法国医学健康科技创新体系特点及其启示

陈晓怡

（中国科学院科技战略咨询研究院，北京100190）

新冠疫情对全球各国的公共卫生应急体系与医学健康研究带来了极大的挑战，我国现有医学健康科技创新体系在经受住了严峻考验的同时，也暴露出了一些问题，比如全国的医学健康研究力量分散在大学、医院和部分研究所，缺乏一个对内可以引领整个领域发展，对外可以代表国家发声的权威的医学健康科研机构；现有各医学健康科技创新主体缺乏统筹协调的机制和平台，难以在应对公共卫生危机时实现有效的协同合作；现有对医学与健康研究的资助较为碎片化，缺乏立足长远的布局，使得针对重大问题的研究储备不足等。在此背景下，了解发达国家医学健康科技创新体系的设计和组织机制，或能为我国优化现有体系提供一些借鉴。以美国国立卫生研究院、英国医学研究理事会、法国国家健康与医学研究院为核心的美、英、法医学健康科技创新体系都具有典型性，本文选取法国为例，梳理其医学健康研究的管理、资助、研究、协调、咨询等各个方面，揭示其组织机制与特点。

1 法国医学健康科技创新体系

1.1 法国医学健康科技创新体系组织架构

法国国家整体的科技创新体系主要分为三个层次。1）决策层：由主管科技的部门联合其他相关部门进行决策与管理；2）规划与资助层：由部委、资助机构、执行机构、科学联盟等多方共同制定国家科技规划；3）执行层：由国立科研机构、高等教育机构、企业等开展科技创新活动。

在医学健康领域，法国在整体科技创新体系的基础上，分为决策与管理层、资助层、执行层以及咨询机构与协调机构（图1）。1）决策与管理层：法国卫生部与教研部等国家主管部门；2）规划与资助层：主要是卫生部的医疗服务总司（Direction générale de l'offre de soins，DGOS），以及由卫生部和教研部主管或共同管理的医学健康研究资助机构和国家科研资助机构，如法国国家癌症研究所（Institut national du cancer，INCa）、法国国家健康与医学研究院（Institut national de la santéet de la recherchemédicale，INSERM）下设的艾滋病与病毒性肝炎研究署（Agence nationale de recherche sur le sida et les hépatites virale，ANRS）、法国国家科研署（Agence nationale de la recherche，ANR）等；3）执行层：主要是以 INSERM为代表的国立科研机构，以巴斯德研究所和居里研究所为代表的具有公共使命的私人研究机构，以及大学、大学附属医院和企业等；4）咨询机构：法国国家医学科学院作为独立的咨询机构，为国家政府在公共卫生问题等方面提供咨询建议；5）协调机构：法国最重要的几家国立科研机构又与巴斯德研究所、大学附属医院和地方医院、大学校长联合会等组成了法国国家生命与健康科学联盟（Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé，AVIESAN），作为该领域统一规划与协调全国行动的联合体。

图1 法国国家医学健康科技创新体系

1.2 法国医学健康公共科研预算

法国每年的科研预算总额及其在各研究领域的分配都保持相对稳定，其中生命科学与健康研究是所有领域中得到经费较多的领域。以2019年为例，法国针对学科领域的公共科研预算为86.62亿欧元，其中生命科学与健康研究领域预算为12.12亿欧元，占比14%，在所有领域中位列第二，一定程度上体现了法国对生命科学与健康研究的重视（图2）。这笔预算中，40%用于INSERM，7%用于巴斯德研究所和居里研究所，其余部分主要用于法国国家科研中心（Centre national de la recherche scientifique，CNRS）和法国原子能与可替代能源委员会（Commissariatà l'énergie atomique et aux energies alternatives，CEA）的生命科学研究［1］。

图2 2019年法国科研预算领域分配（单位：亿欧元）

2 法国医学健康各层级机构与部门介绍

2.1 法国医学健康研究主管部门

2.1.1 卫生部

法国卫生部负责全国卫生政策的制定与实施，主要通过“卫生预算”来实现其职能。在支持医学健康研究方面，卫生部主要将经费拨付给由其主管的研究资助机构与科研机构，如INCa，法国国家食品、环境与劳动卫生署，法国国家药品和保健食品安全署，法国国家公共卫生署等，2019年“卫生预算”中对以上机构的拨付经费为3.21亿欧元［2］；卫生部还通过下设的DGOS和研究调查评估数据统计司等支持国家相关卫生研究计划与项目。

2.1.2 教研部

法国教研部主管法国大部分的国立科研机构，在支持医学健康研究方面，通过“研究与高等教育预算任务”下专设的“生命科学与健康研究预算项目”来支持相关机构。预算拨付对象是法国从事生命科学与健康研究的主要国立科研机构，以及为一部分承担公共使命的私人研究机构和国际组织提供捐助。2019年“生命科学与健康研究预算项目”为12.12亿欧元，其中CNRS 5.28亿欧元，INSERM 4.80亿欧元，CEA 1亿欧元，巴斯德研究所和居里研究所0.77亿欧元，其他机构与国际组织0.27亿欧元。

2.2 法国医学健康研究主要资助机构

法国在医学健康研究领域设有多个资助机构，每个机构就其关注的主要研究方向提供竞争性项目资助，经费分别来自卫生部与教研部预算。AVIESAN曾在政府要求下就改善法国健康研究组织机制提出建议，其通过2015年发布的“法国健康研究规划与组织体系报告”［3］对法国健康研究资助现状进行了分析。对比法国健康研究项目资助数量与总额，发现法国在医学健康领域最主要的公共资助机构/部门是：INCa、DGOS、ANR和ANRS这四家。其他机构还包括：法国大众健康研究院、法国国家食品、环境与劳动卫生署、法国国家药品和保健食品安全署、国家血液中心，以及卫生部研究调查评估数据统计司等。

法国对健康研究的资助比较多元，针对癌症和重大传染性疾病等均有独立的国家资助机构。法国方面认为这种资助模式过于分散，因此从2015年起，政府委托法国国家科研署开发了统一的项目申报平台（AAPRecherche En Santé），科研人员可以在该平台上获取医学健康研究领域所有资助机构的项目招标信息并在线进行申报［4］。

2.2.1 DGOS

DGOS是卫生部的一个司，负责制定与实施应对医疗体系发展挑战的公共政策。该司主要资助五类计划：医院临床研究计划、转化研究计划、医学经济效益研究计划、医疗体系绩效评估计划、医院护理与辅助医学研究计划［5］。2019年这5个研究计划共投入经费1.29亿欧元。

1）医院临床研究计划：于1992年设立，旨在改善人类健康、促进医疗技术进步。主要目标是促进医院临床研究推动医学进步，评估新的诊疗方法以提高医疗质量，验证新的医学知识与确定治疗方法的创新性并在卫生体系中推广应用。该计划主要面向公立医院的临床医生。每年招标一次，具体分为国家医院临床研究、国家癌症临床研究、地区医院临床研究三个招标项目；2）转化研究计划：于2013年与ANR联合设立，目的是把基础研究的成果应用至临床研究中。主要支持：验证有助于预防、早期诊断和治疗的药物靶标和生物标志物，发展基础研究产生的生物医学设备或治疗方法，在人类临床试验的不同阶段开发试验替代品并开发应用于新疗法的新临床前模型，评估和验证教学工具、预后和患者随访。该计划具体分为卫生转化研究、癌症转化研究两个招标项目；3）医学经济效益研究计划：旨在评估卫生技术效率，即投入与质量比；4）医疗体系绩效评估计划：评估医疗机构提高医护水平的能力；5）医院护理与辅助医学研究计划：支持提高患者护理质量、改进医疗实践的创新方法研究。

2.2.2 INCa

INCa成立于2004年，是法国卫生部与教研部主管，支持肿瘤学相关研究、协调全国抗击癌症各项行动并资助竞争性项目的机构。其经费由卫生部负责的“卫生预算”拨付［6］。INCa 2019年的年度预算为8700万欧元，其中三分之二用于资助竞争性项目和全国的癌症中心等。其资助项目主要是为了提升癌症患者的治疗质量，促进癌症筛查，减少癌症风险等。

2.2.3 ANR

ANR隶属于法国教研部，成立于2006年，是法国自然科学与人文社会科学全领域的竞争性项目资助机构，性质相当于中国国家自然科学基金委员会。ANR经费由教研部负责的“研究与高等教育预算”拨付，其在健康领域的资助特指对医学研究和转化医学研究的资助。2018年ANR年度预算为6.7亿欧元，其中5.2亿欧元用于资助竞争性项目［7］。

2.2.4 ANRS

ANRS是隶属于INSERM的独立资助机构，主要资助艾滋病与病毒性肝炎相关的基础研究、疫苗、临床研究、流行病学、公共卫生、人文社会科学等研究。经费主要来自 INSERM［8］。2018年，ANRS年度预算为4560万欧元，当年资助竞争性项目80个，其中27.4%为基础研究项目，53%为临床研究项目，19.6%为公共卫生和人文社科研究项目，对艾滋病和病毒性肝炎的研究资助比例为3∶1。

2.3 法国医学健康主要研发机构

2.3.1 国立科研机构——INSERM

INSERM成立于1964年，是法国唯一完全致力于全民健康的国立科研机构，是法国健康与医学领域的“国家队”，实施生物、医学与健康研究，贯穿从基础研究到基础医学研究、临床研究、大众健康研究的整个过程。INSERM在2016年汤森路透“世界最具创新力政府研究机构25强”中排名第9；年产出论文1.2万余篇；拥有1800多个专利；拥有2位诺贝尔奖得主和3位拉斯科奖得主［9］。

INSERM拥有5104名正式员工，其中研究人员2142名，工程师与技术人员2962人，另外还有合同聘用人员3035人，以及6000多名来自大学附属医院的合作医生。INSERM的9个研究所管理法国本土的351个研究单元，其中80%与其他机构共建，设立在医院或地区癌症研究中心，方便进行临床研究、转化医学研究和大众健康研究。共建双方联合管理研究单元，各自支持并管理自己的研究人员，并共同支出研究费用。

INSERM的经费主要来自国家拨款与外争经费。2018年预算经费9.08亿欧元，其中政府资助6.19亿欧元，占68%，公众和私人机构捐助2.89亿欧元，占32%［10］。主要经费支出为人员费，占预算的62%，其余为运行费和设备费。从研究方向来看，预算支出最多的是循环、代谢和营养研究，占23%；其次是微生物学和传染病研究，占16%；神经科学、认知科学、神经病学与精神病学，占16%。

INSERM对法国整个医学健康领域发展产生了积极的带动作用。作为欧洲排名第一的生物医学研究机构，INSERM参与了一系列历史性的重大医学进步：第一次产前诊断测试；发现人类白细胞抗原机制；第一次体外受精；艾滋病毒的鉴定；癌症放射治疗等。在学术产出上，INSERM在2007—2016年发表的论文数占法国全国的31%，占欧盟的4%，在全球被引频次前1%的论文中占3%。在规划与协调全国研究上，2009年INSERM主席应法国卫生部与教研部要求牵头成立AVIESAN，作为法国五大科学联盟之一，统一协调全国的生命与健康科学研究工作，牵头制定国家层面的生命与健康研究规划。

2.3.2 具有公共使命的私人研究机构——法国巴斯德研究所

法国巴斯德研究所成立于1887年，是由法国著名微生物学家、化学家路易斯·巴斯德以募捐形式创立的公益性私人研究机构，是世界顶级的传染病与生物医学研究中心，是集研究、公共卫生、教学和创新“四位一体”的机构。巴斯德研究所设有11个研究部门、133个研究单元，拥有来自68个国家的2784名研究人员，其中528名是来自大学、公立医院、国立科研机构的外部合作人员，研究所的经费80%为募捐等自筹经费，20%为公共财政拨款，2018年年度经费为2.89亿欧元。巴斯德研究所设立有广泛的合作网络，不仅和巴黎的顶尖高校联合培养学生，和INSERM、CNRS等共建联合研究单元，还和全球25个国家共建32家分支机构，构成标志性的巴斯德国际研究网络，尤其是协助欠发达地区共同应对重大传染性疾病等公共卫生挑战，以谋划全人类的健康福祉为己命。

虽然是私人研究机构，但巴斯德研究所深度嵌入到法国国家医学健康科技创新体系中，承担了大量国家任务，比如管理14个国家流行病学监测中心，在新冠疫情期间负责病毒检测、疫情监测、疫苗开发、疗法研究等工作，是法国流行性传染疾病的快速响应机构；还是AVIESAN 9个正式成员中唯一的私人机构，在规划与协调国家生命与健康研究上发挥重要作用。

在带动学科发展上，巴斯德研究所被视作微生物学、免疫学和传染病学的起源地，在1889年就开创性地设立了微生物学课程，随后又开设了免疫学、分子生物学、电子显微镜等一系列新学科课程，每年培训上千名来自不同国家的医学研究人员，许多人在学成回国后成为当地杰出的生物医学领军人物。在全球性的传染性疾病预防和治疗中，巴斯德研究所不断作出历史性突破，在狂犬病、白喉、鼠疫、斑疹、脊髓灰质炎、艾滋病等多种疾病的研究与防治中作出重大贡献，先后有10位科学家获得诺贝尔生理学或医学奖。成立130多年来，巴斯德研究所始终引领世界微生物学的前沿发展。

2.3.3 医药企业——法国赛诺菲集团

医药产业是法国企业国内研发支出第三大产业，2017年法国企业在制药业的国内研发支出为29.92亿欧元，占企业国内研发总支出的9%。法国研发投入最多的医药企业是赛诺菲集团（Sanofi）。根据2019年度《全球制药企业50强》排行榜，法国赛诺菲的处方药销售额约314.28亿欧元，排名全球第六；研发投入约55.72亿欧元，在法国国内排名第一、在全球排名第六。制药业是研究密集型产业，新药从研发到上市平均需要十多年的时间，制药企业花在研发上的投入十分高昂。2020年，赛诺菲年度研发预算增加至60亿欧元，共有70个项目正处于研发阶段。目前赛诺菲在全球设有4大研发中心和79个生产基地，在糖尿病、心血管疾病、罕见病等药品研发，疫苗开发，抗癌疗法等方面取得了卓越的成绩。以赛诺菲为代表的法国医药企业通过大力投入研发促进了法国医学的蓬勃发展。

2.4 法国医学健康规划与协调机构——AVIESAN

AVIESAN成立于2009年4月，是法国5大国家科学联盟之一，由法国卫生部与教研部要求INSERM主席牵头建立，目的是统一协调全国的生命与健康科学研究工作，牵头制定国家层面的生命与健康研究规划。联盟主席由INSERM主席担任，联盟不具备法人身份［11］。

AVIESAN由9个正式成员和10个非正式成员组成，正式成员包括：INSERM、CNRS、CEA、法国地区医院和大学附属医院、法国大学校长联合会、法国国家农业科学研究院、法国国家信息与自动化研究所、法国发展研究所、法国巴斯德研究所。

2.4.1 高度简化的组织结构

AVIESAN的组织结构很简单，包括主席、副主席、执行局、理事会和跨机构专题研究所。AVIESAN没有聘用专职人员，所有管理人员均来自联盟正式成员机构。AVIESAN只设有主席1人、副主席1人和执行局5人（包括主席和副主席）。主席由INSERM主席兼任，副主席由CNRS的生命科学研究所所长兼任，执行局另三名成员分别是CEA的生命科学部主任、巴斯德研究所所长和法国大学校长联合会代表。执行局的主要职能是为理事会成员全体大会准备待审议材料。理事会成员为9个正式成员机构的负责人，共9人。理事会每月召开全体大会，审议提前提交的现状分析报告、战略规划报告等材料。9个跨机构专题研究所的科学家来自联盟的各个成员机构。人事关系并不因参与联盟活动而改变，仍隶属于原单位。

2.4.2 以跨机构虚拟研究所为代表的组织机制

AVIESAN主要通过虚拟的跨机构专题研究所（Instituts Thématiques Multi-Organismes，ITMO）来开展工作。根据联盟成员签署的协议规定，ITMO的主要使命是：协调科研规划和协调组织实施。一方面旨在联合法国所有相关机构，在国家层面对生命科学与健康研究进行能力分析与战略规划，另一方面旨在协调所有研究力量，组织实施重大科研计划等，落实上述战略规划。ITMO在法国国家卫生战略与法国国家科研战略的制定中均负责了相关领域规划的制定意见。

AVIESAN共有9个 ITMO，与 INSERM的9个研究所保持一致，分别是：生命分子和结构基础研究所；细胞生物学、发育与进化研究所；遗传学、基因组学和生物信息学研究所；神经科学、认知科学、神经病学与精神病学研究所；肿瘤研究所；免疫学、炎症、感染学与微生物学研究所；病理生理学、代谢与营养研究所；公共卫生研究所；健康技术研究所。

每个ITMO包括所长、副所长、秘书和专家组，多数都设有两个所长，一般来自INSERM和CNRS，由所在机构联合任命。专家组来自各成员机构，一般在20人左右。而事实上每个ITMO的真正工作都依托于所在领域的所有研究人员。

2.5 法国医学健康咨询机构——法国国家医学科学院

法国国家医学科学院［12］于1820年由路易十八倡议建立，前身为路易十五时期的皇家外科学院和路易十六时期的皇家医学会，其最初使命是满足政府在应对公共卫生问题，尤其是各种流行病与疾病问题时的需求。2013年根据相关法令规定，法国国家医学科学院的性质是在法国总统保护下、自主进行行政管理、仅在财务上受国家审计法院监督的独立法人机构，其使命为应政府要求就公共卫生及所有相关问题提供咨询建议。法国医学科学院聚集了医生、外科医生、生物学家、药剂师、兽医等在医学健康领域表现卓越的人才，并拥有11位诺贝尔奖得主。截至2019年，法国国家医学科学院共有135位院士，160位通讯院士，60位外籍院士和120位外籍通讯院士；共设有四个学部，分别是：医学和医学专科、外科和外科专科、生物科学和制药科学、公共卫生。

3 法国医学健康科技创新体系的特点及其启示

法国根据自身国情和科技创新发展的阶段特征，形成了现有医学健康科技创新体制机制上的一些特点，集中体现在发挥领头科研机构引领作用，以科学联盟和跨机构虚拟研究所形式实现领域内协同创新等，在应对新冠疫情这样的突发性公共卫生危机时发挥了积极的作用，可为我国优化现有医学健康科技创新体系提供一些参考。

1）充分发挥国家级医学健康科研机构的火车头作用。INSERM是法国最权威的国立医学健康研究机构，受政府稳定支持，并与大学及其他科研机构建有大量的联合实验室。作为引领全国医学与健康研究发展的领头羊，他拥有毋庸置疑的科研实力，受到国家、科技创新主体和国民的信任。政府赋予他成立AVIESAN，牵头协调全国同领域科研主体的使命，他充分达成了使命，对内能够协同全国研究力量完成规划制定，并成立联合研究组织应对新冠疫情等公共卫生危机；对外能够充分代表国家输出科研实力与立场。我国也需要筹建一个国家级的权威医学健康研究机构，作为国家医学健康科技创新体系的核心，带动整个领域的发展。

2）以联盟形式统一规划协调国家医学健康研究发展。法国集合科研机构、大学、医院等国家所有医学健康研究力量，组建了AVIESAN，统一协调全国的生命与健康科学研究工作，制定相关战略规划。联盟作为生命科学与医学健康研究界统一的意见出口，可以全面、高效地整合各方意见，为政府决策提供直接支持。同时由于联盟不聘用专职人员，而是充分发挥成员机构负责人的能力，也有效避免了新建机构等带来的人员冗余。在2020年新冠疫情期间，AVIESAN在第一时间集合了INSERM、巴斯德研究所、CNRS、法国发展研究所以及部分大学和大学附属医院，成立由INSERM协调的跨学科、跨机构应急联合研究体（REACTing），共同投入新冠病毒研究、共享科研信息、组织遴选应急研究项目、为公共决策提供咨询意见，这种协同机制高效、简化，不受上传下达的行政程序阻滞，从而能快速地响应突发危机。而在参与协同“作战”的同时，巴斯德研究所等机构依然在其专长领域进行新冠疫苗研发等工作，协同攻关与优势研究并行，实现效益最大化。因此，建设扁平化、去行政化的国家医学健康协同合作机制，是我国未来可以考虑的方向。

3）组建虚拟的跨机构主题研究所有针对性地调动现有研究力量。AVIESAN的实际工作机制是围绕若干重大方向组建了9个虚拟的跨机构主题研究所。研究所的科学家来自联盟的各个成员机构，在人事关系不变的情况下根据需要参与联盟的工作，并基于平时的合作建立起成熟的协同工作机制。一旦国家有重大规划计划的部署需要，就可以直接调动相关主题研究所，有针对性地落实工作。这种类建制化的组织形式构成了协同合作的基础，同时也构建了“小核心、大网络”的平台，每个ITMO的专家组虽然只有20人，但每个人都可以充分依托所在机构在该研究方向的所有科研力量。我国在构建医学与健康研究协同合作网络时，也可以成立若干主题方向的专家小组，以小组为单位参与领域内国家部署的相关任务，为推动国内主要研究主体真正的协同合作奠定基础。