管理模式进行对比（见表1），主要差异表现如下：

（一）业务准入环节关注点不同

两地都审核申请人有无犯罪和被处罚记录，但外汇局还从申请机构能否顺利开展相关业务的角度，设准入门槛，对相关机构的经营场所、业务操作系统和管理制度、业务规模、人员配备等方面提出具体要求;香港海关主要从防范风险的角度，对申请人有无犯罪记录、能否满足监管条件等方面提出要求，但对申请主体的从业经验、业务规模无特别限制。

（二）业务资格管理要求不同

对于准入之后变更信息等，外汇局大多要求特许机构事前报告，如外汇局有异议，特许机构还应先进行调整;香港海关通常实行事后备案，仅涉及相关主体组织人员变动需事前报备。

（三）监管侧重点不同

外汇局主要关注相关業务办理的合规性，系统信息录入的及时性、准确性，备付金是否专款专用等情况，重点关注业务风险;香港海关要求经营主体在业务全流程中实施尽职调查，关注交易背后的资金背景，关注重点从业务风险延伸到反洗钱和反恐领域。

（四）处理违规方式不同

外汇局主要采用经济处罚或移交进行刑事处罚等手段震慑违规行为，经济处罚的标准远高于香港海关;香港海关除对违规行为实施经济处罚外，还公开相关主体及违规行为，重挫其相关社会信誉。

三、中国香港地区货币兑换业务的发展优势

（一）市场准入便利

香港地区定性个人货币兑换业务为非金融活动、社会性商业行为，所以由香港海关而非香港金融管理局管理;准入门槛相对较低，对有意申请货币兑换业务申请人，只需提交牌照申请并缴纳相关费用后，经查验相关文件正本及缴费记录，向警务部门查询相关申请人有无犯罪记录，验证场所和资料后即可向申请人颁发牌照，无业务规模限制。

（二）业务品种丰富

香港地区的货币兑换机构除可以办理货币兑换类业务外，还可运用多种模式拓展业务，不但植入现金外包和柜员模式，也办理退税、预付卡、汇款等相关业务。

（三）管理相对宽松

香港没有外汇管制，货币可自由兑换，因此日常业务管理相对宽松。从香港海关对货币兑换业务的监管情况看，其关注重点是相关交易是否属于洗钱行为，是否与恐怖组织关联，为了识别资金的安全性，香港海关将尽职调查贯穿于业务审核的全过程，如要求相关主体与客户初次建立关系需要尽职调查、发现疑点需要尽职调查等，并提供了“SAFE”（Screen 审查，Ask 提问、Find 翻查、Evaluate评估）可疑交易识别法，如Screen（审查）就是要求经营主体对客户言辞闪烁、来源于恐怖主义高发国家、与客户背景不符的政治人物等情况进行特别关注。

四、目前我国兑换特许业务发展存在的问题

（一）市场准入门槛偏高

《办法》虽然取消了注册资本金要求，但准入门槛仍然较高。对申请在注册地外汇分局辖内经营个人兑换业务的外币代兑机构，除要求信誉良好外，还对申请前6个月外币兑换的笔数和兑换金额有具体的要求。据调查，有外币代兑机构虽有申请意向，但因业务规模达不到望而却步。此外，需要经过筹备和开办两个阶段才予办理，拉长了申请机构的业务准入办理时间，无形中增加了成本。

（二）产品经营范围偏窄

当前，特许机构被定位于小额外币现钞兑换，以弥补银行网点的不足。业务品种总体来看比较单一，主要包括线下柜台现钞兑换、网上预约兑换和旅行支票兑换等业务种类。现钞调剂渠道主要通过银行实现，获取现钞的成本较高，如果业务规模不能快速拓展，将严重影响到机构的生存。因此，如果政策能进一步“松绑”，将为特许机构创新产品、发展业务提供广阔空间。

（三）监管和处理手段有限

目前，外汇局日常管理侧重于操作层面的规范性，针对特许机构也未设置考核机制，对于日常监管发现的问题，若对每一笔违规都给予处罚不利于推动发展，对违规问题只警示又不能充分有效约束和规范特许机构经营行为。另外，即使特许机构发生重大违规，外汇局主要对照外汇管理条例进行经济罚款，并未向社会公示和发布相关责任人的处罚信息，也未影响其征信记录，对违法主体难以起到震慑作用。

五、对策建议

（一）调整市场准入要求

我國对特许机构准入门槛较高的一个主要原因，是为保证其开业经营后能盈利。建议准入政策可参考香港地区做法，适当降低标准，建立健全退出机制，将市场准入后是否盈利交还市场，由企业自负盈亏，长期亏损由其主动退市;弱化对业务规模、业务笔数的要求，注重审查实际控制人背景和机构软硬件设施。新办法虽简化了全国性机构新开办分支机构的筹备环节，但新成立机构仍需经过筹备和开办两个阶段，建议进一步简化审批，缩短流程，实现一次审批即可开办，提升准入效率。

（二）审慎拓展特许机构业务经营品种

出台相关政策，借鉴香港地区的兑换业务品种，在风险可控的情况下，允许特许机构在现行外汇政策框架下创新、渐进式放开特许机构业务经营品种和经营模式，拓展特许机构业务范围。诸如允许边贸和沿海地区对小额汇款业务试点，与旅行社等境内外相关机构合作，开展境外购物退税等其他相关业务，进一步便利市场主体的本外币兑换，创造盈利点，活跃外汇市场。

（三）加强事中事后监管

便利事前、强化事后监管，做到既活跃市场，又风险可控。应树立“尽职调查”理念，要求特许机构办理业务遇到可疑和异常情况，按照“了解客户、了解业务、尽职审查”的展业三原则要求办理。同时，明确尽职调查对象和内容，如出现大额、高频现钞交易、手续费高于兑换额、客户国别为恐怖主义盛行的国家或地区等情况时，要即时启动尽职调查程序，详细记录客户的主体信息、资金来源、资金用途，将可疑情况报告当地外汇局。另外，外汇局也应加强对兑换特许业务反洗钱监管研究，梳理特许机构业务过程中的高风险因素，发布违规案例提示风险，指导特许机构关注与管控高风险客户，发现线索，协作打击违法违规行为。

（四）建立专项评估和惩戒处罚机制

参考银行外汇业务合规与审慎经营评估模式，全面梳理特许机构监管监测指标，记录日常业务问题，每年对特许机构执行外汇业务合规和审慎经营情况进行评估和评级，对于评级太低（B类）以下的，次年不允许其申请设立新的分支机构网点。对于检查发现违规问题的特许机构，视情节轻重，给予必要的经济处罚和惩戒，还可参考香港地区做法，尝试进一步拓展惩戒手段，比如在一定范围内公开披露其违法违规情况，通过征信系统记录违规信息约束相关责任人，建立关注名单机制限制业务范围，甚至要求停业整顿或退出等，提升特许机构合规、审慎经营和诚信守法意识;对评估评级情况较好、合规守法的特许机构，优先给予创新业务方面的支持，维护良好的个人本外币兑换市场生态环境。

参考文献：

[1]安玉书，陶岩，史景丰.个人本外币特许兑换业务的探索与实践[J].黑河学刊，2018（01）.

[2]张宏燕.完善个人本外币兑换特许机构监管[J].中国外汇，2017（09）.

[3]侯娉.个人本外币兑换特许业务日常监管：问题及对策[J].金融发展研究，2017（10）.

[4]陈恺.完善个人本外币兑换特许业务监管[J].中国外汇，2018（05）.

作者单位：中国人民银行武汉分行