我国土地制度改革对乡村基础设施融资影响研究

李红强 林倩 高阳

关键词：土地制度改革;乡村基础设施;融资模式创新

中图分类号：F832.7         文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）31-0071-04

引言

作为国家治理体系中的重要内容，土地管理制度改革牵一发而动全身，将对金融、财税、规划、社会治理等诸多领域产生影响。党的十八届三中全会以来，我国在土地规划审批、土地一级开发、集体土地制度等改革上取得了长足的进展。乡村基础设施是乡村振兴的重要内容，乡村基础设施项目建设内容、还款来源、担保物等与土地关联密切。近年来，土地管理制度的深刻变革，对乡村基础设施投融资产生深远的影响。因此，深入探究土地制度改革对乡村基础设施融资的影响，具有重要的现实意义和决策参考价值。

目前，学术界已开展了土地制度改革对乡村基础设施融资影响的初步研究，主要聚焦土地制度改革对农村金融产品的需求[1]、金融服务的需求[2～3]，金融支持土地改革业务的典型做法[4～5]、土地制度改革与城乡融资关系[6]，以及对农村土地金融工具的创新[7～9]、金融风险分担机制研究[10]等。但总体来看，已有研究中缺乏对近年来土地制度改革的系统梳理，同时也鲜见其对乡村基础设施融资的深入分析。为此，本文将对我国土地管理制度改革进展进行梳理分析，揭示其对乡村基础设施投融资的影响，并提出政策建议，为金融机构业务发展和深化土地金融研究提供科学参考。

一、近年来我国土地制度改革进展梳理

自2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，我国土地制度改革全面加速。2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定。新修订的土地管理法以法律的形式对已取得的土地制度改革成果予以确认，并已于2020年1月1日起施行。2020年以来，中共中央、国务院先后印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，对下一阶段的土地制度改革提出了明确方向。总体来看，我国近年来与乡村基础设施融资相关的土地制度改革主要围绕规划审批、一级开发、集体土地等三个方面，具体框架如图1所示。

1.国土空间规划。为解决土地总体規划、城乡规划、主体功能区划等相互协调不够、交叉重叠较多等问题，2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。国土空间规划形成“五级三类”体系，“五级”即全国、省、市、县、镇（乡），“三类”即总体规划、详细规划、相关专项规划。

2.土地审批制度。主要为下放审批权限和简化行政审批的改革。在下放审批权限方面，2020年3月国务院下发《关于授权和委托用地审批权的决定》，一是将由永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权限“下放”到省、市、自治区;二是将由永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批权限“下放”到北京、天津等8个省市。赋予省级政府更大的用地自主权，可以更加灵活有效地保障建设用地，在保投资、稳经济、稳增长方面将发挥积极作用。在简化行政审批方面，在自然资源管理部门机构改革后，新成立的自然资源部印发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，明确将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，由自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，由自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证。

3.土地计划指标管理。为克服土地计划指标与项目建设脱节的不足，2020年自然资源部印发《关于2020年土地利用计划管理的通知》，坚持土地要素跟着项目走，计划指标跟着项目走，在控制总量的前提下，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，切实保障有效的投资用地需求。对于纳入重点保障的项目用地，可在批准用地时直接配置计划指标。

（二）土地一级开发制度改革

1.城镇低效用地再开发。为健全节约集约用地制度，盘活建设用地存量，2016年国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，明确原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，并鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与。上述政策为集体组织和原土地使用权人通过协议出让、定向挂牌等方式参与城镇低效用地再开发提供了制度基础。

2.土地储备制度改革。土地储备是地方政府管控土地一级市场、推进城市建设的重要手段。2010年以来，我国土地储备管理制度经历了多次调整。在2012年之前，各地纷纷赋予城投、交投等公司土地储备开发职能，并将储备土地作为资产注入地方融资平台，可由金融机构发放土地储备贷款。2012年12月，财政部等四部委印发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，明确制止地方政府授权融资平台承担土地储备，制止储备土地注入融资平台，且禁止将其作为偿债资金来源。2016年2月，国土资源部等四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》。该文件规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只设置一个土地储备机构，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，同时明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

3.土地出让收益分配制度改革。为提高农业农村比例的资金投入规模，2020年9月，中办、国办下发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确提出到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例达到50%以上。

（三）集体土地管理改革

1.农村“三块地”改革。2014年12月，中央深改组审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着农村“三块地”改革（指农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）正式启动。随后，我国出台了一系列“三块地”改革的具体举措。在农村土地征收改革方面，新出台的土地管理法缩减了土地征收的范围，并改变了以前以土地年产值为标准进行补偿的方式，实行按照区片综合地价进行补偿的制度，有利于更好地保障“失地农民”的权益。在集体经营性建设用地入市改革方面，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经集体经济组织同意的前提下，可以通过出让、出租等方式，交由集体经济组织之外的个人或单位直接使用。在宅基地制度改革方面，主要改革内容为在原“一户一宅”基础上增加了“户有所居”的规定，允许宅基地有条件的自愿有偿退出机制，以及审批权限下放至镇乡政府。在此基础上，2018年初，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。

2.农村土地承包经营权。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押。目前，上述改革成果已写入新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》。

3.土地指标交易。土地指标交易主要包括耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标。长期以来，我国耕地占补平衡地域限于省内，城乡建设用地增减挂钩地域一开始限于县域，后拓展到省域，2018年后进一步拓展到全国。2018年，国务院办公厅下发《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》，允许跨省域补充耕地交易，并建立国家统筹信息管理平台;允许“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称“节余指标”）由国家统筹跨省域调剂使用。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

4.农村土地金融改革。2015年，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，启动两权抵押贷款试点。2019年，人民银行等部委印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，要求积极稳妥地推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务，结合宅基地“三权分置”改革試点进展稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务，推动集体经营性建设用地使用权、集体资产股份等依法合规予以抵押，促进农村土地资产和金融资源的有机衔接。

二、土地制度改革对乡村基础设施融资的影响

近年来，我国土地管理制度的深刻变革，将在多个维度、多个层面影响乡村基础设施融资，推动乡村基础设施项目融资需求、担保体系构建、授信审批、融资模式发生相应变化。

（一）扩大项目融资需求

这一轮土地制度改革将在两个层面扩大我国乡村基础设施项目的投资建设和融资需求。

1.国土空间规划将谋划实施一批乡村基础设施项目。随着国土空间规划体系的实施，各地区将对生产空间、生活空间、生态空间进行科学布局，涵盖山水林田湖草等全部自然资源要素，谋划布局一批乡村基础设施项目，并做好对重点项目的空间保障。这将极大地改变以往乡村基础设施项目散落于农业、水利、环保等各部门而缺乏有效统筹、空间规划难以落地实施的局面。

2.近年来，我国启动的农村集体经营性建设用地入市、低效用地再开发、全域土地综合整治等专项改革任务，将形成一大批基础设施项目。这些项目的建设内容众多，投资金额较大，融资需求旺盛。

（二）压缩融资审批周期

在本次土地改革之前，由于土地和规划审批流程烦琐等原因，我国乡村基础设施项目从项目立项到最终金融机构授信审批的周期较长。乡村基础设施项目大多需占用农用地，按照现行制度，新增建设用地需占用年度计划指标，并明确耕地补充方案，并上报省级政府或国务院审批。长期以来，我国新增建设用地计划指标采用切块下达的方式，且主要集中在城市规划区范围内，乡村基础设施的用地指标落实难度较大。同时，原土地和规划的审批分别由国土、规划部门审批，导致审批流程复杂、时间漫长。

本轮土地制度改革将从三个方面优化乡村基础设施融资的审批周期。一是随着农用地转为建设用地审批权限下放至省级层面，乡村基础设施项目的土地审批可在省级层面完成。二是在自然资源部明确“土地指标跟着项目走”后，乡村基础设施项目落实土地指标的难度大幅降低。三是在2019年国家机构改革之后，新成立的自然资源部对土地、规划审批进行了统一，将压缩乡村基础设施项目取得相关审批的时间，更快地满足金融机构审批的相关要求。

（三）拓展担保物范围

落实合格充分的担保物，是乡村基础设施项目申请金融机构贷款的重要前提。本轮土地制度改革前，担保法、物权法、土地管理法对我国农村地区集体土地使用权和农村承包地经营权进行抵押的束缚较多，限制了抵押权能的行使和实现。一些乡村基础设施项目往往因为无法抵质押，导致无法满足融资条件。

本次土地制度改革极大地拓展了农村土地的抵押范围。新修订的土地管理法赋予了集体经营性建设用地使用权和住房财产权抵押担保权能，新修订的农村土地承包法赋予了土地承包方、承租方的土地经营权抵押权能。鉴于我国农村集体经营性建设用地、闲置宅基地和承包地面广量大，以此作为抵押品，具有抵押品价值高、借款主体多元等优点，将有效解决乡村基础设施长期面临的抵质押物不足的困境，对我国农村金融影响深远。

（四）激发融资模式创新需求

乡村基础设施项目多为公益性或准公益性，项目自身收益来源无法覆盖项目贷款本息，需要打造合规的市场化还款来源，构建新型融资模式。近年来，各地城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡工作有序推进，已形成了一定的增减挂钩和耕地占补平衡指标。但由于补充耕地指标、城乡建设用地增减挂钩交易与财政资金关系密切，如《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综〔2014〕7号）中明确指出：“土地节余指标交易收入应当作为土地出让收入的一部分，全额上缴国库。”运用指标收益直接还款或将面临隐性债务风险。因此，迫切需要构建新型融资模式，设计市场化交易结构，将指标收益打造成为合格的还款来源，以解决乡村基础设施项目还款资金不足的问题。

三、政策建议

（一）优化乡村基础设施项目谋划思路

除了按照传统的单个乡村基礎设施项目，如农村道路建设、污水处理、农房改造等实施外，还可将乡村基础设施纳入近年来土地改革的重点内容。例如，在农村集体经营性建设用地入市过程中，需要将原有建筑物、构筑物进行拆除，并做好“五通一平”等土地整理工作，将同步带动形成大量的乡村基础设施业务。在全域土地综合整治方面，2019年，自然资源部启动全域土地综合整治的全国试点，整体推进农用地整理、建设用地和农村生态保护修复，涉及山水林田湖草路村等全要素，包含多项乡村基础设施建设内容。目前，单个乡镇全域土地综合整治投资在10亿～15亿元，融资需求巨大。因此，金融机构可协助地方政府、乡镇通过策划构造一批集体土地入市、全域土地综合整治项目，并予以融资支持，进而同步带动乡村基础设施水平的提高。

（二）改进乡村基础设施融资业务体系

随着土地制度改革的深入推进，原有乡村基础设施项目的融资政策迫切需要调整，亟待构建一个适应当前改革进展的业务体系。一方面，要对照国土空间规划的内容，完善金融机构业务布局，并针对低效用地再开发、集体土地入市、全域土地综合整治等出台具体的授信指导意见，明确重点支持地区、客户和项目;另一方面，要将集体土地使用权、住房资格权、农村土地承包经营权等资产纳入合格的担保物范围，扩展此类抵押物在项目融资中的运用范围，并结合土地审批权限下放、土地和规划相关许可合并的实际，完善授信审批的准入门槛设置，以更好地适应当前的项目报批流程。

（三）完善乡村担保物评估和流转体系

与国有土地、房产相比，农村集体土地、房产抵押物的流通性较差，处置难度往往较大，进而导致金融机构在选择该类抵押物时更趋审慎，在价值评估时更为保守。后续应建立农村产权价值评估机制，推动当地政府负责制定并公布本区域内各类涉土抵质押物的基准价格和最低保护价，发展农村产权价值评估中介组织，成立独立的第三方价值评估机构，由其根据市场情况提供客观的价值评估结果。同时，建立农村产权流转交易市场及配套设施，完善农村产权流转平台，推动农村产权规范化、市场化交易，为金融机构抵押物处置提供相应基础和保障。

（四）创新乡村基础设施项目融资模式

解决当前乡村基础设施项目还款来源不足的核心，在于提升项目构造水平和打造合格的还款来源两个方面。一方面，可将无收益项目和有收益项目统筹实施，统一立项、整体推进，通过有收益项目的收入来平衡整个项目的还本付息，从而解决无收益乡村基础设施项目的还款来源;另一方面，可将土地指标交易收入打造成合格的还款资金。例如苏州市出台了耕地占补平衡指标交易管理办法，授权借款主体负责耕地复垦开发，并将复垦形成的土地指标确权给借款主体，同时由指标需求方指定国企购买土地指标，指标交易收入归借款主体所有，不进财政专户，进而保证了合规还款来源。

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Key words：land system reform;rural infrastructure;innovating financing models

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