针对同一林地多次实施非法占用行为的定性

白秀峰

摘 要：针对同一林地多次实施的非法占用行为依法应当追诉且未经处理的，应当根据非法占用农用地罪的构成要件进行分析。在客观方面，对于是否“造成林地的原有植被严重毁坏”，要在对“原有植被”进行合理解释的基础上进行认定。如果满足造成林地的林业种植条件严重毁坏，则可构成非法占用农用地罪，但需要通过鉴定等方式证实，而不能依据被破坏的次数等表象特征简单认定。

关键词：非法占用农用地 同一林地 原有植被 严重毁坏

一、问题的提出

非法占用农用地罪作为破坏环境资源保护罪中的一个普通罪名，近年来犯罪的整体情况有所改观，犯罪数量呈现逐年下降趋势。但是，司法实践中非法占用农用地的情形依然多样，从行为主体来看，自然人和单位都可以构成本罪;从犯罪对象来看，耕地、林地、草地、园地等都可以成为本罪的对象。以自然人犯罪主体为例，针对不同的犯罪对象又产生不同的情形，如不同自然人主体针对同一对象多次实施非法占用的行为、同一自然人主体针对不同对象多次实施非法占用的行为、同一自然人主体针对同一对象多次实施非法占用的行为等等。本文结合实践中的案例，重点分析探讨两种非法占用林地的情形：一是同一自然人主体针对同一林地多次实施非法占用的行为;二是不同自然人主体针对同一林地多次实施非法占用的行为。认定这两种情形的关键在于，如何认定第一次非法占用农用地行为之后的非法占用行为（包括第二次、第三次……），造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或严重污染这一客观方面的构成要件，进而认定行为人是否构成非法占用农用地罪。

[案例一]行为人甲违反土地管理法规，先后于2011年、2016年、2017年非法占用自家住房附近林地81亩，并在非法占用的林地上种植了玉米、西瓜等农作物。2018年，行为人甲因非法占用农用地罪受到刑事处罚。2019年，行为人甲在刑满释放以后，在原非法占用的林地上部分种植杨柴（根据国家林业局《关于印发退耕还林工程生态林与经济林认定标准的通知》（以下简称《生态林与经济林认定标准》），杨柴属于北方地区生态林造林主要灌木树种）、部分弃耕。2020年春，行为人甲又在原非法占用的同一林地上种植玉米、西瓜等农作物。2020年11月，经某鉴定中心鉴定，涉案林地的原有植被毁坏程度严重。

[案例二]行为人乙违反土地管理法规，先后于2017年、2018年、2019年非法占用林地100亩，并在非法占用的林地上种植了玉米、花生等农作物。2019年，行为人乙因非法占用农用地罪受到刑事处罚。2020年，行为人乙对该林地实施了部分种植沙棘（根据《生态林与经济林认定标准》，沙棘属于北方地区生态林造林主要灌木树种）、部分弃耕的行为。2021年春，行为人乙的邻居丙发现乙没有在其先前非法占用的林地上种植农作物，行为人丙便在该林地上种植了玉米、花生等农作物。后经某鉴定中心鉴定，涉案林地的原有植被毁坏程度严重。

从构成要件来看，以上两个案例中行为人的行为在主体、客体和主观方面均符合非法占用农用地罪的构成要素，争议焦点在于客观方面，即是否造成了原有植被或林业种植条件严重毁坏。第一种意见认为，案例一中行为人甲于2020年再次非法占用的行为和案例二中行为人丙于2021年非法占用的行为不构成犯罪。理由是“原有”指“最初的状态”，“林地的最初原有植被严重毁坏”的结果是第一次非法占用并开垦林地的行为造成的，与之后的开垦行为之间不具有刑法上的因果关系。甲因非法占用农用地被判处刑罚以后再次在同一林地上实施的行为和丙在乙先前非法占用的林地上实施的行为虽然属于新的违法行为，但不能满足“造成林地的原有植被严重毁坏”。

第二种意见认为，案例一中行为人甲于2020年再次非法占用的行为和案例二中行为人丙于2021年非法占用的行为构成犯罪。理由是对原有植被的涵义要按照马克义主义唯物辩证法的发展观进行解释。行为人甲和乙先前的犯罪行为已经既遂，行为人甲和丙后实施的非法占用并改变林地用途的行为属于新的违法行为，如果满足造成“林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏”，则可以构成非法占用农用地罪。

笔者同意第二种意見。以上两个案例中，行为人甲和丙再次非法占用并改变林地用途的行为是否构成非法占用农用地罪涉及两个关键问题：一是如何理解“原有植被”，如果甲和丙的行为没有造成林地的原有植被严重毁坏，则不能按照该结果证实构成犯罪。二是如何理解最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第7条规定的“多次实施本解释规定的行为依法应当追诉且未经处理的，应当按照累计的数量、数额处罚”。

二、“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏”的理解与认定

根据刑法第342条和《解释》第1条的规定，违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有解释所规定的“四种”情形之一的，构成非法占用农用地罪。从以上两个案例所陈述的事实、证据和法律适用来看，争议的焦点在于是否满足“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”这一客观方面的要件。具体来看，这一要件可以拆分为“造成林地的原有植被严重毁坏或严重污染”或“造成林地的林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，只要符合其中之一，就可满足该罪的客观方面要件。两个案例并不涉及“造成林地的原有植被或林业种植条件严重污染”问题，因而就是否“造成林地的原有植被严重毁坏”或“造成林地的林业种植条件严重毁坏”进行论证。

（一）是否“造成林地的原有植被严重毁坏”

原有，顾名思义指原来拥有的，即相对于现在来讲是指固有、旧有。植被，是指覆盖某一地表的植物群落的总称。那么原有植被可以解释为某一地表原来拥有的或固有的、旧有的植物群落的总称。

对于非法占用林地来说，林地的原有植被不是第一次被非法占用并毁坏之前的最初状态，而是按照马克思主义唯物辩证法关于一切事物总是在不断发展变化之中的观点来解释，某一林地在不断的自然生长变化过程中，其在前一时间节点所形成的状态，相对于该林地后时间段所形成的后状态而言都是原有的存在，可以视为林地的原有植被。案例一中行为人甲于2011年第一次實施非法占用并改变林地用途的行为，并于2016年、2017年先后连续实施非法占用同一林地并改变其用途的行为，在刑法上属于连续犯。行为人于2011年非法占用林地并改变林地用途的行为就已经改变了林地原有植被的状态，2018年对行为人先后于2011年、2016年、2017年实施的行为进行规制的原理在于我国刑法关于连续犯的规定。行为人甲因第一次非法占用林地被刑事处罚刑满释放以后，于2019年在同一林地上实施了部分种植杨柴、部分弃耕等行为，该行为在一定程度上促成该林地又重新形成了一种新的植物群落状态，此状态显然不同于该林地第一次被非法占用并毁坏之前与之后的状态。因此，行为人甲于2020年再次非法占用并改变同一林地用途的行为属于新的实行行为。

当行为人第一次实施种植玉米、西瓜等农作物的行为结束以后，犯罪便终了，但是造成林地原有植被毁坏的不法状态却始终存在，一直延续到现在甚至未来。也就是说，第一次非法占用并改变林地用途的行为已经造成了林地的原有植被彻底毁坏，无论该行为人以后是否再次实施改变林地用途的行为，以及实施的次数，都不影响林地原有植被已经严重毁坏的不法状态的持续，哪怕对该已经被彻底毁坏的林地进行修复等行为，也无法达成该林地原有的植被状态。简单来说，案例一中林地原有植被严重毁坏的后果以及不法状态是第一次非法占用并改变林地用途的行为造成的，后续针对该林地的所有非法占用行为都不能造成第一次非法占用并改变用途之前原有植被严重毁坏的结果。行为人于2020年针对同一林地再次非法占用并改变其用途的行为并没有造成对林地的“最初”（林地在第一次被非法占用并改变用途之前）原有植被的严重毁坏。如果将“原有”理解为“最初原有”，则不能认定行为人甲于2020年再次实施的行为构成非法占用农用地罪。但是，2019年行为人甲在同一林地上实施部分种植杨柴、部分弃耕等行为促成林地形成了新的植被状态，2020年甲再次针对同一林地非法占用并改变其用途的行为属于新的非法占用行为，该行为是对“原有植被（2019年甲种植杨柴后的植被状态）”的破坏，如果造成林地2019年种植杨柴后植被状态严重毁坏，则构成非法占用农用地罪。同理，案例二中，2021年丙在林地上种植玉米、花生等农作物的行为，是对乙2020年对该林地种植沙棘后的“原有植被”的破坏，如果造成林地2020年种植沙棘后植被状态严重毁坏，则构成非法占用农用地罪。

（二）是否“造成林地的林业种植条件严重毁坏”

根据《解释》第1条规定，“造成林地的林业种植条件严重毁坏”属于非法占用农用地罪构成要件中客观方面危害结果的表现形式之一，与其它几个危害结果属于并列关系。也就是说，两个案例中，如果行为人甲于2020年、行为人丙于2021年实施的行为造成林地的林业种植条件严重毁坏，那么也可以构成非法占用农用地罪。但是，从上述两个案例所陈述的内容和现有证据来看，尚无法证实被占用林地是否因行为人再次实施的行为而造成林业种植条件严重毁坏。因此，不能依据行为人的行为造成林地的林业种植条件严重毁坏，进而认定其构成非法占用农用地罪。在规范层面，由于《解释》并没有对“林业种植条件严重毁坏”的具体情形作出明确规定，这给司法机关认定具体毁坏情形带来困难，仅凭司法机关工作人员认定也不符合客观情况。[1]也就是说，林业种植条件是否严重毁坏需要经过有资质的鉴定机构进行鉴定，司法工作人员不能仅凭林地被“多次”非法占用的表象特征作出主观判断。[2]

三、行为评价：如何理解《解释》第7条

《解释》第7条规定：“多次实施本解释规定的行为依法应当追诉且未经处理的，应当按照累计的数量、数额处罚。”该条体现了刑事诉讼法一事不再理或者禁止双重危险原则，即避免行为人基于同一犯罪事实受到再次追诉。

（一）对于“处理”的理解

根据刑法、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》等法律行政法规规定，“处理”主要包含行政处罚和刑事处罚两种方式。那么，多次实施《解释》规定的行为依法应当追诉且已经行政处罚或刑事处罚的，就不应当按照累计的数量、数额处罚，即不应当再追诉。在此，为便于论证，我们以犯罪对象是否同一划分为两种情形：一种是同一犯罪主体针对不同犯罪对象多次实施《解释》规定的行为依法应当追诉且未经处理的;另一种是同一犯罪主体针对同一犯罪对象多次实施《解释》规定的行为依法应当追诉且未经处理的。对于第一种情形，实践中比较好掌握。对于第二种情形，同一犯罪主体针对同一犯罪对象多次实施《解释》规定的行为依法应当追诉且已经刑事处罚的，是否应当按照累计的数量、数额处罚存在争议。根据《解释》第7条的规定并遵循法律逻辑，可以得出：即使是同一犯罪主体针对同一犯罪对象多次实施《解释》规定的行为依法应当追诉且已经刑事处罚的，也不应当按照累计的数量、数额处罚，即不应当追诉。具体到案例一，行为人甲于2011年、2016年、2017年多次实施非法占用林地的行为依法应当追诉并且于2018年已受到刑事处罚，那么，就不应当在2020年的案件中再追诉。只需要对行为人于2020年所再次实施的非法占用林地行为进行评价，按照其在客观上破坏的林地面积计算即可。对于案例二，行为人丙发现乙并未在其先前非法占有的林地上种植农作物，便实施了非法占用并开垦的行为，因犯罪主体发生了变化，并属于新的实行行为，当然予以单独评价。

（二）对于实施数个独立行为的评价

根据一事不再理或禁止双重危险原则，如果某一非法占用农用地的行为依法应当追诉且已经处理的，就不应当按照累计的数量、数额处罚。以上两个案例都涉及两个事实行为，由于第一次行为已经刑事处罚，其不应当再重复评价。对于案例一中的第二次行为即使是同一主体针对同一犯罪对象而实施，但属于独立行为，应当予以单独评价;对于案例二中不同主体针对同一对象实施的第二次行为因为犯罪主体发生了变化当然应予以单独评价。在单独评价时，需要对甲2020年和丙2021年非法占用并改变林地用途之前的林地原有植被状态进行证实，并证成甲于2020年、丙于2021年实施的行为造成了被再次改变之前的林地原有植被的严重毁坏。如果以造成林地的林业种植条件严重毁坏为客观方面构成要件，则需要通过鉴定等方式证实林业种植条件严重毁坏的客观事实，并证成甲于2020年和丙于2021年非法占用并改变林地用途的行为造成了林业种植条件严重毁坏。

总之，行为人在受到刑事处罚以后针对同一林地再次实施的非法占用并改变其用途的行为，以及其他主体在他人已经实施过非法占用行为的林地上实施的非法占用行为都属于独立的行为，无论“再次性的侵害”[3]是单独实施，还是共同实施，也无论再次实施是一次两次还是多次，都不影响对再次实施的非法占用行为予以单独评价，如果满足造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏，则构成非法占用农用地罪。司法实践中，非法占用农用地的情形可谓多样，但是无论何种情形，司法工作人员都要以该罪的构成要件为基础进行分析，对“原有植被”和“林业种植条件严重毁坏”等概念和要件要素进行科学合理的解释和认定。

[1] 参见李剑、蔺学文：《危害生态环境资源犯罪的成因及惩防之策》，《人民检察》2013年第3期。

[2] 参见高维俭、史运伟：《非法占用农用地罪的适用》，《人民司法》2018年第31期。

[3] 刘舒婷：《非法占用农用地罪中经行政处罚后的亩数计算问题探析》，《检察日报》2020年11月3日。

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