数字货币对跨境资金流动管理的影响与对策

谢端纯　苗启虎

摘   要：数字货币特别是央行数字货币和全球稳定币的推出将对全球金融体系造成巨大冲击。本文在介绍了数字货币概念、分类和发展现状的基础上，归纳总结了数字货币的特点，分析了外汇管理框架、跨境资金流动微观监管和宏观审慎管理、监测分析所面临的挑战，并提出相关政策建议。

关键词：数字货币;央行数字货币;跨境资金流动;外汇管理

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.006

中图分类号：F832.6             文献标识码：A          文章编号：1003-9031（2021）02-0054-07

近年来，数字货币在全球范围内逐渐兴起，最初并未受到各国监管机构和国际金融组织的足够重视。随着多国央行数字货币测试接近完成及脸书（Facebook）公司稳定币即将推出，全球金融监管机构对数字货币的态度发生大转变。國际货币基金组织认为，央行数字货币和全球稳定币的推出可能对国际金融体系产生巨大的冲击。从外汇管理角度看，数字货币在便利了跨境收付，降低了交易成本，也将对我国当前的跨境资金流动管理形成新挑战。

一、数字货币概念、分类和现状

（一）数字货币概念

数字货币作为一种新生事物目前还没有一个普遍接受的定义，经常与电子货币、虚拟货币交叉混合使用。国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）、金融稳定理事会（FSB）等国际金融组织以及美联储、欧央行等中央银行对数字货币的界定也不尽相同，但从技术层面来看，学者普遍对数字货币形成了一些共识，即数字货币是基于区块链技术或分布式记账技术而产生的一种新型加密货币，这是数字货币区别于传统的电子货币和虚拟货币最本质的区别。

（二）数字货币分类

根据不同的标准，数字货币有多种分类，从与本研究相关性角度出发，我们选择发行主体法律地位与币值稳定这两个标准对数字货币进行细分。根据发行主体的法律地位不同，数字货币可以分为央行数字货币（Central Bank Digital Currency，CBDC）或法定数字货币和私人数字货币两大类。从币值稳定性角度，数字货币可以分为稳定币和非稳定币。有些数字货币价值非常不稳定，经常暴涨暴跌，如比特币（Bitcoin）在2017年12月创下19511美元历史新高，接下来一年内贬值近70%，2020年开始又上涨了近4倍，最高超过4万美元。这类数字货币的价格大幅波动带来了避险需求，这就产生了稳定币，它将市场价值与外部参考挂钩以提供价格稳定性，目的是随着时间的推移能够保持稳定的价值，使其适合用作交换和存储价值的媒介。泰达币（USDT）和美元稳定币（TUSD）就是与美元挂钩的稳定币，因发行方的中心化且透明度不够，市场往往质疑流通中的USDT和TUSD背后是否有等值的美元。此外，由稳定币还延伸出来全球稳定币（Global Stablecoin）的概念，该概念第一次提出是在2019年10月7国集团（G7）《全球稳定币评估报告》中，主要指的是天秤币（Libra）①。这里的“全球”一方面指该稳定币跨多个司法管辖区，另一方面也表明国际上对天秤币这类有着全球影响力的稳定币的重视程度。

（三）数字货币发展与监管现状

1.数字货币的发展现状

随着区块链、分布式记账、云计算等金融科技的应用，尤其是2009年比特币诞生以来，数字货币开始逐渐兴起，并快速演化，在全球的接受程度不断提高，交易范围也日益扩大，引起了人们的广泛关注。一方面，私人数字货币的规模和种类快速膨胀，总市值屡创新高。根据得得智库的统计，2021年1月中旬全球数字货币市场共有币种8265种、总市值约为10029亿美元。其中，比特币、以太坊（Ethereum）和泰达币列市值前三位，占比95.19%，特别是比特币市值占比66.51%。此外，美国社交网络公司脸书于2019年发布加密货币项目天秤币白皮书，更是引起了全球热议，因该公司依托27亿用户群体掌握了全球最为重要的数据流量入口，如果天秤币能够突破阻力得以面世，全球货币体系将面临重大冲击。周小川（2019）认为，天秤币代表数字货币的趋势，未来可能出现更加国际化的数字货币，甚至成为全球主要流通货币。1976年，哈耶克在其《货币非国家化》一书中就认为可以由私人提供竞争性的货币，最终市场会挑选出长期稳定的货币，这也成为私人数字货币涌现大潮背后的理论支持。

另一方面各国中央银行纷纷顺应科技发展潮流，开始进行法定数字货币的研发，许多央行不仅在进行理论研究，也已开始进行试点和测试。国际清算银行的报告指出，2020年是央行数字货币的崛起之年，截至2020年7月中旬，全球至少有36家央行发布了数字货币计划。其中，乌克兰、厄瓜多尔和乌拉圭已完成零售型央行数字货币试点，中国、韩国、瑞典、巴哈马和柬埔寨等国正在进行试点。

2.数字货币的监管现状

数字货币能否承担交易媒介、价值尺度、贮藏手段等真正货币职能，既取决于其发行主体的法律地位，也与其价值的稳定性有关。类似比特币这样价值巨幅波动的数字货币面世并快速发展之初，并未引起各国央行和国际金融组织广泛关注，它更多地被认定为是一种商品，对金融体系影响有限。2018年，一些国家央行曾经请求金融稳定理事会对比特币、以太坊这样数字货币进行监管，但被拒绝了，理由是规模太小，在全球金融体系中的作用不大，不会造成威胁。

随着天秤币计划发布和各国央行数字货币如火如荼地推进，国际金融监管部门态度大变。美联储主席鲍威尔就称，天秤币敲响了“警钟”。央行数字货币自然而然就具有传统货币的职能，但天秤币这样的稳定币借助脸书在互联网上用户和流量优势必然会承担一种或几种货币职能。央行数字货币和天秤币这样的稳定币面世，将使得货币真正实现了数字化，必将给国际金融体系带来巨大的冲击。也正是由于这个原因，国际货币基金组织近期研究探讨数字货币影响时，关注的对象集中在央行数字货币和互联网巨头推出的全球稳定币。

二、数字货币的特点

数字货币是伴随着金融科技蓬勃发展而产生的新兴事物，是商品经济发展到一定阶段的必然产物，是货币形态从物质材料到虚拟数字转变的必然趋势。不同的数字货币的设计思路和技术路线不同，会具有不同的特性，但通常某个特定数字货币具有去中心化、匿名性、便捷性和不可篡改性中的一个或几个特点，也正是这些特点使其有别于传统的货币电子化，实现了货币数字化。

（一）去中心化

数字货币本质上是一套“代符+簿记系统（token & bookkeeping system）”，其中簿记系统就是区块链和分布式账本技术，运行在区块链上的代符就是数字货币。传统的电子货币通常在运行中需要依赖各种类型的服务提供商，而数字货币则不一定需要任何特定机构提供运营服务。传统的信用卡、储蓄卡以及其后的Paypal、支付宝、微信支付，都是中心化的运作，由单一机构运作支付系统，进行账户记账，在用户转账时承担可信任的第三方中介的角色。数字货币的发行和交易可以不依赖于中央银行、政府、企业等机构组织的支持，而通过信息技术、密码算法、网络协议等来实现，理论上确保任何个人、机构、政府等都不可能操控数字货币总量或对交易进行篡改。两名用户可以实现点对点的数字货币转移，不需要中心化的机构参与。当然，一些国家的央行法定数字货币开发时未完全采用该技术路线，如数字人民币坚持中心化的管理模式。

（二）匿名性强

不同于以法定货币为基础的电子交易时身份的验证，数字货币具有较强的匿名性特征。区块链技术自诞生以来，就因其诸多特点吸引了大众的目光。其中，匿名性是区块链的第二大特点，仅排在分布式之后。在区块链上可以实现身份与交易的匿名。身份匿名是指用户身份信息和区块链地址之间的无关联性，交易匿名则是指区块链中存储的交易记录和交易记录背后的主体匿名。比特币是作为匿名加密货币被开发的，当然它的匿名不是彻底的，他人仍可通过各种交易信息关联到交易者。其后陆续出现一些技术手段可以切断这种联系，匿名性得到进一步提高。我国的数字人民币开发采用的是有限匿名模式，必要时可以进行追踪。

（三）全球跨境支付快捷

数字货币不受时间和空间的限制，能够快捷方便且低成本的实现境内外资金的快速转移。以跨境汇款为例，传统方式需要通过银行机构进行较为复杂的手续，如环球银行金融电信协会（SWIFT）的业务识别码、特定收款地的国际银行账户号码等，同时，完成整个资金转移过程耗时较长，通常为3～5个工作日，如果汇路复杂，涉及多个中转行，还额外需要1～2个工作日。即使环球银行金融电信协会正在研究测试的瞬时跨境支付系统能够成功面世，客户到客户的支付时间依然较长。而数字货币创新性地运用分布式账本，使得其无需通过中介机构就可实现电子价值在支付方与收款方之间进行点对点交易，跨境汇款同境内支付一样，基本可以实现业务交易的即时性。

（四）支付的低成本

传统的货币跨境支付会产生较高的手续费，尤其是对于小额跨境支付来说，费用比例非常高。国内方面，目前境内个人跨境汇款最低收费标准视银行不同约在每笔20～50元人民币，此外还有80元左右的电报费，如果中间有转汇行的话，转汇行还会收取一定的费用，汇款人事前还无法知道准确的汇款费用。国际方面，国际清算银行2020年对112个国家的调查显示，200美元的国际汇款平均成本超过10%。而以区块链为基础数字货币可以实现低成本的跨境支付，跨境支付可以做到如发送电子邮件一样，直接成本可以接近于0。实际上，Facebook宣称推出天秤币的一个重要考虑是大幅降低跨境支付成本，为低收入的劳工跨国汇款提供普惠性的金融服务。

（五）较高的安全性

数字货币的保存和交易具有较高的安全性。纸币的仿造难度不高，尽管不断打击，假钞仍层出不穷，通常一国的现钞在国外除了专业的机构外，很难被普通民众接受。传统银行账户有被网络攻击风险，其安全性取决于开户银行的风险防控能力，此外银行账户资金也可以被司法冻结。但数字货币没有这些问题，数字货币基本上是不可能伪造的，没有收到假币的风险，在区块链网络中发生的每一笔交易都是不可篡改的，并且它不受个体控制，具有较高的安全性。个人的数字货币资产也不会像传统银行存款那样容易被查询、冻结和罚没。

三、数字货币对跨境资金流动管理的挑战

郭树清（2021）认为科技变革有利于发展普惠金融、提升服务效率，但也使金融风险的形态、路径和安全边界发生重大变化。目前，现有的私人数字货币普遍具有价值不稳定的特点，还没有广泛地在跨境交易中使用，我国现有的法律也仅将其视为一种特殊的商品。尽管它们对外汇管理已经产生了一定的影响，总体来说程度还比较低。随着世界各国央行数字货币全球稳定币出现，数字货币在跨境交易中使用频率和规模可能会快速增长，将对我国跨境资金流动管理的挑战，主要体现在以下四个方面。

（一）数字货币法律地位有待明确

首先需明確数字货币是否属于外币，或者是哪些类型的数字货币是外币，这关系到《外汇管理条例》（下称《条例》）对数字货币交易是否具有管辖权的问题。《条例》第三条明确规定“本条例所称外汇，是指下列以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产：外币现钞，包括纸币、铸币;外币支付凭证或者支付工具，包括票据、银行存款凭证、银行卡等;外币有价证券，包括债券、股票等;特别提款权;其他外汇资产”。《条例》是在2008年颁布的，当时不可能涉及数字货币问题。《条例》的管辖范围是境内机构、境内个人的外汇收支或外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动。如果数字货币不是外币，与数字货币相关的支付手段和资产显然就不属于外汇范畴，那么《条例》对与其相关的收付等经营活动就没有管辖权。目前，一些国家将私人数字货币视为商品管理，不作为外币，有些国家将其视为外币，严格加以管理。特别是未来主权数字货币或超主权数字货币发行后，对数字货币法律地位的界定关系到是否将其纳入外汇管理政策框架的问题。

（二）数字匿名性对跨境资金流动微观监管挑战

当前，基于外汇市场发展尚不完全、个体非理性、资本项目未完全开放等原因，为防范市场主体的外汇投机和羊群效应引发的系统性风险，外汇管理部门对跨境资金流动进行微观监管，包括真实性审核、行为监管和微观审慎监管等措施，跨境资金还不能做到无因划转，还受到相关外汇管理政策的限制。未来，一旦随着监管方面障碍的突破，类似天秤币这样的稳定币的推出，或者一些主要国家央行数字货币经过试点大范围使用，可能会出现微观监管部分失效的情况。数字货币的去中心化和匿名性使得对资金流动的管理非常困难，未来可能有大量的跨境资金流动游离于政策监管之外。如出现以下情景时，现有的微观监管手段就失去了效力。

一是数字货币成为部分国际交易的媒介。天秤币由于其币值稳定、极为低廉的交易成本以及脸书在全球范围内有庞大的用户群，推出后就有可能迅速在全球范围内广泛使用一些个人和小企业的小额跨境收付可能直接通过天秤币等数字货币交易不再通过银行体系。传统的跨境收付通过银行体系进行，银行承担了外汇的代位监管职能，数字货币的运用则使得监管失去了抓手。

二是数字货币可能成为财富跨境转移渠道。除交易目的外，数字货币还可以是财富跨境转移的渠道。目前，我国对现钞的出入境有着严格的限制，对个人财产跨境转移也有着严格的管理规定。未来，不管本人是否出入境，数字货币财富可以很容易实现跨境转移。虽然我国数字人民币有限匿名可以追踪，但如果使用其他数字货币转移财产将非常容易。

三是数字货币可能成为新的财富储存的手段。IMF（2020）认为，数字货币可能会改变安全资产的供求关系。币值不稳定的国家可能会出现货币替代现象，而币值强势的央行数字货币和全球稳定可能会被作为安全资产而大量跨境储存。境内居民个人可能会持有相当数量的境外主体发行数字货币资产，数字人民币也有可能被周边一些国家居民储存。目前，私人数字货币价值不稳定、获得难度大、接受范围有限，境内个人持有数字货币总量不大。未来境内个人持有的央行数字货币或全球稳定币很有可能会大幅增长，尤其是在人民币出现趋势性贬值预期时。

（三）对跨境资金流动宏观审慎管理构成挑战

监管部门通过数量和价格工具，逆周期和市场化调整外汇市场主体的顺周期行为，维护外汇市场基本稳定，防止大规模跨境资本流动引发系统性风险，而数字货币的兴起加大了监管部门进行跨境资金流动宏观审慎管理的难度。对宏观审慎管理造成的挑战，主要体现在两个方面。一是会增强顺周期行为，放大危机;二是对跨境资金流动进行调节难度加大。在国内外形势变化特别是发生危机时，资金可以以数字货币为媒介在全球范围内快速流动，特别是全球稳定币和社交媒体的结合会放大市场主体非理性行为，羊群效应、恐慌和噪声交易使得危机进一步恶化。数字货币脱离了银行渠道，监管部门实施外汇管制和资本流动管制措施的难度加大。

（四）对跨境资金流动统计监测的挑战

对跨境资金流动进行监测、分析和预警是进行跨境资金流动宏观审慎管理，保持国际收支平衡，维护金融稳定的重要手段。数字货币转账的低交易成本将对原有的银行渠道形成挑战，出现跨境资金流动的“脱媒”现象。现有的跨境资金流动监测是以银行为核心环节，通过银行进行的涉外收付款间接申报是跨境资金流动最主要的数据来源，一旦大量资金跨境流动脱离银行体系，现有的跨境资金流动监测将变得不完整，将会使得监管当局难以及时准确把握资金动向，从而影响宏观经济决策。

四、政策建议

数字货币的去中心化和匿名性等特点使得现行的跨境资金流动管理的留痕、交易可追溯、可调节三个原则都无法落实，跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架受到冲击。数字货币已成为金融监管的全新课题，有必要未雨绸缪进行前瞻性的研究，储备好必要的技术和政策手段应对数字货币的快速发展带来的冲击。

（一）完善相关法律，界定数字货币的性质

根据数字货币性质的不同，一些数字货币需要纳入外汇管理的框架，还有一些数字货币即使不纳入外汇管理框架，也需要制定完善相关法律，加强管理。本文认为其他国家央行发行的法定数字货币以及类似天秤币这样的全球稳定币必须被视为外币，纳入外汇管理范围，相关交易必须符合现行外汇管理规定。至于其他各种类型的数字货币是作为商品管理还是作为外币纳入外汇管理，需要具体问题具体分析，结合其市值规模和使用范围的来确定是否需要纳入外汇管理。

（二）加强外汇管理的监管技术创新，以技术应对技术带来的挑战

面对稳定币或国外央行数字货币的冲击，我们可以禁止其使用，但仅依赖法律制度，禁令的落实将非常困难，真正能发挥作用的是科技的力量。解铃还须系铃人，科技创新带来的挑战需要运用科技创新来解决。外汇管理部门可以通过加强技术研发，创造性地运用监管科技积极应对数字货币带来的挑战。如建立包容审慎的“监管沙盒”，来支持数字货币的运用，在真实运用场景中探索、发展和完善数字货币的监管技术。

（三）探索建立数字货币跨境交易監测体系

数字货币的去中心化和匿名属性使得监测分析的难度加大，可以通过不断探索创新统计手段，提升统计能力，建立数字货币跨境交易监测体系，应对数字货币带来的“脱媒”挑战。逐步探索改革国际收支统计模式，实现以银行为主的间接申报统计模式向以经济主体为主的直接申报模式的转变。积极探索新的科技手段在跨境资金流动监测中运用，如可将抽样调查与人工智能和大数据分析技术相结合，对数字货币跨境交易规模进行估算。

（四）构建国际合作机制，研究建立数字货币监管框架

目前，无论是七国集团还是二十国集团都日益重视数字货币监管问题，七国集团已经在讨论数字货币作为国际结算货币推广的情况，二十国集团认为为数字货币制定监管框架已是迫在眉睫。我们应积极参与数字货币全球治理合作机制的建立，参与国际监管框架与规则制定，维护国家利益。在全球性合作机制建立之前，央行可以通过双边合作的方式，与各国央行签订监管信息共享协议，获取各国央行数字货币的交易信息以及各国掌握的私人数字货币交易信息。

（责任编辑：夏凡）

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