面向高质量发展的城市河道规划设计经验与启示

徐本营 陈诚 曾大堃 邹亚超

河道治理是重塑城市空间、提升城市管理水平的关键之一。在城市迈向高质量发展的新阶段，为促进河道治理与城市发展融合共生，上海、北京等地在新一轮城市总体规划的指引下相继出台了河道规划设计导则。文章通过分析上海、北京河道规划设计的先进做法，总结出两市在规划理念上均突出三大转变，即由“水域本体”走向“水陆一体化”、由“单一功能”走向“复合多元功能”、由“分头管理”走向“规划、设计、建设、管理、运维统筹治理”。在目标上凸显生态、安全、宜居、文化四位一体。在具体导引上提出了塑造适配地域特征的生态河道，塑造蓝绿交织的韧性安全河道，塑造融入人民生活、增进人民福祉的宜居河道，塑造传承历史、开启未来的人文河道等举措，为我国其他城市在河道治理方面的转型升级提供借鉴。

高质量发展; 河道; 规划设计

TU984.11+3   A

[定稿日期]2021-11-08

[作者简介]徐本营（1986～），男，硕士，高级工程师，研究方向为城市规划设计;陈诚（1981～），女，硕士，教授级高工，研究方向为城市规划设计;曾大堃（1990～），男，硕士，工程师，研究方向为交通规划;邹亚超（1990～），男，硕士，工程师，研究方向为环境工程。

河道是城市的重要组成部分，城水关系也一直是伴随着城市发展的核心议题之一。一方面，城市因水而聚、因水而兴，另一方面，城市也面临着水资源短缺、水体污染、洪涝灾害等诸多挑战。在城市高质量发展的新要求下，河道治理也迈向新的阶段。上海和北京在各自新一轮城市总体规划的指引下分别出台了河道规划设计导则，突出了在新时期对于河道治理新的认识。本文对两市河道规划理念和策略进行分析，以期对其他城市提供借鉴。

1 河道规划的理念转变

1.1 理念转变

在高质量发展新阶段，从上海和北京的实践来看，在规划理念层面均强调三个方面的转变。

1.1.1 由“水域本体”走向“水陆一体化”

以往河道规划设计依据不同的物质空间和专业分类，通常需要编制河道规划、绿地系统规划、道路交通系统规划、景观规划等多种类型规划。一方面，无法系统性、针对性的解决河道问题，尤其是针对具体区段可能缺乏可操作性;另一方面，因为规划对象不同，规划目标有所差异，考虑的侧重点不一，当规划相互间存在不一致甚至矛盾的情况时往往较难统筹协调。转向“水陆一体化”，即设计要素不仅要包括水域空间，还要将两侧的陆域空间纳入。陆域空间包括了滨水空间、市政道路、沿河第一街坊等，通过一体化设计可更为系统的解决河道问题。

1.1.2 由“单一功能”走向“复合多元功能”

在过去城市实践中，通常将河道治理归为工程类范畴，欠缺对河道及两岸功能的整体考虑。单一的功能，导致部分河道两岸缺乏人气和城市活动，不少河岸成了消极的空间，河道与城市其他区域融合不足。在城市高质量发展新阶段，城市工作以人民为中心，需要考虑如何将河道更好的服务于人。通过植入复合多元的功能，将会为河道带来持续活力，使河道与城市生活相融。

1.1.3 由“分头管理”走向“规划、设计、建设、管理、运维统筹治理”

河道治理工作涉及面广且复杂，涉及规划、建设、水利、城管等多个职能部门，也涉及省市区等不同层级。在具体工作实践中，因为各部门工作各有侧重，河道治理的协同不足。在高质量发展阶段，河长制办公室有效统筹了各部门，已发挥着作用。但河道治理是一项长效工作，还需要进一步将规划、设计、建设、管理、运维等统筹起来，促进河道治理工作整体转型。

1.2 河道的分级分类

分级上，按骨干河道、支级河道或者一级、二级、三级河道来进行河道分级。分类上，针对河流所在区段的城市功能、周边的特色等，划分不同的河道区段类型。如上海将河道划分为公共活动型河道、生活服务型河道、生态保育型河道、历史风貌型河道、生产功能型河道等五类。北京将河道划分为历史风貌型河道、公共活力型河道、自然生态型河道、一般型河道等四类。综合来看，两市都将河道与城市有机融合，考虑不同功能来分别施策。

2 规划设计导引及启示

2.1 凸显生态、安全、宜居、文化四位一体的规划目标

在上海和北京的实践中，在规划目标的制定上均突出将生态、安全、宜居、文化四位一体融合发展。如上海的导则中指出未来上海河道应满足“维护城市安全，促进生态平衡;满足交通运输，保证通航安全;延展公共空间，容纳公共活动;展示地区形象，传承地区文化”等多元要求。围绕规划目标，在具体导引上，从两市的实践综合来看，均围绕高质量发展主线，突出了以下四个方面，即塑造适配地域特征的生态河道，塑造蓝绿交织的韧性安全河道，塑造融入人民生活、增进人民福祉的宜居河道，塑造传承历史、开启未来的人文河道。并通过切实有效的管理创新來保障实施。

2.2 塑造适配地域特征的生态河道

2.2.1 融入城市总体生态格局中

河道是彰显城市特色、塑造城市格局的重要因素。在城市规划实践中，历来均将河道作为市域生态骨架的重要组成部分。有的城市拥有大江大河，有的城市河道则是涓涓细流、河渠纵横。河道串联的资源也不同，如湿地、湖泊、大型公园等，共同塑造了各具特色的城市布局。上海依托骨干河流，串联中心城、各主城片区、新城和镇村等区域内的各级生态要素，形成以水为脉的城市整体生态格局。

2.2.2 塑造河道生态自然的形态

在过去治水实践中，往往将工程手段作为先决条件，截弯取直是最常见的对河道的干预。在高质量发展新阶段，上海和北京均强调柔性岸线，尊重自然河道的走向形态，保持局部深潭、浅滩、湾道、及江心洲等自然景观格局多样化特征，使河道治理向生态化、自然化方向转变。生态景观河道在规划蓝线范围内，宜结合周边环境进行蜿蜒性设计，避免截弯取直，宜有宽窄、弯曲，不宜渠道化，还可利用微地形等布置隐形堤防，与周边环境自然过渡。

2.2.3 强化适应地方特点的河道断面及护岸设计

河道断面形式的选择要充分考虑河道的等级、功能和水位变化等要素，从断面布置、坡度设计、防洪要求等方面适应地域特点。北京针对不同区域的河流断面提出了不同的要求，如山区河道应维持天然河道断面，充分利用原有地形，减少人为干预。平原非建设区河道断面应尽量保持或恢复河道的天然形态，采用梯形或复式断面形式。北京同时还强调在规划中要适应北方气候特点，如根据气候特征选择植物，结合动物习性考虑生境通道等。针对北京河道丰枯变化大的特点，导则以丰草河为例给出改造方向。将河道局部断面形式改造后，丰水期不影响排洪，枯水期露出可作为亲水活动空间使用。上海在导则中针对护岸设计提出了具体引导，要求因地制宜，针对不同区段分别提出建议。对于用地条件宽松、河口较宽的河道，特别是在镇区即乡村新开的河道建议采用斜坡式护岸，使河岸趋于自然形态。对于中心城区、郊区城镇或历史文化风貌区中河道宽度小、过流能力强、河道用地空间小的河道可采用垂直护岸。

2.3 塑造蓝绿交织的韧性安全河道

河道治理的基本点是安全问题。严守城市安全底线，增强城市防汛排涝能力，完善安全韧性的防洪体系是其他工作开展的前提。

（1）构建系统性的蓝绿空间体系。北京在河道导则中，通过河道蓝线、绿化控制线等的划定，系统性的构建蓝绿空间体系。通过划定绿化控制线，一方面可以避免城市建设与河道保持距离，形成开敞疏朗的城市意象，另一方面也有利于河道管理和生态恢复。

（2）构建安全韧性的防洪体系。结合城市的防洪排涝规划，完善防洪体系。通过对干流河道、重点中小河道进行达标治理，完善水库、蓄滞洪区等工程体系的建设，构建安全韧性的防洪体系。

（3）构建海绵城市。落实海绵城市“自然积存、自然渗透、自然净化”的基本理念，利用河岸空间建设各种海绵设施，以空间换时间，进一步控制雨水径流，削减初期雨水污染，实现雨洪的优化管理。

2.4 塑造融入人民生活、增进人民福祉的宜居河道

在城市中，尤其是老城区，因为建设紧凑密实，公园等公共空间严重不足，滨河空间往往是城市最大的连续开敞空间。因此河道是城市公共生活的最佳展示和体验场所。好的河道，是融入人民生活的河道，能够增进人民福祉。上海以“充分体现河道空间和城镇布局相互依存、城水相融的关系”为目标，制定了“开放可达、复合多元、品质魅力”三个具体目标。北京从“亲水廊道、滨水空间、滨水设施、滨水景观、滨水用地”等五个维度突出塑造“增进人民生活福祉的宜居活力之河”。综合来看，两市都突出了可达性、公共开放性、多样性等三个方面。

2.4.1 可达性

在城市中，部分河道可达性被其他城市要素严重割裂。原因是多方面的。如在老城区城市建设集中的区域，往往只有河道旁有相对开阔的带状空间。在城市交通重构，需要修建交通性道路甚至快速路时，选址极为困难。通常只有选址在河道旁修建，甚至在河道内设桥墩，从河道上方架设高架桥面。导致河道与人民日常生活完全割裂。另外，河道两侧未预留足够宽的公共空间，甚至居住、工业等建筑密布，占据岸线，权属复杂，导致河岸无法到达，河流无法被看到、被感知。因此，可达性看似最基本的问题但又是水城共融的第一步。在上海的实践中，已经完成了黄浦江滨江岸线的贯通工程。国内其他城市，如广州珠江两岸，成都锦江公园都正在开展对于大尺度滨江岸线的贯通工作。在可达性方面，上海和北京在导则中提出了多种解决方案。

一是通过增加垂河通道来强化可达性。如上海在苏州河沿岸增加10多条垂河慢行通道来加强各项公共服务设施、公共空间、商业中心与滨河活动的联系。在强化节点上，公共活动型河道按照1 km设置1处，生活服务型河道按照1.5～2 km 1处的标准设置。事实上，新增垂河通道在公共活动型等河岸段容易实现按理想间距来控制，但在历史地段和生活服务型的河道部分较难实现，需要针对具体地段情况综合性研究。

二是通过调整道路系统来强化可达性。在这些区域更需要对区域交通动线整体设计，将慢行交通与其他交通流线间的关系妥善协调。北京河道导则明确要求“新建的沿河方向城市道路道路等级不应高于城市支路”，且宜在河道绿化控制线外设置。对于现状紧邻滨水空间的高等级道路，要通过降低等级，减少数量等方式降低人们前往滨水空间的阻隔。

2.4.2 公共开放性

激发河岸活力是最重要的目标。要促进河岸活动的发生，首要的就是要开放。因为使用不便或无法使用，就自然削弱了人民到达、开展活动的意愿。上海在导则中要求，对于公共活动型和生活服务型河道，要最大限度地开放滨水空间。其实，只要有开放条件的河道，都应向公众开放。

一是强化滨水空间周边底层建筑第一界面的公共性。通过植入文化、商业、休闲等业态，促进城市活动在河岸开展。另外，采用适当增加出入口，打开建筑界面，采用通透立面等方式促进底层界面和室内外的无界融合。

二是沿河建设连续、安全、人性化的滨水慢行通道。在上海的导则中，要求慢行通道宽度不小于3 m，局部受限段确保2 m以上，在人流量大，空间条件允许的区段可适当提高。针对由单位、设施及其他河道阻隔的断点部分，要通過“针灸”的方式逐步改善，实现断点贯通、整体开放。

2.4.3 多样性

我们需要的是多样、丰富的城市体验，而不是均质、单调的城市景观。上海和北京都注重用水岸来增加城市的亮色，将水岸与城市功能融合，宜商则商，宜旅则旅。

一是要注意功能的丰富性，如创意、博览、办公、商业、消费、体育及游憩等多元功能的培育或植入。

二是注重空间设计整体性。综合考虑区段自身与周边的特点，形成多元的场所、多层次的河岸、多样的路径及多样的设施等，共同塑造河道独具魅力的空间。

形成多元的场所，即是通过加强场地和滨河绿地的一体化设计，采用和而不同的风格、差异化设置标高等多种设计手法形成不同的空间体验。形成多层次的河岸，就是要综合考虑景观的设置，而不是全部采用呆板的垂直河岸，丰富滨水空间的趣味性。形成多样的路径选择，即是将漫步道、跑步道、骑行道等贯穿河岸，考虑不同人群的需要，促进不同活动的发生。多样的设施，即要通过场所的总体设计，在满足防汛安全、使用安全和便于管理等要求的基础上，精心设计桥梁、码头、栈桥、平台等设施，提高空间的亲水性，提升片区的整体品质。

2.5 塑造传承历史，开启未来的人文河道

河道往往是城市各类人文资源富集的区域，由于历史更迭、几经兴衰，河道及两岸功能不断演变。在上海和北京的河道规划导则中，均突出河道的人文厚度，将其作为重要的人文展示和体验载体。另外，河道往往也是城市特色体现最明显的区域，围绕河道的城市生活往往独具魅力。在具体指引上，上海和北京的导则中突出了以下几个方面。

2.5.1 恢复历史水系

北京提出要逐步恢复历史水系，将历史水系融入城址格局塑造中，并强化历史水系周边的传统风貌塑造。如古三里河是北京前门地区传统城市肌理形成之源。三里河的保护规划依据历史河道的位置和走向，综合考虑现有约束条件，确定三里河水系景观修复的范围，提供彰显文化魅力的历史空间。

2.5.2 构建以水为纽带的文化线路

北京形成皇家园林、大运河、西山永定河等探访路径，以水为纽带，串联滨水滨水空间内有历史价值的工业遗址、水工建筑物及古树名木等历史遗存，并且形成完整的体验线路，让市民通过步行、游船等多种方式，体验悠久历史文化。

2.5.3 结合河道，形成特色文化街区

河道所在的城市片区往往是特色街区营造的最佳载体。上海通过梳理河道两岸资源，将滨水历史遗存分为四类，即滨水工业遗存、滨水居住建筑、滨水公共建筑以及古树名木和建构筑物等其它历史要素，对更新利用导向分别进行指引。对于有较多滨水遗存的历史河道，可通过还原茶馆、食肆、商铺等生活场景与生活方式，形成具有地方特色的街区。另外，在沿河空间较为充足的河道，还可植入现代的生活方式，定期组织文化活动以及体育活动，比如开放式音乐会、表演、马拉松等。

2.6 管控实施

2.6.1 强化顶层设计引领

在北京的河道导则中明确提出，北京市应将河道等滨水空间的整体建设重要性提升到“城市级发展战略”的重要定位。后续还将落实新一轮总规要求，编制北京河道及滨水空间综合治理专项规划，与河道规划设計导则共同形成指导各级各类河流水系及滨水空间规划建设的顶层设计文件。

2.6.2 突出规划协同

两市均落实各自新一轮总规的要求，且突出河道规划与其他既有规划的协同，以及强化规划与水务、环境、交通、农业等各方面的管理统筹，强调由分头建设向一体化建设转变。上海河道导则中，充分对接了城市其他专项规划或导则。如根据《上海市海绵城市建设规划（2016-2035）》确定生态岸线改造率提升至70 %～75 %以上;根据《上海市水环境功能区划（2011年修订版）》确定全市的水环境功能分区;根据《上海市骨干河道布局规划》确定上海骨干河道总体构成。北京河道导则中，对接了《北京市防洪排涝规划》，坚持“上蓄、中疏、下排、有效蓄滞利用雨洪”的防洪方针。与国土空间规划方面，也进一步加强衔接，明确提出“调整城市开发边界内河道两侧滨河绿地的用地性质，统一为公共绿地。”规划协同为后续工作开展奠定了坚实基础。

3 结束语

河道是城市中不可分割的一部分，需要进行长效治理。高质量发展的新阶段对城市工作提出了更高的要求。上海、北京率先发布了河道规划导则，在理念上突出了三个转变，即由“水域本体”走向“水陆一体化”、由“单一功能”走向“复合多元功能”、由“分头管理”走向“规划、设计、建设、管理、运维统筹治理”。在目标上凸显生态、安全、宜居、文化四位一体。在具体指引上，通过塑造适配地域特征的生态河道，塑造蓝绿交织的韧性安全河道，塑造融入人民生活、增进人民福祉的宜居河道，塑造传承历史、开启未来的人文河道等举措，为我国其他城市在河道治理方面的转型升级提供了借鉴。通过梳理两市河道规划的经验，有助于反思以前建设过程中可能走过的弯路。但值得注意的是，河道规划设计的模式并非是唯一的，重点是要深刻认知城市本身的资源条件，思索未来方向，找到特色发展之路。

参考文献

[1] 上海市规划和自然资源局，上海市水务局. 上海市河道规划设计导则[S].2018.

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[4] 徐本营. 大尺度滨江公共空间营造的启示——以上海和广州滨江公共空间贯通工程为例[J].城市，2018（10）：13-18.

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