有色金属矿业项目关闭管理的认识与思考

张跃洋 邓亨波 刘云峰 耿一

(万宝矿产有限公司 北京 100053)

0 引言

矿业项目造成的环境、社会和健康影响不会随着开发活动的结束而终止。项目的关闭过程会面临法律法规、经济管理、环境保护、社区管理等诸多问题，例如基础设施拆除与利用、污染物排放与环境质量标准的对接、生态修复与生态系统稳定、土地恢复与利用、景观修复、采坑水处理与利用、矿区从业人员转岗、社区可持续发展等一系列复杂问题。因此，必须有一整套切实有效的管理措施来保证矿业项目关闭的顺利进行，确保在项目关闭后，企业的社会与环保责任得到全面履行、项目区生态系统有效修复、环境风险管控良好、土地利用合理充分、社区健康与可持续发展势头强劲，最终实现“绿色、环保、共赢、可持续发展”的战略目标。

1 矿业项目关闭管理的意义

1.1 生态文明建设的要求

习近平生态文明思想为资源开发利用指明了绿色发展、高质量发展的方向，这就要求有色金属矿业项目必须走生态文明之路，而科学的矿业项目关闭措施正是实现人、自然、社会和谐发展的有效途径。

1.2 国际可持续发展的共识

21世纪以来，全球各国对矿业项目的可持续发展重视程度日益加深，国际矿业行业逐渐认识到项目全周期关闭管理已经成为发挥矿业项目的综合效益，化解矿业开发活动造成的环境、社区、健康风险，促进矿业项目可持续发展的关键环节。国际矿业的良好实践也证明了合理有序的关闭管理是符合可持续发展原则的未来矿业发展新趋势。

1.3 企业履行社会责任的需要

完善的矿业项目关闭规划和有效的实施机制能够促进矿业行业可持续发展，是企业履行社会责任的最佳实践，对于优化企业矿业开发项目 、实现企业与地方政府及社区多方共赢、发展地方经济、实现社区产业升级与可持续发展，显得至关重要。

1.4 取得海外矿业市场竞争优势的需要

海外矿业市场的竞争，特别是部分重点有色矿种的开发竞争，企业的环境管理水平是取得竞争优势的重要软势力。而在项目开发过程中的环境风险管控与关闭后的社区健康、可持续发展情况等是评价企业环境管理能力和水平的重要参考依据。

2 国内外有色矿业项目关闭现状对比分析

2.1 我国有色矿山关闭管理现状

自上世纪末以来，我国陆续制定了部分与矿业项目关闭管理相关的法律法规和标准规范，为项目关闭管理打下了一定基础[1-2]。但我国有色矿业项目关闭管理机制和管理能力尚存在不足之处：一是多部门多头管理，导致管理上交叉、分散，未形成有效合力；二是管理手段不足，缺乏有针对性的关闭程序、指导方法及关闭质量评估的法规和标准，从表1可以看出，我国现有的法律法规主要侧重于环境治理和土地复垦，而缺乏针对矿业项目关闭的综合性管理要求和专业规范；三是重末端治理，轻前端规划，对源头控制和关闭计划的制定与更新重视不够，导致管理资源大量集中于矿山生产过程的复垦和污染治理，而对项目关闭可能产生的环境风险、社会风险、健康风险分析不充分、控制措施不完善、资金储备不充足。例如我国要求在申报采矿许可证时向国土资源管理部门提交复垦方案，但对后期跟踪与定期更新措施缺少管理，可操作性不强，而且复垦方案与环评报告的衔接不充分，项目生产过程的生态修复、风险管控与项目的总体复垦方案和关闭方案存在脱节的现象；四是复垦标准缺失，关闭技术研究针对性不强，现有的规范标准与国际先进矿业企业关闭管理标准相比，有明显的差距。

表1 我国涉及矿山关闭的主要法律法规、政策文件、规范标准

2.2 主要发达国家矿业项目关闭机制

西方发达国家矿业行业发展迅速，较早认识到矿区开采可能带来地质地貌、自然景观、生态环境、土壤与水环境、人居安全健康、社区可持续发展等方面的负面效应。在全球可持续发展共识下，这些国家开展了一系列矿业项目关闭管理理念、机制、规范与实践的创新[3]，推动了矿业项目关闭的规范化、法制化、标准化。如表2所示，美国、加拿大、澳大利亚等国家，均在矿业项目关闭方面推动立法，制定了一系列有针对性、可操作性强的指导文件。

表2 西方发达国家矿山项目关闭指导性文件

2.3 国外矿业项目关闭管理模式与关注重点

贯穿于矿业项目全生命周期的关闭管理是目前国际先进的管理模式，一是将项目关闭计划作为环境与社会影响评价报告(以下简称环评报告)的重要组成部分，将生产过程和项目关闭的环境与社会管理相衔接，将生产过程环境管理措施的有效性，用于分析与评价关闭计划环境管理方案的合理性；二是定期更新项目关闭计划，以新技术、新方法对关闭计划中的复垦方案、土地利用方案、设施再利用方案、资金使用方案等不断进行优化与完善；三是注重“边生产、边复垦”理念，将关闭复垦工作分为年度执行与关闭前执行两大部分，督促企业合理投入复垦资金；四是注重新技术研究与应用，对涉及投入大、风险高的复垦方案或专项关闭方案，提前进行试验与研究，最终达到技术可行、经济合理的效果；五是注重项目关闭计划的制定过程中与地方政府、环保部门、社区的互动，确保关闭计划的公平公开，提高社区居民的参与度；六是确保项目关闭应用的环境标准体系完整，关闭标准可操作性强；七是关闭计划更侧重于项目关闭实施后的风险控制与管理，在更新关闭计划的同时评估和调整风险控制措施，并将所有环境风险、安全风险、社区风险、健康风险控制在可接受水平。

3 有色金属矿业项目关闭需要考虑的主要问题

3.1 厘清管理程序，将关闭方案纳入环境与社会影响评价管理

项目的环评报告，融合了项目建设对项目所在地环境、社会、健康三个方面的影响分析、评价与控制措施内容，而项目关闭是上述三个方面工作的最终落脚点，是环评报告执行的最终程序，因此，将项目的关闭方案纳入环评报告管理，体现了对项目全生命周期环境、社会、健康进行系统管理的整体性。

项目环评报告对项目建设、运营、关闭期可能产生的环境、社会与健康影响进行了全面分析与评价，提出了管控措施与标准。这些措施与标准需要在项目生产运营过程中进行验证、优化和完善，并应用于判断关闭方案的可行性，这也体现了项目环评报告的延续性。

带有深加工工艺的有色矿业项目生产运营所产生的酸性废石、含重金属废石、尾砂、浸出残渣及关闭后采坑废水等污染源中的污染因子十分复杂。对项目各阶段特别是关闭后的污染源和污染因子的控制措施都需要依靠大量的试验论证其有效性与经济合理性，依靠新技术、新材料的研究与应用来探索其最佳方案。此外，还需要对资金投入进行合理估算与优化，关闭方案需要定期更新，体现关闭方案的与时俱进与科技前瞻性。

3.2 确保项目关闭后的环境、社会、健康风险受控

(1)确保固体废物可能产生的环境污染风险受控。由于有色金属矿床成因及深加工工艺的特殊性，在项目运营及矿产品深加工过程中，可能产生大量的产酸、产重金属污染因子的固体废弃物，这些污染源的风险管控将伴随项目生产与运营的全过程，如果管控失效，将可能对项目周边环境带来长期的、不可逆影响。因此，提前制定有效的污染控制措施，进行实验验证，实施跟踪监测，是确保污染风险受控的关键。

(2)确保水污染风险受控。带有深加工工艺的有色金属矿业项目，在矿床开采与深加工过程中产生的采坑水、初期雨水、浸出溶液等，由于其酸度高、重金属含量高，对地表水与地下水污染风险大。项目关闭后采坑水及排土场、尾矿库、浸出堆场、低品位矿石堆场的浸出液管理，需要将项目施工期的防污染设施施工管理与生产过程污染管控和项目的关闭管理相结合，是项目能否实现成功关闭的基础。

(3)确保土壤污染风险受控。有色矿业项目的土壤污染主要来源于大气降尘、受污染的地表水与地下水、散落油污及固废或危废的不合理处理与处置，项目关闭后项目区内的土壤是否能得到合理利用，与生产运营过程中上述污染物的风险管控密切相关。因此，在项目生产过程中，在确保全面管控项目对厂界外可能产生的环境影响的同时，更应关注项目区内可能产生的土壤污染风险。

(4)确保社会与健康风险受控。项目关闭后可能产生的社会与健康风险主要体现在复垦土地是否得到合理利用、污染风险是否受控、生态影响是否得到修复、社区健康条件是否得到改善、社区员工是否能实现转型就业、社区经济是否能保持可持续发展等。对上述风险的管控应提前制定专项管控计划，加强生产过程环境风险管理，提高社区对关闭方案的参与度，加强对社区经济、健康、教育与民生的帮扶力度，开发新业态，确保社区在项目关闭后能够长期可持续、健康发展[4]。

4 万宝矿产M矿与S矿项目关闭实践

万宝矿产有限公司(以下简称万宝矿产)是中国兵器工业集团有限公司下属中国北方工业有限公司的全资子公司，主要从事海外矿产资源地质勘查、开采、矿石加工、冶炼、矿产品贸易、矿业及相关产业投资运作等业务。公司目前在海外拥有4个在产在建矿业项目，包含了从矿石开采到冶炼深加工的全系列工艺流程，其中M矿项目于2015年与澳大利亚KP公司合作完成项目环评报告的编制与审批工作，是项目所在国第一个获得政府“环境许可”和“社会许可”的大型有色矿业项目。距该项目不远的S矿项目由多个采坑组成，其中S1坑已开采完毕并计划关闭，关闭计划由澳大利亚KP公司制定并获得项目所在国政府部门许可，目前已进入分步实施阶段。

4.1 M矿关闭计划与实践

(1)在环评报告(ESIA)编制阶段制定项目关闭计划。M矿的ESIA是项目所在国政府批准的首个大型有色矿业项目环评文件，是中国与该国环境管理合作的标杆。万宝矿产遵循国际良好实践，在环评报告编制阶段就制定关闭计划，在关闭计划中明确了项目区退场关闭与土地复垦的短期与长期目标、复垦任务分解以及酸性废石排土场与堆浸场复垦的概念性关闭设计方案，同时包含了关闭后土地利用方案、固体废弃物处置方案、污染物管理与监测方案、环境风险管控方案、采坑废水处理与处置方案、生态修复方案、关闭试验方案、员工转岗就业计划、社区健康发展计划、社区帮扶与可持续发展计划等，为生产运营阶段逐步实施项目关闭工作提供了技术指南。

(2)将项目关闭管理贯穿于生产运营全过程并定期进行关闭计划更新。对在生产运营中产生的需要逐步关闭的场所与设施，强化过程控制，高标准严要求执行关闭方案，为项目的最终顺利关闭夯实基础。如对低品位矿石堆场、酸性废石排土场、堆浸场、暴雨池、溶液池、重要车间的基础防渗等环境潜在风险高的工艺设施，采用高标准防渗设计，并根据工艺设施特点采取相应的环境风险防控措施；对在生产中产出的酸性废石和重金属废石实行无害化“包裹”处置，采用雨水防渗与空气隔绝技术，彻底根除酸性废石和重金属废石可能由于氧化、淋溶产生的酸性废水及重金属对环境的影响。

在矿山运营阶段，随着项目所在国环保政策的调整或新技术、新工艺、新材料的应用，对关闭计划内容进行定期更新。M矿每隔5 a对关闭计划进行更新一次，更新过程需由政府环境管理部门、矿业管理部门、地方政府与社区的共同参与，更新内容包括边生产边复垦的试验与实施、关闭资金的提取与使用、已实施关闭的单项工程核验、环境风险管控状况、生态修复计划执行情况、社区帮扶与健康计划的执行情况、关闭后土地利用方案调整等。

4.2 S矿S1坑关闭计划与实践

S1坑关闭计划是S矿整体关闭计划的组成部分，关闭计划由国际知名的澳大利亚KP公司依据国际先进标准与良好实践制定，并经项目所在国政府部门审核。采坑关闭需关注的环境与社会问题主要有：S1坑内近500万m3的酸性废水的处理、长度约2 000 m日平均透水量约1.5万m3的透水层封堵、酸性废石在采坑内的卫生填埋与处理、采坑内酸性废水水位上升可能对社区地下水产生的环境影响、酸性废石排土场复垦方案等。通过一系列关闭措施的实施，S矿每年回收利用S1坑经中和处理后的废水约200万m3，在全面管控水污染环境风险的同时，实现了水资源节约与经济效益的“双丰收”；通过对酸性废水的中和处理与酸性废石分层碾压，S1坑内共回填处置酸性废石7 680万t，使酸性废石浸出物环境污染风险得到管控，同时节约了土地资源的使用并降低了废石排放成本；通过对透水层的封堵并结合地下水提取技术，解除了由于采坑水位上升而可能导致的项目区外地下水污染风险，同时降低了S矿新水使用成本；通过酸性废石排土场的复垦试验，为M矿和S矿项目所有排土场的关闭复垦提供了技术指引。

4.3 落实“边生产、边复垦”环境管理策略

万宝矿产M矿和S矿项目，依照关闭计划，制定了项目关闭年度复垦计划和最终实施规划。年度复垦计划每年更新一次，报地方政府备案；最终实施规划每5 a更新一次，确保关闭方案合理可行。公司在确保年度未利用裸露场地复垦率达到100%的条件下，因地制宜，选取适合当地气候条件的植物作为培育对象，建立4万m2以上的自有苗圃，培育10万多株绿植，满足了矿区长期绿化对幼苗的需求。积极推进酸性废石排土场复垦试验，对概念性复垦设计方案中的覆盖结构、各覆盖层厚度和复垦植被进行研究分析，总结提炼了“采矿—排土—排水—造地—复垦”的一体化复垦技术。截止2019年底，2个项目累计对酸性废石排土场边坡进行复垦试验达60万m2以上，各试验参数正在收集分析过程中。

5 结语

有色金属矿业项目关闭经常面临着环境风险、社区可持续发展与健康发展的技术挑战和管理挑战。项目的关闭管理与技术研究应贯穿于地质勘查、可行性研究、设计与建设、生产运营、环境治理与生态修复、关闭后环境监管等主要环节的全过程。在此过程中，关闭计划与环评报告的联动优化及更新尤为重要。万宝矿产正在实施的项目关闭实践证明：关闭计划的科学合理制订和分步实施，提前研究解决关闭过程中可能产生的重大环境、社会和健康问题，不但可以实现项目的最终有效关闭，而且还能实现资源的节约利用和关闭费用的合理使用，最终实现企业的绿色发展与社区的可持续、健康发展，完成多方共赢的战略目标。