乡村振兴战略下衡阳市农村耕地保护机制研究
2021-03-22王有斌
王有斌,何 立,鄢 然
(1. 衡阳师范学院宣传统战部,湖南 衡阳 421002;2. 衡阳师范学院经济管理学院,湖南 衡阳 421002;3. 衡阳师范学院美术学院,湖南 衡阳 421002)
衡阳位于湖南省中南部,湘江中游,衡山之南; 地处东经110°32′16″~113°16′32″之间,北纬26°07′05″~ 27°28′24″之间。衡阳是中南地区重要工业城市,被定位为国家承接产业转移示范区以及全国加工贸易重点承接地。2017 年,党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略。这要求衡阳市进一步拓展土地利用的深度和广度,优化土地利用结构和布局,提高土地利用效益和水平,增强土地承载能力和生态功能,为提升衡阳市核心竞争力奠定牢固基础[1-2]。但当前衡阳市耕地存在数量减少过快、质量下降严重、污染和生态风险加剧等问题,其耕地保护形势十分严峻。因此需要认真梳理当前耕地保护面临的问题,并进一步创新耕地保护机制,实现乡村振兴与耕地保护共赢局面,从而加快衡阳市国民经济社会发展步伐。
1 衡阳市土地资源利用的特点
1.1 土地资源类型复杂
衡阳市土地总面积15 303 km2,为湖南省土地总面积的7.22%。按土地类型构成分为山地、岗地、平原、丘陵及水域,各类型的面积及其比重详见表1。由表1 可知,衡阳平原地少,主要是以山地、丘陵和岗地为主,不利于农业高度机械化。
表1 衡阳市土地类型
1.2 土地利用类型多样
衡阳市的土地利用率高,对土地利用类型的划分已经趋于统一,有耕地、园地、林地、水域、城镇村及工矿用地等。由表2 可知,衡阳市林地面积约占全市面积的一半,水域面积比较大,城镇用地及工矿用地比较大;边远山地、丘陵区域土地资源开发利用水平比较低,人均耕地少,耕地后备资源不足,人地矛盾日益突出。
2 衡阳市耕地资源利用存在的问题
近年来,随着工业化程度的不断提高,城镇规模的不断扩大,衡阳市农业资源遭遇过度开发,工业和生活污染物排放急剧增加,农药、化肥过度施用,均给新时代耕地保护工作带来新的问题。
2.1 耕地流失严重
2.1.1 耕地的搁荒和季节性抛荒 据统计,衡阳市农村人口2015 年为610.19 万人、2016 年为617.16 万人、2017 年为616.43 万人,而农业从业人员2015 年仅207.37 万 人、2016 年 仅203.46 万 人、2017 年 仅205.02 万人。2015—2017 年农村人口有所增加,但是农业从业人员却在减少。通过走访调查,发现农民种田成本高,收支不平衡,无法增加收入,于是农村青壮劳动力大部分进城务工,而留在农村的“386199 部队”基本只种自己吃的口粮。这是导致耕地搁荒和季节性抛荒的主要原因[2]。
2.1.2 耕地非农化 随着经济的飞速发展,非农用占地不断增长,耕地逐渐减少。越来越多的农村耕地资源被占为城市建设用地,城市周边的郊区或农村地区经常会发生侵占耕地的情况,而且通常情况下伴随着征地、拆迁的问题。另外,当前小城镇发展迅速,占用农村耕地资源的现象也时有发生。由表3 可知,2015—2017 年间衡阳市征用耕地面积由210 hm2增至882 hm2,增长了3.2 倍,表明非农用地呈增加趋势,而市辖区征用耕地面积120~192 hm2,农村耕地征用比重明显上升。耕地必须非农化时,必须“占一补一”。衡阳市人均耕地面积仅469.36 m2,低于联合国粮农组织确定的533. 34 m2警戒线[3],存在占补不平衡的现象。
表2 2015—2017 年衡阳市各类型用地现状结构 (万hm2)
2.2 土地贫瘠化
衡阳市主要是以丘陵、山地为主,土地规划时将部分高产良田调节为建设用地,为占补平衡开荒了耕地。因为部分占补的耕地肥力不足,化肥施用量逐年增加(图1),所以出现了对土地高强度利用、滥施化肥、有机肥施用不足等现象。而化肥和有机肥投入的失衡,导致土地贫瘠化和土壤退化逐步严重。2018 年全市土壤肥力普查结果显示,耕地土壤有机质从2017年的20.24 g/kg 下降至18.16 g/kg[3],同时,耕作层变浅,水田减少、旱地增加,土地酸化等问题日渐凸显,耕地质量呈下降趋势。
2.3 耕地污染形势严峻并存在生态风险
图1 2015—2018 年衡阳市化肥施用量
衡阳市长期以来通过消耗耕地地力实现粮食增产,对于耕地只强调保持数量,重用轻养,过施肥药,忽视了对耕地质量和生态的保护。造成耕地污染的原因有以下2 个方面。一方面是工业的废水、废气、废渣和城市生活的污水等外源污染向农村扩散,铅、镉等重金属也不断向耕地渗透,造成耕地土壤养分失调、理化性质变差,主要污染物点位超标。另一方面是农业内源性污染严重。如农村垃圾、污水处理不当,农业生产的化肥、农药利用率低,农膜回收率不高,畜禽粪污有效处理率不到一半,秸秆焚烧现象非常严重等。这些均导致耕地污染形势严峻,存在生态风险。
3 乡村振兴战略下衡阳市农村耕地保护机制构建
加强对耕地的保护是实现乡村振兴的重要内容,也是助力乡村振兴的重要抓手。耕地保护作为“三农”工作的重要内容,中共中央、国务院对耕地保护提出了新要求,衡阳市应根据新要求从源头上严控各类建设占用耕地,强化耕地质量建设,发挥耕地保护主动性,改进耕地占补平衡管理,严格监管和考核,进一步调整完善耕地保护政策体系,提升耕地保护系统性、协同性和可操作性。
3.1 建立健全政策法规,构建耕地管理共同责任机制
我国目前关于耕地保护的法律法规有《基本农田保护条例》《农村土地承包法》《土地管理法》等,为我国耕地保护奠定了法律基础,但也存在规定不明确、操作性不强等问题,出现了无法可依、有法难依的现象。《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规都对土地流转进行了相关规定,但对耕地抛荒问题,只明确连续抛荒2 a 的要收回承包权,对季节性抛荒和抛荒1 a 的,没有明确提出要求流转和制裁的办法。因此,无论是从当前耕地保护的实际情况看,还是从发展现代农业的长远目标看,都必须进一步完善法律法规,尤其是对季节性抛荒和抛荒1 a 时间的,要明确法律责任,强化地方政府主体责任,完善土地执法监管体制,要通过经济、法律和必要的行政手段加以引导,构建起“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地和基本农田保护共同责任机制,确保耕地和基本农田保护全面落实到位。
3.2 大力推进耕地整治工作,严格实行占补平衡机制
2017 年的中央农村工作会议围绕乡村振兴战略,提出改进耕地占补平衡管理办法。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发 〔2017〕4 号)明确要求,已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用[4]。 2020 年9 月习近平总书记在湖南考察时指出,要坚持农业农村优先发展,推动实施乡村振兴战略;要扛稳粮食安全的重任,稳步提升粮食产能,全面压实耕地保护责任,推进高标准农田建设,坚决遏制各类违法乱占耕地行为[5]。针对片面追求城镇建设用地指标增加,对耕地仍才去“先建后补”“占多补少”“占优补劣”等违法违规占用的行为要严厉查处、重点问责。衡阳市人均耕地少,耕地后备资源不足,而且耕地征用比重明显上升,占补不平衡。政府要做好宏观调控,要将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标层层分解落实,不得打破。大力推进耕地整治工作,盘活城市存量土地,挖掘城市内部土地潜力(如积压的房地产、低效利用的旧居民区、原划拨地和缺乏资金开发的闲置土地及其他不合理利用的土地),以满足建设用地的需要,从而减少因新增建设用地而对耕地的占用。
3.3 大力培育耕地保护主体,完善耕地补贴和激励机制
英、美等发达国家政府部门通过经济补偿、税费、公共基础设施建设等方面激励农户,提高农户保护耕地的积极性,将经济补偿与农民的增产增收挂钩,改变农民传统生产方式,应用现代化、集约式农业科学技术,实现农业生产环境的可持续发展[6]。借鉴国外农业补贴的成功经验,建立长效的奖惩机制。通过市县财政拨款的方式向乡村发放耕地资源保护费,对于保护效果好、成绩突出的地方政府及个人给予经济奖励,对于非法使用耕地的政府官员及个人则进行罚款等处理。其次,随着农村劳动力的大量转移,耕地保护缺乏主体,因此需要大力培育耕地保护主体。近年来农业合作组织已成为当地耕地保护的生力军。衡阳县怡农蜜梨种植专业合作社租赁2 个村连片旱地约27 hm2,发展蜜梨规模生产;衡南县泉湖农技农机科技协会租赁外出打工农户255 户的稻田约100 hm2,代管承包90 户,实行统一耕地、代种、代收面积约13 hm2,对会员开展有偿服务面积为147 hm2;同在泉湖镇的涛友种养专业合作社统一种植租赁面积约15 hm2,代管承包水田超过40 hm2;衡南县宝盖镇农机农技专业合作社拥有农用机械40 余台,代耕代种、承包、转租水田面积约333 hm2;金泰米业有限公司在祁东县灵官镇付家、宏发等村租赁稻田约133 hm2,连片发展优质稻。培育更多这类主体,耕地保护才有保障。
3.4 实行休耕制度,建立可持续的生态补偿机制
习近平总书记在湖南考察时指出,要持续改善生态环境质量,落实生态环境保护责任制,坚决打好蓝天、碧水、净土保卫战;要统筹推进山水林田湖草系统治理,推动生态系统功能整体性提升;要加强农业面源污染治理,推进农村人居环境整治[5]。这是耕地保护的重要指导思想,相关政府部门要贯彻“全面规划、合理利用、用养结合、防止污染、综合治理、高效监管”的方针,强化耕地净化与地力培肥工作,进一步加大耕地质量建设投入力度,用于支持农业、土地的综合开发以及高产稳产基本农田建设。各级财政要建立养地基金制度,用于鼓励农民积造农家肥、秸秆粉碎还田、根茬粉碎还田和沼气建设等,以此激励农民培肥地力,增加有机肥的投入,改善耕地的生态环境。针对工业“三废”排放等外源性污染造成耕地土壤养分失衡、地力下降、重金属污染以及农业内源性污染严重等问题,一方面要严肃查处工业点源、农业面源及生活垃圾、污水等对农田的污染;另一方面,应加大耕地污染治理力度,在重污染区、地力贫瘠区及生态严重退化的区域实行针对性较强的休耕制度,建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态补偿机制。
总之,针对衡阳市农村耕地减少和退化这一现状,要根据因地制宜、与时俱进的原则,将用地与养地相结合,注重耕地质量的保护与土地生态功能的发挥,加快探索出衡阳市农村耕地保护的具体实施方案,积极采取有效措施提高公众的参与度,生产经营任何活动都不得以牺牲耕地资源为代价,确保耕地保护落实到位,助力乡村振兴。