山东省县域金融扶贫的发展现状及困境

陈月

摘要：打赢脱贫攻坚战的重点在于“精准”，而脱贫攻坚的关键支撑则是通过普惠金融供给侧改革助力精准扶贫。为应对困扰山东省多年的贫困问题，山东省政府已经制定了针对性的“山东省脱贫规划”。本文通过实地调研，对山东省县域金融扶贫现状及困境进行了分析。

关键词：县域 金融 精准扶贫 困境

山东作为我国的经济大省，GDP排名全国前列，但也面临着省内各地区发展不均衡的局面。体现在沿海地区较为发达，而西部地区特别是部分农村地区，贫困人口较多。山东省下发了《山东省“十三五”脱贫攻坚规划》，精准发力改善山东省贫困现状。然而受政策改变、自然环境、市场经济、农户自身发展条件等因素影响，农村产业支撑缺乏长效性，脱贫效果欠稳定，部分贫困户致贫原因复杂且反复处于贫困线上下，难以实现真正脱贫。

为应对困扰山东省多年的贫困问题，山东省政府已经制定了有针对性的“山东省脱贫规划”。想要实现真正的脱贫，金融扶贫是必要措施。我们通过实地调研和翻阅年鉴的方式，对山东省县域金融扶贫现状进行了分析。

一、山东省县域金融扶贫的宏观经济分析

县域金融的发展，决定了县域经济发展水平。据数据统计，县域经济发展水平显著低于城市水平，且位于全国平均水平的中下游。在此背景下，增强县域金融扶持力度，对带动县域经济整体发展水平起到不可替代的作用。

（一）山东省县域经济发展分析

为深入调查山东省县域经济发展情况，我们将山东省人均GDP作为基准，随机选取了山东省内4个县域，分别是菏泽市曹县、临沂市沂水县、济南市济阳县、临沂市蒙阴县。曹县人均GDP一直位于最后一名。济阳县因受省会济南市的辐射影响，人均GDP最高。2012年，曹县人均GDP不足全省人均GDP的30%。县域经济发展落后，严重制约了山东省整体经济发展水平。县域发展迫切需要资本的注入和金融机构扶持。

（二）山东省金融资金使用现状

2015-2019年，山东省金融机构本外币存款余额、贷款余额均不断创出新高。且数值显示，2019年末，金融机构本外币贷款余额达到77810.5亿元，比2015年增长了40568.2亿元。从金融机构存款余额来看，2019年末，金融机构存款余额为96412.7亿元，比2015年增长了46558.8亿元。显然存款余额增幅明显高于贷款余额增幅。一方面说明，随着居民收入水平的不断提升和生活质量的不断提高，每年均有富余的资金用于储蓄存款;同时也说明了山东省金融机构的投资产品品种单一，资金利用率较低。人们更愿意将钱存到银行，而不是投资到证券市场、期货市场、黄金市场中。山东省的存款率一直居高不下，说明居民消费热情并不高。而贷款余额在持续增长的同时，增幅逐渐减缓，这意味着金融资金的财务杠杆作用发挥不明显。

（三）山东省县域金融发展的财政支持现状

山东省县域金融市场缺乏竞争性，创新动力不足;金融产品单一，金融对地方经济发展支持力度还远远不够。尤其是在贫困地区，行政参与金融市场发展现象严重，不仅没有起到该有的金融支持效应，反而扰乱了金融市场的供求关系。

调研中，我们选取了农林水事务预算支出作为山东省公共财政预算支出的典型标准。从图3中可以发现，自2013年以来，该项支出增幅稳定。2015年，公共财政预算支出涨幅达到了2.99%，实现了较大的增长。且农林水事务支出占总支出比例高达11%。2018年，菏泽市获得扶贫资金5.2亿元，临沂市获扶贫资金6.1亿元。

二、山东省县域金融机构设置分析

本文中，我们用农村金融发展状况来衡量贫困地区金融发展水平，借助农村金融发展规模、涉农贷款数额、涉农贷款用途等方面，初步分析贫困地区的金融扶贫力度。

（一）山东省县域金融服务规模

山东省县域金融覆盖范围较广，能基本满足县域金融发展需求。目前，山东省内已初步形成初见效果的规范化、多层次县域金融体系。2019年底，山东省邮储银行数量近3200个，小型农村金融机构5122个，总资产达45546 亿元。新型农村机构共计410个，实现了998亿元的资产。

在调查县域金融机构数量上，我们选取了29个县域样本，并将单个县域金融机构作为一个整体样本来研究。2017年至2019年，每万人金融机构网点数如下图所示。从图4中发现，近几年来29个县域每万人配备的营业网点数量为0.8个/万人左右，高青县营业网点数量高达1.4个/万人，且规模发展趋势近乎同步。随着山东省乡村振兴战略的实施，全省县域贫困县数量逐渐缩小，贫困人口数量逐步减少，大部分县域金融机构数量也趋于稳定，武城县、郯城县、平邑县、莒县等地区金融机构有缩减趋势。

山东省作为我国的农业、工业发展强省，各地政府高度关注贫困地区的精准扶贫。2017 年到2019年，山东省超过20个县域金融机构数量呈增长趋势，仅有9个县域呈缩减趋势。单从县域金融机构营业网点数量来看，贫困地区金融发展仍不乐观，单纯依靠银行业金融机构无法充分满足贫困地区金融发展需求，还需要引导非正式金融机构参与到县域金融扶贫工作中。

（二）山东省贫困地区涉农贷款数量

1.涉农贷款的可获得性。截至2019年底，山东省农业人口贷款总值达到了6210.2亿元，按照全省农业人口总数进行贷款，每户涉农贷款的可获得额为近5万元，高于全国平均水平。2019年农村贷款数值总额，较2018年增长了近30000亿元，其涉农贷款规模达到了41.50%，涉农贷款占全省GDP的39.52%，高于全國平均水平。

2.涉农贷款的地区分布。2019年山东省投放涉农贷款23728.13亿元，除济南市、威海市、莱芜市外，其他地市投放涉农贷款数额均不断增长。从涉农贷款总额来看，东营市、日照市、菏泽市涉农贷款总额同期增幅最快，分别为1944.25亿元、1325.98亿元、1057.54亿元。从涉农贷款余额来看，潍坊市、青岛市和烟台市位于前三位。

3.涉农贷款使用途径。贷款接受主体包括个人、农村企业、农村各类组织。2019年，山东省农村涉农贷款结构中，农村企业涉农贷款数额，占比超过四分之三，个人涉农贷款仅有396.9亿元。其中县及其以下企业涉农贷款占比最高，是总涉农贷款比重的79.67%。涉农贷款数额的增长极大地推动了山东省扶贫建设的发展。

涉农贷款按照使用用途主要分为：农林牧渔贷款、农用物资和农副产品贷款、农产品加工贷款、农业科技贷款、农业生产资料制造贷款、农村基本建设贷款等类型。其中农产品加工贷款数额超过2000亿元，占比12.11%;农林牧渔贷款、农用物资和农副产品贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料制造贷款、农业科技贷款等用途贷款数额均超过了1000亿元，占比分别为9.23%，6.52%，5.15%、4.11%，而农业科技贷款仅占0.25%。数据显示，山东省的金融扶贫结构不合理，主要集中在低附加值的农产品加工上，而忽略了金融产出效率最高的农业科技创新领域。

（三）山东省县域金融机构的可持续性

山东省县域金融机构的生产经营水平较低。主要表现在：

1.县域金融机构整体出现供不应求现象。随着互联网和金融科技的发展，农村金融市场日新月异，农户对金融的需求日益多样化、复杂化，但目前县域金融机构种类和业务形式单一、个性化服务滞后。表现最突出的是农村贷款机制。在城市金融机构业务中，信用贷款业务也得到大面积普及，而在农村，由于受农民生产收入不稳定，信用贷款业务还处于空白。此外，农村贷款形式仅局限于短期流动性资金贷款，但由于农业生产固有的特点，农业生产周期一般要比工业生产周期更长，且农业生产受多种不可抗力因素影响，产出波动起伏变化较大，短期流动性资金贷款无法充分满足农业生产的实际需要。这样的贷款严重制约了农业生产发展。

2.农村产业。多表现为技术含量低、劳动力密集型的中小规模产业，创新能力不足。受地域条件制约，农村产业可持续性较差。随着消费结构的不断升级，农村产业发展应以拓展二、三产业为重点，延长产业链，开发特色化产品，促进农业多环节增效、农民多渠道增收。

3.农村金融缺乏完善的内控机制。农村金融产业缺乏系统的管理机制以及健全完善的内控制度;金融机构员工素质低，业务操作不规范;资本充足率低。这些弊端都将大大削弱县域金融机构的生产经营能力。

三、山东省县域金融扶贫的困境及原因分析

（一）政府层面

1.扶贫追求速度而忽视质量。精准扶贫不仅要用资金补助进行“输血”，更需要稳定的“造血”机制。我国现行金融精准扶贫，已经不再是简单的财政拨款和补贴，而是激发贫困人口自生发展的“造血式”精准扶贫。然而在现实案例中，仍然不乏部分政府实现脱贫指标，片面追求高速度，必然导致“短、平、快”的低质量现象，或者只要“速度”而不要“温度”的返贫现象，使扶贫再次回归到“输血式”。具体表现在地方政府对贫困户投放扶贫粮款，发放节日慰问金。然而此举措是治标不治本，仅仅解决了贫困户短暂的收入来源，并没有从根源上实现脱贫。导致个别贫困户产生了“等、靠、要”的心理。创新县域金融的可持续发展激发贫困户的自主脱贫内生动力，将输血式扶贫转化为造血式扶贫，才能真正实现普惠金融。

2.缺乏有关法律保障。山东省金融精准扶贫工作缺乏强有力的保障，专业对口的指导性文件和相关规章不够健全。通过查阅文献发现，山东省现存相关指导性文件较为匮乏，仅有《山东扶贫对象退出管理文件方案》《山东扶贫开发资金及项目管理暂行办法》《金融助推脱贫攻坚行动计划》等，缺乏具有强制力的法律法规。因此，山东省扶贫项目的推进效果并不乐观，甚至出来了“返贫致贫”现象。

3.识别方法落后。山东省对贫困户的精准识别不到位。根据贫困线的标准，先由县到乡，再到村，逐级下放分配贫困人员的数量。自上而下的行政地域分配很容易导致村级别的贫困户名额严重不足。显然村级别的贫困数量多、贫困等级高，从而导致深度贫困人口没有享受到扶贫优惠政策，称之为“漏桶效应”。另外，在衡量收入水平时，由于农户收入无法准确掌握，一些隐形的收入无法获取，例如补偿款、救济金等，同时也存在农户虚报瞒报收入的现象。

4.寻租行为。贫困对象的精准识别是县域精准扶贫的关键，在整个金融扶贫过程中至关重要。然而，农村地区人口流动性大，农民收入来源不稳定，年收入数据获取缺乏准确性。另一方面，部分村干部存在裙带关系，在贫困户申报时，会优先申报亲朋好友的寻租现象;关系扶贫、亲情扶贫现象并不罕见。县域金融机构往往根据建档立卡名单，落实惠农政策。而潜在乡村官员的寻租行为，从源头上给精准识别工作制造了障碍。政府部门为了追求脱贫速度，往往通过村干部谈话进行间接调查。而村干部掌握了“谁能成为贫困户”的话语权，贪污、套取补偿款、虚报等案件时有发生，扶贫工作很可能涉及到利益输送的腐败问题。2017年，山东省村干部违纪案件仅30起，涉案金额100万元以上。

（二）金融体系层面

1.金融体系不健全，金融产品服务单一。从金融体系角度看，山东省大部分国有银行、股份制银行的服务均面向大中型国有企业或者资质良好、经济有保障的客户为主，而在县域范围内，服务营业网点稀少、密度低、服务范围有限。在县域金融扶贫项目中，扶贫金融机构分布在乡镇上网点居多，大多数乡村分布较分散，因此很难受到金融机构的辐射，从而降低了县域金融机构的覆盖面。

从金融产品角度看，金融机构在涉农信贷产品开发上积极性不足，信贷产品及服务形式单一。必须充分考虑农业特点，将涉农信贷产品周期与农作物的生长周期、收获周期聯系起来。

2.扶贫贷款成本高。县域扶贫贷款运营成本高。金融政策优惠与贷款用途匹配度不高。金融机构在实际扶贫实践中，并没有真正享受到国家推行的支农政策、支小再贷款等政策的优惠和支持，金融政策优惠与贷款用途并不匹配。国家优惠政策虽然在一定程度上缓解了县域金融机构的资金压力，但在政策引导上，并没有根据扶贫项目参与度的高低给予激励政策和资金倾向。

3.农业保险发展滞后。金融供给侧结构性改革，迫切需要各地探索“保险+期货”“保险+信贷”等创新模式。但由于种种原因，使得山东省农业保险业务覆盖面较小，农业保险对农业风险的保障作用发挥不足。在山东区域，只有四家保险公司设有专属农业保险品种。若贷款违约案件發生，分别由保险公司、政府风险补偿金、金融机构，按约定比例承担风险。而违约风险的主要责任由保险公司承保，这将极大地降低其参与金融扶贫的积极性。另外，长期以来农民对保险行业抱有较大的偏见，风险意识、保险意识淡薄，会认为农业保险并非农业生产必买险种，因此农业保险有效性需求不足。

4.担保体系不完善。山东贫困地区的涉农企业，多以养殖业为主的中小型或微型企业。山东省融资担保体系仍存在诸多问题。一是担保公司的盈利能力不足，难以维持自身发展，保费收入成为担保公司最主要的收入来源。而山东省内担保费用收取费率偏低，甚至有些政策性担保机构是公益性的，不收取担保费。保费收入较低，使得担保公司拓展业务缺乏动力和资金支持。担保公司仅靠一己之力，很难承受贷款风险转嫁，从而削弱了其参与县域金融精准扶贫的积极性。

（三）贫困对象存在的问题

1.传统产业发展落后。产业扶贫是扶贫政策中可持续性最强、最根本、最重要的扶贫方式。产业扶贫是脱贫攻坚的“火车头”。山东省贫困地区多以种植业、养殖业为主，产业生产方式落后，经营粗放，难以形成规模化、机械化生产。农产品的加工产业链条短，产品转化率低，产品缺乏竞争优势，难以形成高效产业化。因此，山东省产业发展呈现出“有产品没产业”“有基础没龙头”的特点。此外，传统产业以家庭作坊式为主，技术含量低、价值链短，较难吸引外部资金融资。

2.贫困户金融意识薄弱。调查数据显示，山东省建档立卡的贫困户中，女性人口占比近50%。贫困户中老龄化严重，女性数量占比过高，受教育程度低，且众多贫困户常年受病痛折磨，劳动能力有限，家庭很难获得稳定收入来源。受文化水平限制，他们对金融知识十分匮乏，对贷款业务了解甚少，对互联网金融业务操作不熟练。许多贫困户对县域产业优惠政策、金融惠农政策了解甚少，信息获取渠道不畅通。最终使得他们很难享受到金融机构提供的低息无息、财政贴息的助农惠农贷款支持，且农户的信用意识较弱，使得违约风险大大提高，不仅影响自身征信情况，更加剧了金融精准扶贫的难度。

参考文献：

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[3]王炜，李德品.山东农商银行：金融助力产业扶贫[J].山东国资，2020（10）：18-19.

基金项目：山东经贸职业学院2019年度院级科研课题立项项目“供给侧改革背景下，山东省普惠金融助力县域精准扶贫的创新路径研究”（项目编号：YJKT2019201）的阶段性研究成果;2020年潍坊市科学技术发展计划（软科学部分）“乡村振兴视域下农村金融对潍坊市农业供给侧结构性改革的支持研究”（项目编号：2020RKX068）阶段性研究成果。