粤港澳大湾区背景下南沙人才政策优化探讨*——基于“政策工具—人力资源管理”模型的分析

□ 陈嘉奇 陈曦然 朱汉平

广州市南沙区在2012年成为“粤港澳人才合作示范区”和“全国人才管理改革试验区”，2015年纳入广东自贸区，2017年10月粤港澳大湾区建设上升为国家战略，多次强调南沙区“湾区明珠”“开放枢纽”的战略地位。南沙区一直以广州“副中心”定位、发展，拥有国家级经济技术开发区、国家级新区、自贸试验区三大角色而被寄予厚望。2019年2月18日，国务院《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出将广州南沙区打造为“粤港澳全面合作示范区”。地区发展的关键在人力资源数量与质量，而人才政策在很大程度上影响人力资源效能的发挥。因此，从人才政策入手分析南沙区的人才管理现状，有利于充分施展南沙的政策优势，引才引资，推动粤港澳深入交流与发展。

一、文献回顾：人才政策的政策工具视角

目前，我国对于人才政策的研究逐步多样化，其中运用较为广泛的是政策工具视角及其框架，学者大多在创新性继承前人分析框架的基础上，预先建立符合自身政策特征与研究目的的指标分类体系，用文本分析法量化分析政策文本，并对文本样本编码、逐一分析。政策工具即政府为了实现特定政策方针，所采用的一系列机制、手段、方式与技术，是连接政策目标和政策效果的纽带。[1]由此，政策工具常作为一种政策评价维度，通过考察某一类政策在实现其政策目的过程当中的工具使用情况，来评价其政策设计的合理性。罗斯韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）将政策工具分为环境型、供给型、需求型政策[2]，此后大部分学者采用该划分方式分析政策对目标与结果的联接。宁甜甜[3]等结合该三种划分类型，构建“政策工具—人才强国价值判断”分类体系综合分析我国人才政策规划；刘亚娜[4]等构建了“政策工具—政策目标”二维分析模型以评估京津冀三地人才政策；程华[5]等则通过“政策工具—创新创业过程”框架剖析浙江省海外高层次人才创新创业政策；曾锡环[6]等也灵活运用政策工具，创立人才政策价值、人才管理过程、人才政策工具的多元复合分析模型，量化分析境外高层次人才政策。政策工具作为一种中性的评价手段，与政策使用环境背景无关，可作为评价手段之一，从工具视角考察政策本身对各类政策目标的实现。

人力资源管理建立在“人本主义”管理哲学的基础上，通过有效管理人力资源来实现个人、社会和企业的利益。[7]人力资源管理过程囊括了人力资源规划、招聘与配置、培训与开发、绩效管理、薪酬福利管理、劳动关系管理六大模块，可用于任何组织范围内的人才管理。人力资源无论是对企事业单位还是对城市都是一种亟待争取的宝贵资源，人才政策是站在国家或地区的战略视野上，优化该辖区“组织”的人力资源配置，故人力资源过程管理理论对政府制定人才政策也具有极大的借鉴意义。余薇[8]的长三角地区人才政策比较模型从人才引进政策、人才培养政策、人才开发政策、人才环境保障政策着手进行分析，体现了人力资源过程管理的思路；曾艳[9]在对比四川、江苏的策略性人才政策时以人力资源六大模块为基础，从中总结五大方面构建政策比较体系。

本文以政策工具的视角，借助人力资源过程管理理论，对应人力资源过程的六大模块，建立“政策工具—人力资源管理”二维框架，围绕南沙片区的代表性人才政策《广州南沙新区（自贸片区）集聚人才创新发展的若干措施》（以下简称《措施》），从人才引进、人才开发、人才激励、人才保障、人才流动五大方面展开分析，对南沙区整体的人才政策进行内容分析，并结合当地人才建设环境现状充分了解南沙人才政策的工具选择配置特征，发现阻碍人力资本功能实现的问题，促进其优化与完善。

二、现状分析：南沙区人才政策概述

广州南沙区目前总体人口密度较小，但增长势头强劲。2019年，南沙区城镇新增就业1.8万人，同比增加38.5%，近5年来增幅最大；提供就业岗位6.1 万个，比2015年增长307%；在专业技术人员中，本科及以上学历人员占85.2%；在从业人员中，高级职称人员占9.4%，对比2018年分别上升了2.9%、0.5%；自2015年以来，合计为16 703 人兑现骨干人才奖励，为316 人兑现专业技术人才奖励，为50 人兑现职业技能人才奖励，共发出5 000 余张面向高端人才的南沙人才服务卡。虽然人才发展工作成效值得肯定，但是整体来看，南沙区常住人口为79.61 万人，同比增长5.58%，增长量为广州市第三；港澳及外籍人才636 名，较难达到2020年南沙总人口规模130 万的规划要求。[10]为此，政府出台了一系列政策吸引人才进驻南沙。笔者通过广州市南沙区政府、广州市人才网、广东自贸区南沙新区片区等官方网站，共收集南沙区人才相关政策文件26 个。

在26 个政策文件中，有3 个政策与人才引进直接相关，有6 个政策涉及公共服务供给，13 个涉及产业帮扶。人才引进方面，主要以改革人才聘期管理制度、降低落户门槛、直接发放人才引荐奖励等方式引进人才。公共服务供给政策中，主要有试点共有产权住房、奖励兴办学校、港澳居民买房优惠政策等，力图在供给端推动人才发展。产业帮扶政策方面，除了诸如人工智能、外贸综合服务业等重点产业专项帮扶外，还有港澳青年创新创业支持办法，力图吸引全球高端要素汇聚南沙，在需求端刺激人才流入。

与人才政策相呼应的是南沙区的实际行动。基础设施方面：在现有中学29 所、小学62 所、幼儿园123 所的基础上，计划再进驻12 所中小学校，其中公办学校4 所，民办学校8 所；现有3 所科研基地，计划再建设港科大（广州）、中科院明珠科学园、广东海洋大学研究生院3所人才培养基地；在没有三级医院的基础上，成功引进2 所三级医院。《广州综合交通枢纽总体规划(2018—2035年)》也显示出了南沙区作为南部副中心的战略地位，促进南沙港城一体化。产业发展方面：截至2018年，共966 家高新企业进驻南沙区，高新产品市场较广阔、发展势头强劲。随着经济结构的优化，2019年第三产业占比初次跨越50%。在第三产业越发走高的同时也保持着第二产业的强劲增长，2019年南沙区的固定资产投资增速居广州市各区榜首。可以看出，产业引进政策初见成效。

虽然南沙区发展的基础较弱，但是在强大的政策红利感召下，不论是资本引进、产业结构布局还是公共服务水平都呈现出强劲的发展势头。目前万事俱备，只欠“人才”，如何提高南沙人气、激活资源使其充分流动应是当下的考虑重点。

三、政策解析：政策工具—人力资源管理分析模型

（一）“政策工具—人力资源管理”分析模型

本文参照罗斯威尔和沃尔特（Rothwell&Zegveld）的分类方式，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类，得出X 维度框架。其中，供给型政策工具可以直接促进人才事业的发展和完善，主要体现为政府通过资金和技术支持等方式来增加地区的人才供给；环境型政策工具对人才事业的发展具有间接性影响，旨在营建良好的人才发展环境，主要体现为政府对不同类型人才采取相应的税收优惠和便利化服务等措施；需求型政策工具则能够为人才发展和管理带来拉力，防范人才市场风险，主要表现为政府通过各种措施手段来改善和拓展地区的人才市场，推动其全方位和高质量发展。

正确使用与管理人力资源是拟定人才政策的关键。本文参照曾艳[11]的分析视角，从人力资源管理六大模块出发，将人力资源管理细分为人才引进、开发、激励、保障和流动。并借鉴余薇[12]在比较长三角地区人才政策时对各类人才政策的定义，结合本文实际需要，得出Y维度框架。其中，人才引进政策对应人力资源过程管理中人力资源规划、招聘与配置，主要体现为高技能人才引进政策、境内高层次人才引进政策、境外高层次人才引进政策；人才开发政策对应培训与开发，体现为人才的选拔政策、使用政策、调剂政策、管理政策、测评政策；人才激励政策对应绩效管理，体现为对贡献突出、表现优异的人才进行额外奖励或补助的政策；人才保障政策对应薪酬福利管理，主要体现为与人才生活、工作、发展相关的政策，包含政务环境政策、创业环境政策、法制环境政策、人文环境政策；人才流动政策对应劳动关系管理，主要体现为对人才流入或流出的政策规制与保障（见图1）。

综上所述，分析模型如图2所示。

图1 政策工具对人才发展的作用机制

图2 南沙人才政策“政策工具—人力资源管理”分析模型

（二）政策文本选取与编码

以“政策编号—政策大类—详细条目”的方式定义《措施》的分析单元，依照“政策编号—政策文本序号”来定义除《措施》外的其他政策。最终得到76 条政策编码，形成编码表（见表1、表2）。

（三）频数统计与维度分析

1.政策工具维度分析

根据X 维度的分类尺度，对南沙片区人才政策内容的编码归类（见表2）。其中，超过一半的人才政策使用供给型政策工具，占比5.31%；其余两类政策工具的应用频率差别较小，需求型政策工具占比27.6%；环境型工具占比21.1%。

表1 政策内容分析单元编码举例

表2 南沙新区人才政策的“政策工具”维度分析

供给型政策工具为主。其中，公共服务工具占比最大，其次为人才资金投入、人才培养和人才基础设施建设，而人才信息支持工具缺失。公共服务工具的频繁使用体现出政府对公共服务的重视。南沙区虽以广州市“副中心”自居，但因离广州市区较远，生活不便，一直以来较少人才会选择离开广州市区而奔赴南沙区发展[13]，若南沙区自身建立完善的配套设施，改善交通条件和教育医疗，将会大大提升当地人气。[14]当前，南沙区的人才基础设施建设和人才信息支持政策工具尚未充分运用，仍有提升空间，人才信息支持工具有待发展。南沙区人才引进刚刚起步，政府倾向于直接提供资金、培训等支持。供给型工具占比过半，为防止依赖传统的政策重赏实现人才供给，将来仍需平衡各项政策工具的使用，更好发挥供给型政策工具的效果。

需求型政策工具使用不足。需求型政策工具占比为27.6%，数量上与供给型政策工具还有一定距离，且略多于环境型政策。其中产业引进类政策占比最高，体现为政府重视通过产业引进来应对人才市场风险，重视通过产业聚集效应来增强南沙区的人才吸引力，人才发展需建立在稳健的产业基础上。产业聚集的引致性能有效派生人才需求，产业聚集的专业性也能有针对性地引进相关领域人才。[15]但从使用比例来看，与政府主体相关的服务外包、贸易管制、政府人才引进政策工具的运用较为匮乏，可能导致无法有效平衡市场与政府在开拓并稳定人才市场中的作用，应多样化使用人才需求拉动方式，防止政府主体缺位。

环境型政策工具短缺。环境型政策工具最少，仅占21.1%。其中政务服务占比50%，而财务金融、税收优惠、法规管制和策略性措施各占12.5%，分布平均。优化政务服务能为人才环境增添便利，但缺乏法规管制的约束不利于人才环境长期有序发展。税收优惠和财务金融工具可通过市场手段引导资源配置，策略性措施主要通过宏观的政策引领，具有强指向性。南沙区政府应不忘运用经济手段，在宏观层面引导构建公平法治的人才体制机制，防止弱化环境型政策工具整体的效果。环境型政策工具影响人才发展的环境，它的短缺体现出政府忽视了公平法治、便利开放的人才环境对人才发展的重要影响，一定程度上消减了其他政策工具类型在推动、拉动人才方面的工具价值，是当前南沙区人才政策设计的短板。

2.人力资源管理维度分析

按照Y 维度的分类标准，统计分析南沙区人才政策内容。其中，最为注重人才保障环节，占比45%；其余环节使用率差异不大，人才开发环节政策占16%，人才流动环节政策占14%，人才引进环节政策占13%，人才激励环节政策最少，占比12%。

目前，南沙区人才政策主要侧重于人才保障，注重营造人才工作、生活、发展的舒适氛围，为人才带来身处陌生城市的安全感，人才保障内容以住房补贴为主，给予高端人才最高百万级安家补贴是南沙区人才政策的一大特色，契合港澳当地不足，可有效对接港澳人才需求。南沙片区人口密度低，土地空置率较大，重视在住房方面提供公共服务，也能有效运用自身地理优势，盘活现有资源。而港澳地区人口密度大，单位地价高，房屋价格昂贵且面积小。南沙区向高端人才发放大量的安家补贴，可以有效解决港澳人士的生活需求。

罗亮梅[16]提出南沙区人才激励政策供给不足，仅以购房、拍牌补贴等保障手段引进高端人才，经济激励弱。4年过去了，南沙区人才激励政策仍然欠缺，可见政府在人才激励方面的重视度不够，过于依赖简单的资金投入，不利于激发人才发展活力。

人才引进政策对象主要为高端人才及港澳人士，南沙区在战略定位和产业发展上的高标准要求其在人才引进方面具有全局性，急需改善现有人才结构，吸引高科技和国际化人才，并承担好促进粤港澳人才合作的政治责任，吸引港澳人才聚集交流。

除人才保障政策以外，人才引进、开发、激励和流动等方面政策分配比例较好，但总体看数量仍偏少，且与人才保障政策配合度不够，尤其是人才激励政策有待提高。这说明政府对人才发展规律的认识还不够深入，后续需强化人力资源管理过程的前端环节，加强政策的连贯性。

3.政策工具与人力资源管理的交叉分析

从“南沙区人才政策的政策工具、人力资源管理的二维分析”（见图3）可以看出，政府倾向于使用供给型政策工具实现人力资源过程的各环节管理规制，甚至呈现出“一边倒”的态势，人才流动和人才激励政策极少使用环境型和需求型政策工具，其倾斜度最为明显。为了实现人才保障，南沙区平衡应用了三类政策工具，在推动、影响、拉动人才发展过程中都有保障性政策的影子，南沙区在人才保障方面的政策是其整个人才政策体系的一大亮点。除此之外，其他人力资源管理目标的实现都过于依赖直接供给所需资源，忽视了以间接影响的方式改善环境、稳定市场。与此同时，也导致环境型与需求型政策工具仅为人才保障服务，无法充分发挥出该类工具的效果。

图3 南沙区人才政策的二维分析

（四）二维分析结果

1.X 维度

首先，过分依赖供给型政策工具，且频繁用于公共服务的供给，体现出南沙区对公共基础设施建设的高度重视，但轻视了人才信息支持和人才基础设施的政策供给，消减了供给型政策工具的整体效用。其次，需求型政策工具相对短缺，且过度重视产业引进对人才的拉动作用，较依赖市场主体，以政府为主体的服务外包、贸易管制等措施匮乏。最后，环境型政策工具缺失，成为当前南沙区人才政策设计的短板。在重视政务服务的基础上，没有推行足够的政策推进人才发展环境的法制化，经济便利性不足。

2.Y 维度

综合以上分析，南沙区的人才政策体系中首先关注人才保障，保障内容以住房补贴为主。人才激励政策依然短缺，各类政策工具运用的灵活度不够，且没注意到制度环境与市场拉动的间接激励作用。人才引进的高门槛适应高水平的战略定位，引进对象受政治因素影响较大。除人才保障外，其他环节的政策虽分布均衡，但数量较少，人力资源过程管理连贯性不足。

四、对策建议：自贸区人才政策优化探讨

优化供给型政策工具结构，不过分依靠公共服务供给。虽然南沙区人才政策以供给型政策见长，尤其注重公共服务供给，但是与此同时，政府也应增加人才信息支持，重视提供科技服务，出台相关政策鼓励人才建立专业合作组织和专业技术协会，力图以南沙区为龙头整合粤港澳人才智力。加强人才基础设施建设，落实激励校企合作相关政策，规范校企合作体系，加快出台相关细则措施，扩大校企合作深度。另外，应重视建设人力资源服务产业园，以此为平台整合人才服务供给，充分发挥聚集效应。更重要的是不忘惠民基础设施供给，将图书馆、体育馆等文体中心的数字化升级、增减扩建等工作提上日程，修建便民休闲广场、公园，重视引进大型购物商场，让居民不用经常远赴50公里以外的广州市区。

平衡需求型政策工具的利用，重视政府拉动人才发展的主体作用。近年来，南沙区涌现出大量产业引进政策，成功地实现了各类产业的进驻，尤其是第三产业，2019年第三产业占比首次超过一半，由此产生了大量就业岗位，为吸引人才打下经济基础。下一步，应加快服务型政府建设，以政策为抓手统筹社会资源，出台惠泽各类从事人才服务的非营利组织的政策，提高其积极性，使之与政府合作开展人才便利服务。规范人才贸易管制，促进粤港澳人才互联互通，重视推进政企合作，协同社会企事业单位构建职业资格互认机制，并鼓励人才科研机构进行海外交流，提高国际影响力。

提高环境型政策工具整体应用水平。具体来说，南沙区当前人才环境的制度建设不够，近几年着眼于采取招商引资、人才资金供给等“粗线条”方式向人才抛出“橄榄枝”，一定程度上忽视了细节性的制度规范建设。下一步，应适当放慢脚步，着眼于人才发展环境的法治化建设，善用财务金融等经济手段改善地方融资环境，出台符合南沙区特点的房产居住、教育教学、创业支持等规制性策略措施，打通粤港澳社会组织交流渠道，提高社会治理能力；开创粤港澳法治新型合作机制，支持港澳法律咨询服务等机构在南沙区开设分点，探索营建接轨港澳甚至国际的法治环境，使人才生产生活更加便利。

提高人力资源管理过程衔接度，尤其重视人才激励。尝试以人力资源过程管理为视角，深入了解人才吸引机制，突破住房保障型人才激励手段，除了将人才“留”下来，还需注重人才事业发展的长期需求，在人才的“选、用”层面下足功夫，提高政策连贯性和持续性。在人才引进上综合考虑高、中、低端人才的不同需求，并重视环境型、需求型政策工具为人才激励服务，尝试建立高、中、低端人才梯次激励机制，加快出台政策执行细则。政府应增强吸引人才的拉力和可操作性，重视规制环境与市场拉动的间接激励作用，实现“四两拨千斤”的高效，增强南沙区对高端人才的吸引力，提高人力资本利用率，实现南沙区高水平的战略目标。