文物和文化遗产保护检察公益诉讼办案机制初探

李薇菡 龙云

摘 要：由于文物的不可再生性和文化遗产的脆弱性，文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件通常具有较强的时效性和专业性。检察机关在办理该领域案件时，应当及时发现并办理相关案件线索，密切保持与文物和文化遗产保护单位的沟通协作，教育引导公众增强保护意识、参与保护活动。在司法实践中，建议整合检察力量资源，提高办案效率，构建外部协作机制，强化全程监督，并注重专业知识学习、办案问题处理与宣传效果提升三方面的有机结合、互相促进，切实为文物和文化遗产保护提供优质的检察产品。

关键词：检察公益诉讼 文物和文化遗产保护 办案机制

文物和文化遗产作为传统文化的重要组成部分，不仅是中华民族历史血脉的载体，更是中华民族传统文化的象征和标志，其作为一种公共文化资源，具有不可忽视的历史文化价值，承载着社会公共利益。[1]2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在“加强对法律实施的监督”中明确提出“拓展公益诉讼案件范围”。2020年5月，《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》（以下简称《关于最高人民检察院工作报告的决议》）批准检察机关积极、稳妥办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。为贯彻落实上述决定和决议，重庆市大足区人民检察院（以下简称“大足区院”）在文物和文化遗产保护领域公益诉讼检察工作中展开了系列积极探索。笔者拟结合实践中办理的两个案例，围绕文物和文化遗产的特性，阐述文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件办理的相关理念和主要举措，以为办理同类型案件提供借鉴。

一、基本案情及办理过程

[案例一] 2019年7月23日下午，黎某某、鄢某、徐某、鄢某某伙同3名外地人至重庆市大足区宝兴镇虎形村赵家河坝附近，使用铁锹、撬棍等工具对赵氏夫妇合葬墓进行盗掘，并将塑料袋等垃圾回填在墓葬中。同年8月16日、17日晚，黎某某、徐某伙同徐某某和4名外地人至重庆市大足区龙水镇大围村峦山堡附近，使用电钻、铁锹等工具对赵家坟山进行盗掘。经重庆市文化遗产研究院鉴定评估，上述两座墓葬均系清代古墓葬，属于第三次全国不可移动文物普查认定标准和《中华人民共和国文物保护法》认定的文物，为研究湖南邵陵丧葬文化及重庆清代移民丧葬风俗、重庆地区清代墓葬形制及古代建筑的重要实物资料。盗墓行为对文物本体的完整性造成了不可逆的破坏。

2020年5月，大足区院在走访大足石刻研究院时了解到，其正配合公安机关收集被盗掘古墓的文物资料。经评估后认为，该案可能造成文物和文化遗产保护领域公共利益的损害。鉴于全市没有办理該领域民事公益诉讼案件的先例，大足区院遂请示上级检察机关同意，成立专案组调查核实案件具体情况，重点对文物的损失价值评估、保护修复要求、相关费用核算、侵权责任承担等问题予以探索解决。同年7月31日，经层报重庆市人民检察院同意，大足区院正式以刑事附带民事公益诉讼案件立案，并依法于同年8月1日在《正义网》发布公告。在无法律规定主体就本案提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下，同年9月23日，大足区院向重庆市大足区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，提出“判令黎某某、鄢某、徐某、鄢某某（办理该案时其余3人在逃，现已归案并另案处理）连带承担大足区宝兴镇赵氏夫妇合葬墓的保护修复工程费用总计12744.9元;判令黎某某、徐某、徐某某（办理该案时其余4人在逃，现已归案并另案处理）连带承担大足区龙水镇峦山堡赵家坟山的保护修复工程费用总计32980元;判令黎某某、徐某、鄢某、鄢某某、徐某某在省级以上媒体向社会公众赔礼道歉”三项诉讼请求。同年10月10日，重庆市大足区人民法院公开开庭审理了本案，并当庭宣判支持检察机关全部诉讼请求。2021年7月，该案作为典型案例被纳入《2021年重庆市检察机关公益诉讼白皮书》。

[案例二]2000年9月7日，重庆市人民政府将著名反洋教起义领袖余栋臣故居及墓作为近现代重要史迹确定为市级文物保护单位。2004年12月3日，当地政府发布征地公告，将余栋臣故居所在地划入征收范围，后于2010年7月6日在未经重庆市人民政府批准的情况下对余栋臣故居原址地上的所有房屋强制拆除，仅有屋基尚存。此后，大足区文物行政部门或大足石刻研究院曾就余栋臣故居实施遗址保护后划定保护范围和建设控制地带等问题，向重庆市文物局书面请示报告并得到支持保护的批复，但终因未与余氏后人达成共识而被搁置，由此，重庆市文化和旅游发展委员会（以下简称“重庆市文旅委”）、重庆市规划和自然资源局在2021年2月26日仅公布了余栋臣墓保护范围和建设控制地带，而余栋臣故居却因被开发拆除而未能划定保护范围和建设控制地带。大足区院检察官多次至余栋臣故居及墓进行现场查勘，发现余栋臣墓主体保护状况良好，有市级文物保护单位的标志说明和通往墓地的专门道路，但道路周边杂草较多，通行不便;而余栋臣故居原址所在地已被灌木杂草覆盖，草木之下留有部分拆除后的木料、砖石及石槽等生活物品，既无标志说明，也无专门道路，保护状况极差。

鉴于此，大足区院于2021年4月14日将该案以行政公益诉讼案件立案，并于同年6月10日邀请文物专家、人大代表、政协委员担任听证员参加公开听证会，于6月21日向重庆市大足区文化和旅游发展委员会（以下简称“大足区文旅委”）送达诉前检察建议书，建议其依法履行文物保护监督管理职责;组织、协调开展余栋臣故居遗址的考古清理发掘，并在此基础上制定完善具体保护措施并公告施行;组织开展对余栋臣故居及墓的文物资源调查，补充完善并妥善保存记录档案;对余栋臣故居及墓保护工作进行巡查检查，对存在的问题提出整改要求并协助解决;加强对余栋臣故居及墓等文物保护的宣传教育和合理利用。收到检察建议后，大足区文旅委召集相关单位和文物专家进行座谈和现场勘察，通过增强安全保障、完善文物公示制度、强化巡查力度、整治文物环境等工作加强了余栋臣墓的保护管理;通过划定考古发掘范围、商定考古发掘经费、进行考古立项申报等工作推动了余栋臣故居遗址的保护管理。预计全部整改工作将于2022年初完成。

二、办案要点

（一）及时发现并办理相关案件线索

目前，检察业务系统公益诉讼线索管理平台已投入使用，刑事附带民事公益诉讼案件线索的排查、移送已有较为稳定的渠道，但发现线索的时机仍然相对滞后，而大多不涉及刑事案件的行政公益诉讼案件线索的发现则更为困难，尤其是在文物和文化遗产保护领域，线索来源主要是以文物和文化遗产保护相关单位（以下简称“文保单位”）提供和群众举报为主，而这些跨系统或自发式的线索来源渠道使检察机关的司法介入也相对滞后。文物和文化遗产具有不可再生性和不可替代性，这就决定了对文物和文化遗产的保护时刻也不能松懈[2]，因此，更加需要及时发现相关线索并立案调查。基于上述情况，结合重庆市大足区拥有重庆市唯一世界文化遗产——大足石刻的特殊区情，大足区院与大足石刻研究院签订了全市首个《关于在文化遗产保护领域加强公益诉讼与文物保护合作的协议》（以下简称《公益诉讼与文物保护合作协议》），建立了线索移送、调查取证、双出现场、专业支持、联合宣传等十一项协作机制，并在大足石刻博物馆设立文化遗产检察官办公室，由大足区院选派4名检察官轮流值守，及时发现破坏文物和石刻景区资源的案件线索。案例一中，检察官在值守交流时发现，文物专家正协助公安机关就一起刑事案件中被盗古墓的文物的等级和价值出具专业意见，随即对该条线索开展初步调查评估，为后期调查取证争取了宝贵的时间。

（二）密切与文保单位沟通协作

因文物和文化遗产保护具有较强的专业性，文物和文化遗产保护领域内不同案件在办理重点与难点方面亦存在较大的差异，这就给具体案件办理带来难度。检察机关在办理相关案件时，应根据不同案件情况确定切入点和着力点，通过与文保单位的沟通配合，充分借助“外脑”，形成文物和文化遗产保护合力。

案例一中，大足区院在面临文物性质的确定、文物损失的认定、保护方式的选择以及侵权责任的承担等难题时，充分借助文保单位的专业优势逐一破解。首先，通过咨询文物保护机构了解被盗古墓葬的史料参考价值和实物价值，确定其公益属性;其次，委托文物鉴定机构对文物的损失程度进行定性分析;再次，商请具有文物保护工程资质的单位对文物修复进行设计、预算;再次，联合文物专家到案发现场对古墓葬的受损状况及修复方案反复勘察核实;最后，针对当时立法未对损毁文物的责任承担问题予以明确的现状，依据民法典新增的责任承担方式，最终将“组织修复受损古墓葬或者承担修复费用”和“向社会公众赔礼道歉”作为该案的诉讼请求并获得法院的判决支持，使涉案文物得到了更加全面的司法保护。案例二中，余栋臣故居及墓于2000年便被确定为重庆市第一批市级文物保护单位，余栋臣故居所在地于2004年被划入征用土地范围，余栋臣故居原址地上的所有房屋于2010年被强制拆除，至2021年尚未得到妥善保护。二十余年间，文物主管部门也历经行政区划和职能机构调整，相关文物资料保存、交接、查补不当，除第三次全国文物普查中形成的余栋臣故居及墓的电子表格资料外，其他记录档案已无处可寻。这给涉案文物的价值和现状评估都带来了困难。在办案过程中，大足区院充分利用《公益诉讼与文物保护合作协议》中调查取证、专业支持等协作机制开展工作，由大足石刻研究院派出3名專家兼任特邀检察官助理，为涉案文物的认定与价值评估提供强有力的专业支持;市级文物专家作为该案公开听证程序的听证员，在充分听取双方意见后，通过评议支持并补充了检察建议，不仅帮助说服了余氏后人将故居保护措施依法落脚在遗址清理发掘上，同时还让文物主管部门进一步明确了自身职责，认领了整改任务。

（三）通过引导公众参与提升文物和文化遗产保护意识

近年来，陆续有学者提出文化遗产权的概念。有学者认为，文化遗产权虽然具有私权属性，但主要是公权，即为保护公共利益而设定并由公法来保护的权利;[3]也有学者认为，文化遗产权是一种新型的复合权利，是公益权与私益权的统一体。[4]一方面，文物和文化遗产具有公益属性已成为共识，文物和文化遗产保护工作应成为人人有责、群策群力的公共之事，这就要求我们做到全国动员、全民投身、全体参与。[5]另一方面，现实中，常常面临文物和文化遗产被严重破坏等问题，亟需提升公众的文物和文化遗产保护意识，为文物和文化遗产的后续保护工作奠定基础。这就要求检察机关在办理相关案件时，注意引导公众积极参与，如邀请人民监督员参与现场勘察、参加公开听证会、与利害关系人展开座谈等都是提升公众参与度的有效方式。案例二中，余栋臣故居被强制拆除后，由于相关问题一直未得到妥善解决，引发了较大的负面舆情和长期信访。为保障群众的知情权、参与权和监督权，在督促行政机关积极履职的同时尽最大可能化解社会矛盾，大足区院在诉前程序阶段召开公开听证会，就案件事实、法律适用、建议措施等问题，邀请市文物专家、人大代表、政协委员担任听证员，组织召开公开听证会;听证会后，余栋臣故居遗址考古发掘的可行保护措施被余氏后人认同，使社会矛盾得到化解，同时，也达到了传播文物保护理念、提升文物保护意识的作用。

三、完善建议

习近平总书记指出：“一个民族的复兴需要强大的物质力量，也需要强大的精神力量。”[6]2014年，习近平总书记在北京市考察时说：“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”[7]他还强调：“保护文物功在当代、利在千秋。”[8]检察机关作为公共利益的代表，应牢记习近平总书记对文物工作作出的重要指示精神，贯彻落实《关于最高人民检察院工作报告的决议》，以文物保护为目标、以法治宣传为引导、以团队建设为关键、以制度完善为保障，切实发挥好法律监督、文物救助、宣传教育等功能，让珍贵的文物和优秀的文化遗产在新时代熠熠生辉。

（一）整合检察办案力量，缩短线索流转路径，提高案件办理效率

因文物的不可再生性和文化遗产的脆弱性，及时发现线索并高效办理案件至关重要。吸取案例一中线索发掘方式的有益经验可知，减少部门间传统呆板的信息传递方式，能极大提高线索发现和处理效率。基于此，就检察机关内部而言，应就公益诉讼案件线索排查整合检察办案力量，变部门间协作为组织内联动。具体而言，可以设立专门团队，负责文物和文化遗产保护领域案件线索的摸排，如参照大足区院的文化遗产检察官办公室设立相关专门团队，并可在公益诉讼检察人员的基础上将刑事检察、民事检察、行政检察以及基层检察室人员纳入其中，该团队内的人员在履行本职工作中一旦发现文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件线索，可直接移交公益诉讼检察人员处理，必要时还可自行评估，及时收集证据。就检察系统内部而言，各地检察机关可以通过成立领导小组、确定联络人员、建立会商制度的方式推动构建办案合作等协作机制，提高办案效率，如大足区院与四川乐山、重庆武隆检察机关共同签订了《关于文物、文化遗产和自然遗产保护公益诉讼检察工作跨区域协作意见》，与四川省安岳县人民检察院会签了《关于在川渝石窟（大足石刻、安岳石刻）等文化遗产保护中加强公益诉讼检察工作跨区域协作的意见》，建立跨行政区划的案件移送等协作机制[9]，大幅缩短传统繁琐的案件移送流程;同时加强各地文物和文化遗产监测、鉴定、修复机构或专家等资源互通共享，共同研究解决文物和文化遗产保护中的新情况和突出问题，为文物和文化遗产提供更加及时、全面的司法保护。

（二）强化外部协作配合，全面持续跟进监督

检察机关应加强与相关职能部门的协作配合，形成文物和文化遗产保护合力。具体而言，一是牵头构建文物和文化遗产综合服务保护体系，主动加强与文物、规划、自然资源、城乡建设、公安、法院等部门沟通协调，充分利用检察各业务部门现有的与相关职能部门的工作衔接渠道，推动签订关于加强文物和文化遗产保护工作的协作意见，建立信息共享、情况通报、会商研判、委托调查、执行配合、责任追究等工作机制，共同推动文物和文化遗产保护领域相关规范性文件的出台。如大足区院主动联系作为重庆市文旅委直属单位的大足石刻研究院以及大足区文旅委等相关部门，在掌握了辖区内文物和文化遗产具体数据、保护现状等基本情况后，对辖区内重点文物和文化遗产进行挂图作战、清单上墙、责任到人，并积极推动将公益诉讼保护纳入市人大制定的《重庆市大足石刻保护条例》。二是应切实发挥公益诉讼观察员作用，如大足区院出台《文物和文化遗产义务监督员管理办法》，为辖区内文物和文化遗产配置义务监督员，延伸监督触角，逐步实现对辖区内文物和文化遗产的网格化保护。

还需注意的是，文物和文化遗产保护并非一朝一夕之事，案件办理后的持续监督是确保保护效果的关键环节，整改或修复等情况评估也要求后续的监督工作中不能缺少专业人士的支持。基于此，检察机关可通过聘任相关专家为特邀检察官助理，配合加大对文物和文化遗产受损、修复、索赔情况的关注，定期开展巡查和“回头看”工作，督促行政机关依法全面履职，督促专门机构或责任人承担修缮、保养、赔偿义务;同时，充分借助专业机构的现有资源，实现对所收集文物和文化遗产资料、数据的系统整理和妥善保存，不断提高对文物和文化遗产司法保护和受损救助的专业水平。

（三）学习办案宣传三位一体，提升文物和文化遗产保护意识与能力

如前所述，文物和文化遗产保护工作往往面临多种现实问题，因此，如何提升检察官办案能力以及公众的保护意识是亟需解决的问题。在实践中，检察机关可将专业知识学习、办案问题处理与宣传效果提升三方面整合化一，以学习促进办案，以办案助推宣传，达到提升办案水平与提升公众保护意识双重效果。其中，就专业知识学习而言，可以通过组织外出考察交流、检察官小课堂讲授、文物专家讲座、典型案例评析等素能培训方式，不断开拓眼界、积累知识、互学互助、取长补短;同时，可有计划开展课题调研、常识考试、调查实训、庭审观摩、文书评比等岗位练兵活动，扎实理论功底，丰富工作经验，从而增强实战能力，提升检察官团队综合战斗力。就宣传效果提升而言，应落实“谁执法谁普法”责任制，检察机关可在当地文物和文化遗产所在地的游客中心打造集法律政策宣传、案例警示教育、文物知识科普于一体的展示场所;有条件的检察机关可配备文物和文化遗产司法保护宣传车，通过流动平台视频播放、宣传资料发放、庭审模拟、微型小品演出等生动形式，定期深入学校、社区开展文物和文化遗产保护法治宣传和知识科普，不断增强人民群众文物和文化遗产保护意识。

[1] 参见张邦铺：《我国非物质文化遗产公益诉讼保护制度的构建》，《社会科学家》2013年第10期。

[2] 参见李响：《公众参与文化遗产保护的公益诉讼进路研究》，《中国高校社会科学》2019年第6期。

[3] 参见王云霞：《论文化遗产权》，《中国人民大学学报》2011年第2期。

[4] 同前注[2] 。

[5] 同前注[2] 。

[6] 《习近平在文艺工作座谈会上的讲话》，人民网http：//jhsjk.people.cn/article/27699249，最后訪问日期：2021年12月3日。

[7] 何雨欣、韩洁、王立彬：《走进习近平心中“那座城”》，人民网http：//jhsjk.people.cn/article/27952130，最后访问日期：2021年12月4日。

[8] 《习近平对文物工作作出重要指示》，人民网http：//jhsjk.people.cn/article/28270909，最后访问日期：2021年10月15日。

[9] 最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第17条第2款规定：“最高人民检察院、省级人民检察院和设区的市级人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件指定或移送相关人民检察院跨行政区划管辖。基层人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件移送相关人民检察院跨行政区划管辖。”

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