社区规划与社会治理体系融合建构的路径研究*

2021-03-19YUANTingLYUQing

上海城市规划 2021年1期

袁婷吕青 YUAN Ting, LYU Qing

1 社区规划融入社会治理体系建构问题的提出

社区规划最早起源于西方国家，随着社会发展运动的开展而广泛流传。从以美国为代表的“社区行动计划”和“城市更新计划”，到以英国为代表的协作型社区规划，再到以新加坡为代表的政府主导型规划，社区规划逐渐成为各国探寻解决城市社会问题的主要途径之一[1]。

社区规划在我国开展的时间较晚，目前尚未出现明确的定义。钱征寒等[2]认为“真正意义上的社区规划应该是基于自下而上理念、综合考虑社区各个方面发展需求的综合发展规划”。近年来，“以人为本”“共同缔造”“社区微更新”“公众参与”等规划概念的提出，标志着我国社区规划逐渐步入新的发展阶段。章丹音[3]认为社区微更新是一种以人为本的“空间重构”和“社区激活”的方式，主要通过“公众参与”和“微治理”展开，是从项目实施运行和管理制度保障两个层面探讨社区微更新的途径。黄耀福等[4]以厦门市“莲花香墅共同缔造工作坊”的实践为例，探讨工作坊的整个活动流程，以及在这一过程中如何推进各主体参与到社区规划的多个环节中，从而证实了工作坊能够有效建立各社会主体之间的联系，并在实施过程中形成共建格局。步敏等[5]以曹杨新村“美丽家园”建设为背景，借鉴发达国家社区规划师制度经验，提出建立由专家学者、城市管理方、社区居民和社区规划师组成的“四方参与工作平台”和5阶段工作流程。杨贵庆等[6]通过梳理改革开放40年来社区规划的发展与实践，从政策、理论、实践3个层面对新时代社区规划进行展望，并倡导在社区规划师的引领下，开展广泛的公众参与，以解决社区存在的各种问题和居民诉求，从而保障居民的切身利益。

虽然目前我国学者对社区规划研究的重视程度不断提高，基本涵盖了定义、困境、设置原则、改善路径等方面，但仍然存在以下问题：（1）我国学者对于社区的研究更多关注社区治理、社会工作、社区建设等方面，缺乏对社区规划的研究。社区是社会发展的基础，社区发展如果缺乏对社区的规划，会导致“门栏社区”，使社区变得封闭、缺乏活力，造成不利于共建共治的局面。（2）社区规划研究的内容比较局限，主要都是针对公众参与、社区公共服务设施等的单方面研究，各个研究方向之间缺乏交互，尚未深入考虑社区规划影响要素之间的相互关系，尤其是缺少与社会治理体系建设相融合的研究，导致在实际规划中存在一定的片面性。（3）社区规划与社会治理体系相融合的内在机理研究较少。在实际的社区规划操作中，政府对于社会参与的重视度较弱，欠缺吸引公众参与的手段，导致当前的公众参与在很大程度上尚处于“被动式”参与阶段，即便是有公众参与也只局限于规划的编制阶段，未达到“全过程”参与。总体来说，虽然我国的社区规划研究和实践已不断突破传统规划范畴，但仍处于摸索阶段，对社会治理创新在社区规划中的重要性认识尚显不足。

因此，本文尝试以社会治理理念为核心，探讨社区规划与社会治理体系融合的路径。一方面，以空间营造为基础，从文化、空间品质、公共服务3方面提出如何创建社区治理体系；另一方面，基于参与式规划的特征，分析社会参与过程的关键要素，并从中探讨其对于完善社会治理体系所起到的作用。

2 社会治理赋予社区规划新内涵

2.1 社会治理赋予社区规划新理念

社会治理是国家治理的重要方面，是一种以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，推动社会有序和谐发展的过程[7]。自党的十八届三中全会正式提出社会治理的概念以来，党和政府更加强调社会治理体系中各主体之间的协作治理，突出政府、社会、市场、公众之间的良性互动。从社会治理的本质来看，其关注的重点在于多元参与、互动协作、公开透明，与社区规划的内在要求高度一致。因此，笔者基于社会治理的内涵提出社区规划的新理念，其创新性主要体现在目的、形式、内容3方面。

从规划的目的来看，社区规划是以社区居民需求为出发点、服务于居民的一种微观发展规划，关注的重点在于社区居民的生活质量是否得到改善、公共服务的设置是否真正提供居民便利，以及是否能够推动社区居民自治，实现“共建共治共享的社会治理格局”。归根结底，社会规划关注的是居民切身的内在发展需求[8]和社会治理体系的构建。

从规划的形式来看，社区规划更加强调社会各方的共同参与，由传统的自上而下的主导型规划转变为自下而上的参与式规划。社区规划实际上是协调社区居民、政府、社会各个利益主体的过程，同时激发居民的参与意识，推动公众参与由“被动式”转变为“主动性”的参与。社区规划是关系到每个社区成员切身利益的事务，需要居民共同参与才能持续不断地推进社区发展[9]。可以说，社会公众参与是社区规划的内在动力和发展活力，是实现社区治理由政府主导向居民自治转型的关键所在。

从规划的内容来看，社区规划以空间营造作为未来指向，更加注重社区精神文化的营造[10]和公共性的培育。我国传统住宅小区在市场经济中由开发商开发，忽略了人文精神的培育；而社区具有强烈的行政化色彩，尤其是以商品房住宅小区为主的社区更难注重人文关怀，导致阶层异化和社会隔离。创新型社区规划应赋予社区精神内涵，重视人文内涵的构建以及社区归属感的培育。

2.2 规划与治理相融合并衍生参与式规划

目前，我国绝大多数社区规划与社会治理长期处于“割裂”状态，但两者的内涵呈现相互影响、相互促进的关系，彼此缺一不可（见图1）。社会治理的创新能够为社区规划的编制方法和模式提供新的视角。只有在社会治理相对完善的条件下，规划参与才能跟进，并在社会资本积累的同时反过来促进治理的进步[11]20。同时社区规划作为社会治理的一种手段，能够推动社会治理实践的开展，提高社区治理水平。

一方面，将社会治理理念融入社区规划中，有利于改善和保障民生。社区规划作为社会治理的一种创新模式，能够直接反映居民的日常生活，其面对的不仅是物质空间的完善问题，更需要解决社区发展所出现的治理问题。随着我国社会阶层化趋势的不断加深，空间分层和阶层矛盾都对社会治理产生了深刻的影响。因此，更加需要在社区规划的同时考虑社会治理问题，发挥基层治理的关键作用。另一方面，社区规划参与社会治理，有利于构建共建共治共享的社会治理体系。随着社会治理方式逐渐向公众参与、多元利益协调等方向发展，衍生出参与式规划的新形式，由社会各方参与到社区规划中，能够提高基层居民参与社区自治的积极性，形成社会治理共同体。社区是社会治理的基本单元和重要保障，作为与公众连接“最后一公里”的社区，社区层面的参与是实现公众参与的主要方向之一，也是实现社区赋权维度的关键[12]。我国正处于快速发展的转型期，社会治理问题越来越严峻，当前的社区规划实质上是在社区层面引导走向共建共治共享治理体系的规划，因此有必要将社区层面上的规划与社会层面上的治理融合起来，实现二者之间的有效互动和衔接。

图1 社区规划与社会治理体系关系图Fig.1 Relationship between community planning and social governance system

3 空间营造创建社会治理新格局

社会治理的空间基础在于社区，它是一个相对独立、稳定的空间单元。社区的公共活动和社区共同体的培育都离不开公共空间的规划和营造。我国传统的社区空间基本上是以住宅功能为主，仅能满足居民的住房需求，特别是在一些“村改居”社区中，传统的农村社区逐渐转变为城市社区的过程中空间改造模式千篇一律，造成社区功能单一、空间设置不合理等问题。

社区空间营造实际上是将公共空间和社区营造两者相结合，将社区营造的思想注入社区空间设计中。它强调社区规划不再是单纯地从物质空间层面进行更新改造，而是更加关注人与人之间的交往、注重社区居民共同感和归属感的培育。换言之，社区空间营造是以空间重塑的方式来加强社区共同体的营造。伴随着社区人文关怀的回归，社区规划正在从传统的社区空间改造转变为社区共同体的营造。居民可以通过对公共空间的建设提出建议、参与规划方案的制定等方式参与到公共空间营造中，使空间营造逐渐转变为一种“共建共治共享”的社会治理过程。

3.1 重塑社区文化价值，提升社会治理水平

我国社区的类型、历史、管理方式等千差万别，且存在各不相同的社区文化。在社区层面上，文化不仅指当地的历史背景，更是社区居民在时间长河中培养起来的习惯、生活规范和社区精神。随着社区物质空间水平的不断提高和居民生活条件的不断改善，居民开始更加关注社区精神文化内涵和人文环境的创建。社区公共空间是人们日常交往生活的场所，也是营造社区文化的空间载体。空间的营造需要对目前社区的生活文化、公共精神等非物质层面进行提炼及培育，展现出新时代居民的精神生活风貌，从而唤起居民的社区意识和公共性。同时，通过营造社区中邻里互帮互助、人人平等、诚实守信等共同的价值取向，引导居民共同参与到社区空间营造中，使社区空间与社区精神文化进行有效的整合。

当社区内营造出特色本土文化时会吸引更多的居民加入社区规划和社区治理中。通过空间营造构建社会治理体系同样需要社区文化的培育。一方面，在规划中倡导以公共空间为载体，在社区内举办具有当地特色的各种活动，如社区亲子手工、社区读书会、社区广场舞大赛等，将社区内部及周边居民都吸引进来，缓解大部分城市社区中出现的人情关系冷漠、矛盾冲突等问题，发扬社区的特色文化，共创共享社区规划的良好成果。另一方面，鼓励居民根据自己的日常生活需求和喜好对社区公共空间进行改造和更新，将本土的特色融入社区规划中，形成独特的社区文化，从而提高居民对社区规划的参与热情，并为共建共治的社会治理提供建设基础和文化保障。社区精神文化的形成与基层社会治理息息相关，在这一过程中，提炼本土文化不仅符合空间营造的内在要求，而且有助于居民之间进行协作，走向共治共享。

3.2 改善空间品质，营造社区治理空间

围绕社区中亟待解决的公共空间问题，鼓励居民加入更新改造项目，共同改善社区的生活环境，充分发掘居民动手能力、创造型思维以及主观能动性。例如对杂草丛生的空地进行花园式改造，对楼栋残破不堪的墙面进行涂鸦手绘美化，将废弃房屋改造成舞蹈房等。这种方式一方面能够活化社区空间，提升公共空间品质及其利用率；另一方面也能促使居民更多地关注社区问题，形成更加广泛的居民参与，从而提高居民对社区治理的热情。同时，依托公共空间品质的改善，重塑人际关系和公共性，从而营造出居民进行社区治理的空间环境。

为了促使居民能够更加主动地参与进来，规划应结合基层治理内涵，强化居民自治的力量，引导多主体进行协作交流。要使居民真正发挥决策作用，就必须赋予居民一定的权利。如果只是让居民各自发表自己的见解而缺少决策实施的权利，他们是无法充分参与到基层自治中的。如何“赋能”，前期需举办相关讲座并对居民进行适量的培训，让他们了解社区规划的含义和理念，逐渐吸引更多居民加入其中，组织他们进行“头脑风暴”，进而围绕楼栋美化、改造停车场等议题开展对应的方案设计，充分发挥社区居民的参与权和决策权，有效地激发社区自身的“造血功能”。

通过提升和改善社区的空间品质，促进居民间的参与交往，协调政府管理、物业运营、社区居民三者间的关系，落实社区赋权，彰显空间正义[13]，营造出社区和谐共处的局面。从空间改造议题的提出、讨论交流到参与实施行动，既是改善社区品质的过程，也是营造社区治理空间的过程。反复的利益碰撞和思想交流，经过时间的发酵，将原本来自外部的“营造”行动逐步转变为社区的自我“酿造”[14]。基层自治是一个长期实践的过程，我国现阶段的社区规划应充分意识到这一点，循序渐进，逐步过渡。

3.3 公共服务多元供给，实现空间资源的共享

随着人们需求逐渐多元化，原来由政府作为公共服务供给的单一主体已难以满足居民多样化的需求，并且政府财政压力变得日益紧张。社区规划项目的实施，毫无疑问需要大量的政策、资金支持。因此，规划中政府应鼓励市场、企业、社会公益机构等作为供给主体参与到提供公共服务的项目中去，拓宽公共服务的供给渠道，充分发挥社会各界提供多样化公共服务的功能。实际生活中，居民不仅需要政府提供的基础性公共服务，还需要市场化服务和社区性服务。在政府所提供的绿化、就业、医疗等公益性便民公共服务设施的基础上，通过制定优惠政策鼓励市场和社会组织通过服务外包、志愿服务等形式提供经营性、市场化的公共服务，提高公共服务的多元性和服务效率，扩大居民对公共服务的选择空间。建立多元化的社区公共服务供给是应对社会急剧变化的有效措施之一。规划过程中也要加强各个供给主体之间的沟通交流，确定公共服务的数量、类型、选址等并最终形成以居民需求为导向的服务方案。

通过对无锡市多个社区调研发现，每个社区均设置居家养老服务、残疾人活动中心、多功能厅等服务设施，但由于社区居民使用不多造成这些公共服务设施出现闲置浪费的现象；而部分社区却因为目前的服务设施种类较少，无法满足居民日益增长的生活需要。针对这部分公共设施规划不合理的社区，可借鉴浙江嘉兴万科中环公园创建的共享社区，以“绿色、共享”为理念，开放丰富、多元化的公共设施，旨在打破现代社会中人与人之间的隔阂，营造开放、和谐的社区生活，提升社区归属感。社区规划的目的是为居民提供方便高效的生活服务，让居民走出家门，共享健康便利生活。只有将社区空间和服务设施进行开放（例如学校放学后或假期时用作居民室外健身场地等），才能真正促进社区内外部的交往，构建活力开放型社区。因此，在规划时选择将社区公共空间设施进行对外开放，一方面能够让相邻的社区居民共同享受到各种资源、促进相互之间的交往，另一方面也能够改善社会关系，提高社会治理水平。

4 完善基层社会治理体系离不开参与式规划

所谓参与式规划不同于传统的由政府主导进行的全面规划，它是由社会更多主体广泛参与的过程，更加注重整体协调的发展以及社会治理能力的培养。党的十九大报告中提出“构建共建共治共享的社会治理格局”，体现出对于基层社会治理的认识的深化，同时也为参与式规划研究提供了科学指引。实践证明社区参与对于社区的可持续发展发挥着重要的作用。由于社区规划中不仅涉及私人利益，还涉及公共利益，因此，社区规划最根本的要求是满足多元主体的利益需求，促进社区的永续发展。仅仅依靠政府的力量是无法应对规划过程中所出现的各类问题的。

参与式规划的初衷和最终目的都是为了提升居民的自治水平、完善基层社会治理体系。构建社区规划多方全过程参与的新格局，促进社区规划模式的改革与创新，既是解决社会矛盾、提高居民参与社区事务积极性的手段，也是创新我国基层社会治理体系的重要途径之一。

4.1 建立社区规划师制度，衔接自治与共治

传统的社区规划大多以政府为主导力量。在这种情况下居民无法有效参与其中。在规划阶段，如果仅由政府进行统一规划，很容易出现模式单一、后期问题突出等情况。因此，笔者认为新时期的社区规划应将权责下放至基层，由社区或街道来主导规划编制。在构建社会治理体系的过程中，政府所起的作用应是一种引领和保障的功能，为参与式规划提供宽松的政策环境，减少对社区的强制性规划，充分发挥基层治理的优势。前期可以根据国家标准和地方实际情况制定相关政策文件，为社区规划提供规划思路和政策保障。为了更好地完善基层治理，可借鉴中国台湾地区构建的“社区规划师”制度，将专业力量引入规划活动中，把规划师作为政府与社区之间的“中介”，由政府为社区聘任规划师，定期与街道和社区进行沟通，在沟通过程中带动社区自治、共治能力的培育。与此同时，政府在规划过程中对社区出现的一些困难进行对应的帮助和政策扶持，并提供相应的资金支持。目前，上海市自2016年开始陆续引进“社区规划师”制度，大多规划师为来自高等院校的教授、专家，专业化程度较高，并且充分调动了当地民众的参与程度，推动了基层社会治理创新。

一方面，规划师通过深入社区，与居民进行沟通调查，从而了解他们的实际需求，更能发动广泛的居民共同参与到社区自治中；另一方面，规划师不仅要考虑到社区的基本需求，还需要协调政府、物业、社会组织等多方面的利益诉求，整合各方资源，有效地衔接社区自治与共治。规划师虽然由政府进行聘任，但为了防止信息传达不对称，规划师需要将自己的角色转变为“协调者”，结合“自下而上”的公众参与，在社会治理导向下协调各个利益相关者的诉求，让这些群体能够有效地参与到社区规划的整个过程中。社区规划师的工作方式在一定程度上带动了社区自治、社会共治能力的培育以及社区决策权力的赋予，对空间正义和社区赋权起到价值表达的作用，对社区的可持续发展也起到了显著的作用[11]18。

4.2 协商规划平台的构建，形成社会治理网络

由于社区规划过程中所涉及的利益主体较多，包括政府、居民、规划师、开发商等，且他们所关注的社区规划的重点和立场也截然不同。如何平衡各利益主体之间的关系，就需要通过一个沟通平台将他们连接起来，将原本政府自上而下的管理转变为多元主体共同参与的社区规划，发动社区内外部资源，组织社区、政府、市场等利益主体表达各自的建议、集思广益。随着我国互联网技术和新媒体的不断普及，各主体之间不仅能在线下进行交流，运用互联网来参与社区规划、创新社会治理也将逐渐成为新的潮流。

社区规划实际上是协调各方利益的过程，通过搭建线上线下双向沟通平台，为各方主体参与社区规划提供保障机制。首先，利用互联网建立社区微信公众号，通过公众号日常推送文章，搭建起居民了解社区规划、沟通问题的线上交流平台。社区规划和社会治理的各种信息都能够通过线上的协商规划平台有效地被社区居民了解和掌握，从而提高居民的社区参与意识并且加强各参与方之间的沟通协商。其次，结合基层社区治理理念，在社区居委会或党群服务中心内设立居民议事厅、交流会等相关议事机构，为规划参与主体创造线下互动交流的场所。参与者均包括政府、企业、居委会、居民等多种主体，在平等、自主的原则下各主体相互合作、相互探讨。在这个以沟通协商为基础的交流平台上，各方“共商共治”，能将各方资源进行有效集中与融合，同时也能激发居民参与社区公共事务的主动性，使他们充分参与到社区规划的每个环节中。以无锡市滨湖区和畅社区为例，通过社区党总支牵头，居民广泛参与，由“小区党员”“居民”“社区”“物业”“开发商”多元主体构成的“和畅议事厅”，在充分了解民情民意、广泛收集居民对社区治理的意见后，顺利解决了小区活动场地、楼房漏水、物业管理等问题，形成了居民自治的新格局。

4.3 建立动态监督反馈机制，优化治理结构

目前，绝大多数的社会参与主要集中在社区规划的编制阶段，对规划实施、评估阶段的参与却较为忽视，缺乏有效的监督反馈机制。在规划过程中，社会公众一旦对实施过程的监督不到位，就很容易出现问题解决不到位的现象，从而导致社区规划得不到保障。

因此，有必要建立动态监督反馈机制，保障规划顺利实施，从而优化治理结构。一方面，初期形成的规划方案应在协商规划平台上进行公示，对规划方案有疑问或有争议的社区居民、社会组织、企业等可以通过微信、议事厅等模式进行反馈，并将报告提交政府征询相关意见。根据收集得到的反馈信息以及政府的意见报告，及时修改和完善，再一次引发参与和讨论，如此循环往复，不断地将方案进行筛选与讨论，形成一种良性的动态反馈机制。另一方面，在社区规划具体实施的过程中，会暴露出调研阶段没有发现的问题，因此需要社会公众进行相应的监督反馈。社区可以利用基层自治组织的优势，不定期组织居民、企业与社区进行沟通交流，例如通过访谈、座谈会等形式深入探究规划实施过程中的问题，提高各方对于社区规划的持久关注，从而更好地激发社会参与的内生性动力。持续有效地发挥公众参与的作用应以动态反馈机制为保障，将规划情况及时反馈给社会公众，从阶段性的社会参与逐渐走向全过程的公众参与，在一定程度上能够促使参与式规划活动的展开。

综上所述，本文提出社区规划应以发展的思维将参与式规划的实施与建构社区治理体系相融合，通过横向协调和纵向联系来推动社会的共建共治共享式发展。在纵向上，分别梳理空间营造和参与式社区规划，包括空间品质、文化培养、完善设施方面的实施方向，以及规划师、协商平台、监督机制在内的多维度规划路径。在横向上，支持和引导社区居民与政府、规划师、社会组织之间进行有效的协商和互动，整合社会资源，补齐社区规划中的短板，共同参与到社区的建设与治理，从而达到全民共享治理成果的目的（见图2）。