基层治理视角下农村宅基地制度改革研究——基于“余江宅改”的案例分析

刘法威 魏朋娟

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽蚌埠 233030）

农村宅基地制度是中国特色土地制度之一，对于保障“居者有其屋”和维护社会稳定，发挥着不可替代的基础性作用[1]。然而，随着城镇化速度不断加快，农村人口的大量减少致使农村宅基地闲置、低效与不合理利用问题和矛盾十分突出[2]。在乡村振兴的时代背景下，为提高农村宅基地利用效率、激活农村内生发展动力及增加农民财产性收入等，近年来，针对农村闲置宅基地改革问题，我国制定了一系列政策法规，这为农村宅基地制度改革指明了方向，同时，也为地方性宅基地制度改革实践提供了制度保障。

实践证明，农村宅基地的有效治理，必须加强和创新社会治理，实现政府引导和社会调节、居民自治的良性互动。基于此，本文对江西省余江县宅基地制度改革的案例进行分析，探讨基层治理视角下宅基地制度改革的成效，以期以农村闲置宅基地治理为抓手，构建乡村振兴新格局。

一、余江宅基地制度改革的案例回顾

2015年3月，余江被列为全国农村宅基地制度改革试点县，承担宅基地制度改革的任务。2016年9月，按照中央统一部署，余江县统筹开展“三块地”试点改革。以宅改为契机，余江探索出了一条“可复制、能推广、利修法、惠群众”的，并适用于中西部传统农区的“余江样板”[3]。

（一）宅改前的基本状况。余江区位于江西省东北部，信江中下游。余江区下辖7个镇，5个乡，7个农垦厂，116个行政村，1个管委会，1040个自然村，国土面积936平方公里。①截至2018年末，据有关部门统计资料显示，全区户籍总人口399，852人，其中农业人口293，621人，城镇化率52.27%，②低于全国平均水平，属于典型的传统农区。从经济发展水平上看，余江的二三产业并不发达，土地的非农价值尚未凸显。在2018年江西省发布的100个县（市、区）经济排行榜上，余江县排名第61位，处于中下游水平。其宅基地利用情况如表1所示:

表1 试点改革前余江县农村宅基地资源利用情况

（二）宅改前的管理困境。在推行宅基地制度改革之前，余江在宅基地使用方面存在“多、大、乱、空、违、转”等现象，致使宅基地管理陷入困境[4]。一是农村宅基地“一户多宅”现象较为普遍,全县一户多宅农户占39.73%。一方面，基于“集体土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多农户都自发占领多处宅基地；另一方面，由于基层管理的局限，使一些本应该收回的宅基地无法收回，从而进一步加剧了宅基地一户多宅的现象。二是农户建房面积大，严重超标。囿于“房子大光宗耀祖”等陈旧观念及相互攀比心理影响，有些村民建房占地面积2-3亩，使村庄人均建设用地面积高达170平方米，严重超过了县宅基地建设面积标准。三是村庄缺乏规划，房屋布局较散乱。长期以来，余江县对农村住房建设缺乏科学的规划与管理，绝大部分村庄没有编制村庄规划，致使村民建房选址随意性很大，房屋布局散乱，朝向杂乱无章。四是闲置房屋多，村庄空心化严重。农村人口大量外出就业及村民建新不拆旧，致使闲置破败的房屋或散布各处或集中连片。此外，村内猪牛栏、露天厕所等附属设施随处可见，长期闲置，加剧村庄空心化程度。五是违规建房多。宅基地审批意识不强，使违规建房现象严重。江西省自然资源局表示，2014年余江县利用在全县范围内开展的村民建房“三清理一整治”专项行动，对违法占地、违法买卖土地房屋等行为进行集中清理和打击，共查出自2008年以来违法违规建房2473宗，面积435.31亩。六是私下流转现象普遍。由于宅基地管理制度滞后，加之村民普遍认为宅基地是祖业是私有财产，使得房屋和宅基地私下流转现象普遍。

（三）宅改时的基层做法。在余江宅基地制度改革的过程中，充分发挥了基层治理的作用。村民理事会为作为基层治理的代表，更是推动宅基地改革实施的主体，在整个宅基地改革过程中发挥了举足轻重的作用。在具体的实践中村民理事会的基本工作思路表现在以下方面:一是通过参加集中培训，熟悉宅基地改革的政策，吃透上级宅改文件的精神，大力向村民宣传政府宅改政策。二是在宅改工作小组的组织下，村民理事会成员参与到本村调查摸底工作中，调查结果给与公示。三是根据本村的实际情况制定具体的宅改办法，召开村民大会通过后，报乡镇人民政府审核批准、公布。四是界定户、认定集体经济组织成员的资格并公示，向村民说明宅基地退出有无偿退出、有偿退出、流转或有偿使用几种情况，将村民选择的情况进行公示。五是对宅基地有偿使用的，公示有偿使用费的缴纳情况；对于该退出的宅基地进行拆除，清除拆迁垃圾，整治村庄环境。六是村务公开，对本村宅基地改革的情况进行总结评估。在改革过程中，村民理事会发挥模范带头作用，主动拆除自家不合理的房屋或劝说亲朋好友配合宅改；运用村规民约，对不按时缴纳宅基地有偿使用费的村民加以约束。此外，还积极动员乡贤参与支持本村宅基地制度试点改革，极大地激活了村民的内生动力。

（四）宅改后的治理成效。余江宅基地制度改革取得了良好的效果。通过宅改，规范了宅基地管理秩序。在建房规划方面，坚决拆除违规建房，严格落实一户一宅制度，对于村庄进行合理的规划，逐步规范建房布局，改变村庄建房无序的面貌。在宅基地退出方面，截至2018年7月底，余江县有偿退出宅基地7670宗1071亩，无偿退出28821宗3466亩，共计32491宗4537亩。③宅基地退出激活了村庄沉睡资源，满足了该县未来10-15年农民建房用地的需求。在村庄环境整治方面，余江全县共修村内道路526公里，沟渠539公里，新增绿化面积946亩，④同时帮助完善村内道路、供水供电、信息通信、教育卫生等公共基础设施，村庄环境明显改善，村容面貌焕然一新。在乡村治理方面，余江县宅基地制度改革，建立和完善了村民理事会制度。作为宅基地改革实施的主体，村民理事会创新了基层治理的新格局。一方面，它作为基层政府与村民联系的纽带，调动了村民参与改革的积极性；另一方面，它通过运用村规民约，在改革过程中约束村民以推动宅基地改革的顺利进行。

二、余江宅基地制度改革的基层治理机制分析

余江宅基地制度改革的关键机制在于嵌入了村民理事会这一社会组织。政策支持机制为村民理事会的成立提供了前提和保障。在村民理事会这一载体的主导下，通过精英动员、道德约束、项目竞争等方式，调动了村民参与宅基地制度改革的主体性，由此实现了政府治理与村民自治的有效衔接与良性互动。

（一）政策支持机制：宅改的制度保障。2015年3月余江被列为宅基地改革试点之一，为该县宅基地改革提供了契机。余江仅仅围绕中央所定的“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地制度改革总目标和“两完善两探索”的改革任务来推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一项乡村治理改革，也是一项国家治理工作，余江宅基地制度改革的推行离不开政策的支持。这表现在在县委县政府的统一领导下成立宅基地试点改革工作领导小组，领导和统筹全县宅基地制度改革。在县委县政府的领导下，结合本县实际情况制定具体的政策制度。如出台了一项综合性指导文件——《江西省余江县农村宅基地制度改革试点实施方案》，其内容包括“指导思想、基本原则、工作目标、工作任务、工作步骤、工作措施”六个部分。围绕宅改的目标，出台23项配套文件、3项组织管理制度和一系列工作指南等配套文件，这些为宅基地制度改革顺利进行提供了政策支持，也为村民理事会作为宅基地改革的实施主体提供了制度保障。

（二）社会嵌入机制：宅改的关键举措。余江宅基地制度改革成功的最重要因素是嵌入村民理事会这一非正式机制。借助村民理事会这一载体，实现了民主参与和民主决策，充分发挥了基层自治的作用。村民理事会是宅改实施的主体，在整个宅改过程中发挥了关键的作用。村民理事会内生于村庄共同体，其成员一般是村庄内各个姓氏推选出来的房头代表，这些人一般都是村内德高望重者，拥有较高的权威和话语权，且熟悉村庄的实际情况，办事较为公道，并有着较为广泛的社会信任基础，村庄的强关联性质和村民认同心理，赋予村民理事会主导村庄改革稳定的社会基础[5]。在余江宅基地改革的过程中，村民理事会是联系政府和群众的桥梁和纽带，作为一种非正式组织，在执行上级任务的同时，也能兼顾村民的利益，因为理事会成员也是本村村民，与普通农户有共同的利益诉求。总之，有着广泛群众认同的村民理事会在村庄公共事务治理中发挥了积极的作用，其有效的契合了宅基地改革由集体治理的主体需要，为余江宅基地改革奠定了坚实的社会基础。

（三）精英动员机制：宅改的行动策略。村庄的事务，一般需要群众的广泛参与和表达意见。而有威望的村庄精英，通常起实质性的主导作用，因为较村干部而言，拥有村庄的内生权威性更强，群众认同行更高，而且还可以降低集体内部的民主协商成本，是推动村庄政治良性运转的关键[6]。宅基地改革涉及到千家万户的利益，需要协调各方利益、调动积极性，而村庄社会精英的动员往往起到重要作用。村庄精英一般包括理事会成员、乡贤、党员及村内其他有威望的人物。在余江宅基改革实践中，村庄精英主要发挥以下作用:一是起带头示范作用。为了推动宅改的顺利进行，一些党员主动带头拆除自己家不合规的建房，主动退出闲置或多占的宅基地，以此给全村村民树立良好的榜样，以起到带头作用。例如，锦江镇乐泉村的理事，带头拆除了儿子家的空心房，取得村民的信服，村组内旧房拆除顺利完成。二是起动员群众的作用。对于不愿意退出宅基地及对宅改起观望态度的农户，理事会成员会亲自上门，通过说人情、讲面子等方式，做这些农户的工作。对于一些祖业观念浓厚及有乡土情节的老年人，理事会也会耐心与这些老人沟通，凭借其在家族中扮演的重要角色及其拥有较高信任的话语体系，很容易弱化这些老年人对宅改的误解和阻碍。总之，通过村庄精英动员的方式，余江完成了宅基地改革90%以上的任务。

（四）道德约束机制：宅改的情感约束。在宅基地制度改革的过程中，村民理事会除了遵循上级颁布的政策文件外，还积极制定适合本村的村规民约。在广泛征求乡村精英、群众代表意见的基础上，制定的全体村民广泛认同的村规民约，对村民具有观念上的引导和行为上的约束作用。在具体的实践中，理事会利用村规民约能够减少改革的阻力，迫使一些反对宅改的“钉子户”配合宅改工作。例如有些村的村规民约规定:对于违规的房屋不退出、超占宅基地罚款不交的这类农户，在其家庭成员离世后，村集体经济组织不予安排墓地;理事会成员、村组干部不参与其家的红白喜事等。在宅基地有偿使用方面，对缴纳使用费的情况，分别采取“红榜”和“白榜”公示办法，已缴纳的进行红榜公示给予表扬，拒不缴纳的进行白榜公示给予通报[7]。此外，村庄内部自发形成的舆论指责，也能起到一定的约束作用。宅基地改革关乎集体的利益。其实，经过实际宣传和思想动员，绝大多数的村民都会配合宅改工作。当村内90%以上的农户都拆除房屋，面对极少数的钉子户时，基于其损害集体利益的影响，村民会自发形成舆论压力，私下评论、指责、疏远钉子户。在村庄舆论氛围的压力下，钉子户最终不得不配合宅改，同意拆除不合规的房屋。村庄是个熟人社会，也是一个讲面子的社会，碍于情面、道德约束及舆论压力，这些原本不配合宅改的家庭最终也会被迫配合。无论是村规民约还是舆论指责，都对不配合宅改的农户起到情感上的约束，以此推动宅基地制度的改革。

（五）利益激励机制：宅改的内在动力。在宅基地制度改革前，余江县村庄公共环境脏乱、公共服务设施不全、基础设施不配套等问题，解决这些问题营造一个良好的居住环境也是绝大多数居民所期盼的。根据村庄实际、群众需求和相关政策等因素，余江县把宅基地制度改革与新农村建设项目共同推进，出台了《关于开展美丽乡村综合改革示范点建设实施方案》，实施“1＋N”项农村综合改革。以宅基地改革为切入点，选取宅基地改革效果良好的村庄作为示范村，拥有新农村建设项目的资格。取得新农村建设项目，意味着能分配到项目资金以参与到村庄的综合改革建设，有利于村庄更好的发展。但示范村的项目也是有限的，政府在分配时是按照非均衡分配的原则来进行分配的，所以村庄要想获得有限的项目，通过竞争的方式是最公平也是最可取的一种方式。于是各村在村民理事会的带领下，积极推动宅基地改革，争取示范村项目以建设美丽乡村。通过构建项目竞争机制，使村民觉得宅改是在为自己村做事情，从而有力地调动了广大村民参与宅改的主动性于积极性，营造各个村庄竞争的氛围，由此推动了宅基地改革项目的积极进行。

结语

本文以江西余江宅基地制度改革试点为典型案例，在已有研究的基础上，从基层治理视角对宅基地制度改革的基层做法及治理机制进行分析，研究发现余江宅改之所以能够顺利推进并取得成功，关键是充分发挥了村民自治的作用。通过构建村民自治的社会组织——村民理事会，为政府主导下的农村宅基地制度试点改革准备了民间的力量基础。从村民理事会的组织结构可以看出，它深深地嵌入当地的社会关系之中。例如，理事会成员一般以自然村或村小组各宗族房系内德高望重或具有一定话语权利的人担当。这使得村民理事会具有较高的公信力，在宅改工作中既能够做到公平公正，也能维护群众利益不受损，从而有利于动员村民参与宅基地制度试点的改革。在村民理事会的带领下，通过精英动员、舆论道德约束、利益激励等机制，调动广大村民参与宅基地制度改革的积极性，进而激活了宅基地的社会属性，从而使余江宅基地制度改革取得了巨大的成功。

实践证明，农村宅基地的有效治理，必须加强和创新社会治理，实现政府引导、社会调节和居民自治的良性互动。基层治理视角下余江宅基地制度改革的经验做法给我国农村宅基地制度改革提供了一个很好的样本，尤其是适用于中西部广大传统农区。更重要的是，余江宅基地改革的意义已超出宅改本身，通过宅基地改革极大的激发了村民参与乡村治理的热情，发挥了村民的主体性作用，调动了村庄的内生动力。可以说，余江基层治理格局的重构确保了农村宅基地改革的成功，推动了乡村振兴的进程。

注释：

①数据来源于余江区政府信息公开网：余江简介；余江县概况。

②数据来源于余江区政府信息公开网：2018年余江区统计公报。

③数据来源于余江县地方政府的汇报材料《上下齐心砥砺奋进全域推进农村土地制度改革三项试点》。

④资料来源于中国经济网：江西鹰潭余江区推进农村宅基地制度改革试点效应初显。