乡村振兴战略下衡阳市农村耕地保护机制研究

王有斌，何 立，鄢 然

（1. 衡阳师范学院宣传统战部，湖南 衡阳 421002；2. 衡阳师范学院经济管理学院，湖南 衡阳 421002；3. 衡阳师范学院美术学院，湖南 衡阳 421002）

衡阳位于湖南省中南部，湘江中游，衡山之南； 地处东经110°32′16″～113°16′32″之间，北纬26°07′05″～ 27°28′24″之间。衡阳是中南地区重要工业城市，被定位为国家承接产业转移示范区以及全国加工贸易重点承接地。2017 年，党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略。这要求衡阳市进一步拓展土地利用的深度和广度，优化土地利用结构和布局，提高土地利用效益和水平，增强土地承载能力和生态功能，为提升衡阳市核心竞争力奠定牢固基础[1-2]。但当前衡阳市耕地存在数量减少过快、质量下降严重、污染和生态风险加剧等问题，其耕地保护形势十分严峻。因此需要认真梳理当前耕地保护面临的问题，并进一步创新耕地保护机制，实现乡村振兴与耕地保护共赢局面，从而加快衡阳市国民经济社会发展步伐。

1 衡阳市土地资源利用的特点

1.1 土地资源类型复杂

衡阳市土地总面积15 303 km2，为湖南省土地总面积的7.22%。按土地类型构成分为山地、岗地、平原、丘陵及水域，各类型的面积及其比重详见表1。由表1 可知，衡阳平原地少，主要是以山地、丘陵和岗地为主，不利于农业高度机械化。

表1 衡阳市土地类型

1.2 土地利用类型多样

衡阳市的土地利用率高，对土地利用类型的划分已经趋于统一，有耕地、园地、林地、水域、城镇村及工矿用地等。由表2 可知，衡阳市林地面积约占全市面积的一半，水域面积比较大，城镇用地及工矿用地比较大；边远山地、丘陵区域土地资源开发利用水平比较低，人均耕地少，耕地后备资源不足，人地矛盾日益突出。

2 衡阳市耕地资源利用存在的问题

近年来，随着工业化程度的不断提高，城镇规模的不断扩大，衡阳市农业资源遭遇过度开发，工业和生活污染物排放急剧增加，农药、化肥过度施用，均给新时代耕地保护工作带来新的问题。

2.1 耕地流失严重

2.1.1 耕地的搁荒和季节性抛荒 据统计，衡阳市农村人口2015 年为610.19 万人、2016 年为617.16 万人、2017 年为616.43 万人，而农业从业人员2015 年仅207.37 万 人、2016 年 仅203.46 万 人、2017 年 仅205.02 万人。2015—2017 年农村人口有所增加，但是农业从业人员却在减少。通过走访调查，发现农民种田成本高，收支不平衡，无法增加收入，于是农村青壮劳动力大部分进城务工，而留在农村的“386199 部队”基本只种自己吃的口粮。这是导致耕地搁荒和季节性抛荒的主要原因[2]。

2.1.2 耕地非农化 随着经济的飞速发展，非农用占地不断增长，耕地逐渐减少。越来越多的农村耕地资源被占为城市建设用地，城市周边的郊区或农村地区经常会发生侵占耕地的情况，而且通常情况下伴随着征地、拆迁的问题。另外，当前小城镇发展迅速，占用农村耕地资源的现象也时有发生。由表3 可知，2015—2017 年间衡阳市征用耕地面积由210 hm2增至882 hm2，增长了3.2 倍，表明非农用地呈增加趋势，而市辖区征用耕地面积120～192 hm2，农村耕地征用比重明显上升。耕地必须非农化时，必须“占一补一”。衡阳市人均耕地面积仅469.36 m2，低于联合国粮农组织确定的533. 34 m2警戒线[3]，存在占补不平衡的现象。

表2 2015—2017 年衡阳市各类型用地现状结构 （万hm2）

2.2 土地贫瘠化

衡阳市主要是以丘陵、山地为主，土地规划时将部分高产良田调节为建设用地，为占补平衡开荒了耕地。因为部分占补的耕地肥力不足，化肥施用量逐年增加（图1），所以出现了对土地高强度利用、滥施化肥、有机肥施用不足等现象。而化肥和有机肥投入的失衡，导致土地贫瘠化和土壤退化逐步严重。2018 年全市土壤肥力普查结果显示，耕地土壤有机质从2017年的20.24 g/kg 下降至18.16 g/kg[3]，同时，耕作层变浅，水田减少、旱地增加，土地酸化等问题日渐凸显，耕地质量呈下降趋势。

2.3 耕地污染形势严峻并存在生态风险

图1 2015—2018 年衡阳市化肥施用量

衡阳市长期以来通过消耗耕地地力实现粮食增产，对于耕地只强调保持数量，重用轻养，过施肥药，忽视了对耕地质量和生态的保护。造成耕地污染的原因有以下2 个方面。一方面是工业的废水、废气、废渣和城市生活的污水等外源污染向农村扩散，铅、镉等重金属也不断向耕地渗透，造成耕地土壤养分失调、理化性质变差，主要污染物点位超标。另一方面是农业内源性污染严重。如农村垃圾、污水处理不当，农业生产的化肥、农药利用率低，农膜回收率不高，畜禽粪污有效处理率不到一半，秸秆焚烧现象非常严重等。这些均导致耕地污染形势严峻，存在生态风险。

3 乡村振兴战略下衡阳市农村耕地保护机制构建

加强对耕地的保护是实现乡村振兴的重要内容，也是助力乡村振兴的重要抓手。耕地保护作为“三农”工作的重要内容，中共中央、国务院对耕地保护提出了新要求，衡阳市应根据新要求从源头上严控各类建设占用耕地，强化耕地质量建设，发挥耕地保护主动性，改进耕地占补平衡管理，严格监管和考核，进一步调整完善耕地保护政策体系，提升耕地保护系统性、协同性和可操作性。

3.1 建立健全政策法规，构建耕地管理共同责任机制

我国目前关于耕地保护的法律法规有《基本农田保护条例》《农村土地承包法》《土地管理法》等，为我国耕地保护奠定了法律基础，但也存在规定不明确、操作性不强等问题，出现了无法可依、有法难依的现象。《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规都对土地流转进行了相关规定，但对耕地抛荒问题，只明确连续抛荒2 a 的要收回承包权，对季节性抛荒和抛荒1 a 的，没有明确提出要求流转和制裁的办法。因此，无论是从当前耕地保护的实际情况看，还是从发展现代农业的长远目标看，都必须进一步完善法律法规，尤其是对季节性抛荒和抛荒1 a 时间的，要明确法律责任，强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制，要通过经济、法律和必要的行政手段加以引导，构建起“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地和基本农田保护共同责任机制，确保耕地和基本农田保护全面落实到位。

3.2 大力推进耕地整治工作，严格实行占补平衡机制

2017 年的中央农村工作会议围绕乡村振兴战略，提出改进耕地占补平衡管理办法。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发 〔2017〕4 号）明确要求，已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用[4]。 2020 年9 月习近平总书记在湖南考察时指出，要坚持农业农村优先发展，推动实施乡村振兴战略；要扛稳粮食安全的重任，稳步提升粮食产能，全面压实耕地保护责任，推进高标准农田建设，坚决遏制各类违法乱占耕地行为[5]。针对片面追求城镇建设用地指标增加，对耕地仍才去“先建后补”“占多补少”“占优补劣”等违法违规占用的行为要严厉查处、重点问责。衡阳市人均耕地少，耕地后备资源不足，而且耕地征用比重明显上升，占补不平衡。政府要做好宏观调控，要将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标层层分解落实，不得打破。大力推进耕地整治工作，盘活城市存量土地，挖掘城市内部土地潜力（如积压的房地产、低效利用的旧居民区、原划拨地和缺乏资金开发的闲置土地及其他不合理利用的土地），以满足建设用地的需要，从而减少因新增建设用地而对耕地的占用。

3.3 大力培育耕地保护主体，完善耕地补贴和激励机制

英、美等发达国家政府部门通过经济补偿、税费、公共基础设施建设等方面激励农户，提高农户保护耕地的积极性，将经济补偿与农民的增产增收挂钩，改变农民传统生产方式，应用现代化、集约式农业科学技术，实现农业生产环境的可持续发展[6]。借鉴国外农业补贴的成功经验，建立长效的奖惩机制。通过市县财政拨款的方式向乡村发放耕地资源保护费，对于保护效果好、成绩突出的地方政府及个人给予经济奖励，对于非法使用耕地的政府官员及个人则进行罚款等处理。其次，随着农村劳动力的大量转移，耕地保护缺乏主体，因此需要大力培育耕地保护主体。近年来农业合作组织已成为当地耕地保护的生力军。衡阳县怡农蜜梨种植专业合作社租赁2 个村连片旱地约27 hm2，发展蜜梨规模生产；衡南县泉湖农技农机科技协会租赁外出打工农户255 户的稻田约100 hm2，代管承包90 户，实行统一耕地、代种、代收面积约13 hm2，对会员开展有偿服务面积为147 hm2；同在泉湖镇的涛友种养专业合作社统一种植租赁面积约15 hm2，代管承包水田超过40 hm2；衡南县宝盖镇农机农技专业合作社拥有农用机械40 余台，代耕代种、承包、转租水田面积约333 hm2；金泰米业有限公司在祁东县灵官镇付家、宏发等村租赁稻田约133 hm2，连片发展优质稻。培育更多这类主体，耕地保护才有保障。

3.4 实行休耕制度，建立可持续的生态补偿机制

习近平总书记在湖南考察时指出，要持续改善生态环境质量，落实生态环境保护责任制，坚决打好蓝天、碧水、净土保卫战；要统筹推进山水林田湖草系统治理，推动生态系统功能整体性提升；要加强农业面源污染治理，推进农村人居环境整治[5]。这是耕地保护的重要指导思想，相关政府部门要贯彻“全面规划、合理利用、用养结合、防止污染、综合治理、高效监管”的方针，强化耕地净化与地力培肥工作，进一步加大耕地质量建设投入力度，用于支持农业、土地的综合开发以及高产稳产基本农田建设。各级财政要建立养地基金制度，用于鼓励农民积造农家肥、秸秆粉碎还田、根茬粉碎还田和沼气建设等，以此激励农民培肥地力，增加有机肥的投入，改善耕地的生态环境。针对工业“三废”排放等外源性污染造成耕地土壤养分失衡、地力下降、重金属污染以及农业内源性污染严重等问题，一方面要严肃查处工业点源、农业面源及生活垃圾、污水等对农田的污染；另一方面，应加大耕地污染治理力度，在重污染区、地力贫瘠区及生态严重退化的区域实行针对性较强的休耕制度，建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态补偿机制。

总之，针对衡阳市农村耕地减少和退化这一现状，要根据因地制宜、与时俱进的原则，将用地与养地相结合，注重耕地质量的保护与土地生态功能的发挥，加快探索出衡阳市农村耕地保护的具体实施方案，积极采取有效措施提高公众的参与度，生产经营任何活动都不得以牺牲耕地资源为代价，确保耕地保护落实到位，助力乡村振兴。