面向空间治理现代化的城市体检评估探索

吴善荀 曾黎 何为

为推动空间治理现代化，文章结合成都自然地理格局特征和城市发展趋势，围绕国土空间规划城市体检评估工作的评估框架、评估指标体系、评估技术手段、评估方法以及成果应用体系等方面进行了全方位的探索和创新，以期挖掘成都空间治理的个性化特征、精准匹配空间治理的对策建议，实现体检评估机制从制度优势转化为治理效能，为城市体检评估工作的常态化和专业化提供更多的参考。

空间治理现代化; 国土空间规划; 城市体检评估; 监测预警

TU984.11+1   A

[定稿日期]2021-11-04

[作者简介]吴善荀（1984～），男，硕士，高级工程师，从事城市规划设计工作。

1 城市体检评估

城市体检评估是对城市发展阶段特征及国土空间总体规划实施效果的定期分析和评价[1]，是城市在社会经济发展中发现和解决空间治理问题的重要抓手，也提高国土空间规划实施有效性的重要举措。2017年9月，北京市在全国率先探索建立“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估机制，为城市体检评估工作在全国的开展积累了有益经验。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“建立国土空间规划定期评估制度”。次年5月《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》进一步明确“按照‘一年一体检、五年一评估的要求开展城市体检评估并改进规划管理的意见，以促进城市的健康发展。”同时，为确保国土空间规划城市体检评估的规范性和可操作性，自然资源部制定了《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》），要求全国各设市的城市全面部署开展城市体检评估工作，标志着国土空间规划城市体检评估工作在全国全面启动。

然而，在治理体系和治理能力现代化目标背景下，每个城市所面临的空间治理问题不尽相同，完全照搬《规程》要求开展体检评估工作，难以挖掘城市个性特征。为此，如何在自然资源部《规程》的指导下，优化形成重点突出、特色鲜明的体检评估框架，构建数据多元、技术可靠的体检评估手段，精准、精细识别地方发展短板与成效、找出切实可行的对策建议，实现城市治理从“治病疗伤”到“强身健体”，实现体检评估机制从制度优势转化为治理效能[2]，为城市体检评估工作的常态化和专业化提供更多的参考，才是当前空间治理现代化背景下城市体检评估工作开展的题中之义。

从国内外先进城市看，纽约、伦敦、北京等城市均已探索形成了极具地方特色的城市体检评估机制，为各地开展城市体检评估工作提供了宝贵经验。纽约围绕《纽约2050总规》的实施情况，开展了年度监测和定期评估，其特点主要体现在两个方面：一是有强有力的组织保障，纽约评估工作由纽约市远期规划和可持续发展办公室主导，与其他相关部门合作组织开展[3];二是评估工作与战略规划调整相挂钩，四年一次的定期评估为下一任市长对全市的发展战略的优化调整提供科学参照[4-5]。伦敦自2004年起伦敦政府便开始编制《年度监测报告》（AMR），其特点有二：一是指标全面且多元，根据政府的核心承诺和优先事项，制定了一套涵盖了住房、经济、环境、交通等各个方面的绩效指标进行评估[6];二是年度监测工作与政策调整相结合，伦敦年度监测报告结果是政策调整的直接依据，同时政策调整也反馈至年度监测工作中[3]。北京是国内首个建立“一年一体检、五年一评估”制度的城市，一方面，其评估方法多维，不局限于指标值与目标值或历年数据的对比，而是采用多种方法开展全方位的分析与监测，如针对全局性指标，分析方法重点关注趋势发展，对于项目类指标，分析方法重点关注项目实施的外部影响[7];另一方面，其评估手段多元，北京通过建立城市體检评估数据采集平台、大数据平台等手段，使得体检结果更加精准[7]。通过以上城市的体检评估经验总结发现，先进城市的体检评估指标体系上突出全面性和特色化，技术手段上突出多元化，成果应用往往与规划政策调整相结合。

2 研究区概况

成都市地处四川盆地西部、青藏高原东缘，是全国唯一能眺望雪山的超大城市。超5 000 m垂直海拔高差形成了多元自然地貌并造就了丰富的生物多样性，擦亮了“雪山下的公园城市”的特色名片，总体体现“壮美山峰-绵延丘陵-千里沃野-现代城镇”的公园城市自然地理特征。整体呈现生态绿心龙泉山和生态屏障龙门山“两山相望”、西部岷江水网和东部沱江水网“两水相依”、连绵葱郁的森林和星罗棋布的林盘“两林相映”、龙泉山西侧沃野良田和东侧的缓坡丘田“两田相异”的自然地理格局。

近年来，党中央赋予成都建设践行新发展理念的公园城市示范区重大使命，同时，“一带一路”建设、长江经济带发展、西部陆海新通道建设等国家开放战略交汇实施，西部大开发、建设成渝地区双城经济圈等国家区域战略密集部署，推动了成都加快从内陆腹地走向泛欧泛亚的开放前沿，从区域经济中心走向国家高质量发展重要增长极，由国家中心城市走向世界城市，从天府之国走向公园城市示范区，从大城市发展走向大都市圈。

3 成都市面向高水平治理的年度体检评估探索

成都围绕国土空间规划城市体检评估工作的评估框架、评估指标体系、评估技术手段、评估方法以及成果应用体系等方面进行了进行探索与创新，以期在自然资源部国土空间规划城市体检评估工作的指导下，更加准确地查找成都市空间治理的普适性和个性化特征，更加深入地挖掘导致空间治理短板的原因，更加精细地匹配空间治理对策建议。

3.1 探索“6大维度+33个方面”的体检评估框架体系

结合成都建设公园城市示范区的实践，优化评估框架体系，构建以“6大维度+33个方面”为目标引领、逐层剥茧的评估框架，评估内容紧扣公园城市现代化治理的核心方面，充分发挥体检评估的效能（图1）。

一是围绕建设践行新发展理念的公园城市示范区为目标对评估维度进行优化调整。主要包括突出公园城市高质量发展新极核，设定城市竞争力评估维度，重点关注城市位势能级;突出公园城市高品质宜居生活新标杆，设定城市品质评估维度，重点关注人民的获得感、幸福感;突出公园城市全面协调发展新典范，设定空间协同评估维度，重点关注区域协同和城乡协调等。

二是结合国家、区域发展战略以及自身特色对评估方面进行细化设定。如以国家总体安全观为基本遵循，在安全底线维度，重点聚焦粮食安全、生态安全、发展底线、水安全、土壤安全、大气安全、文化保护、综合防灾、能源安全和规划管控等十个方面;全面落实成渝地区双城经济圈“一极两中心两地”战略定位以及增强成都“五中心一枢纽”国家中心城市核心支撑功能的相关要求，在城市竞争力维度，重点聚焦经济中心、科技中心、金融中心、文创中心、对外交往中心、门户枢纽6个方面。

3.2 探索“基本指标+特色指标”的体检评估指标体系

结合成都自身特点，在自然资源部明确的评估基本指标和国务院审批城市必选指标的基础上，对指标体系适度增补。增补重点围绕国家、区域、省赋予成都的重大战略导向与责任担当，以及成都禀赋特征，形成兼具时代要求、国家责任与成都特色的“基本指标+特色指标”评估指标体系[8]。

结合国家、区域及省对成都发展要求，增设“公园城市”与“区域协同”方面的指标。针对习总书记对成都提出的“突出公园城市特点”“支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区”等指示，体检评估指标体系应增加突出成都建设公园城市成效与短板的指示指标，如增设“林荫路推广率、街道绿视率、公园街区覆盖率”等指标。针对国家“成渝地区双城经济圈”战略、四川省“一干多支、五区协同”区域发展新格局和“四向拓展、全域开放”立体开放新态势，指标体系应增设体现成都极核功能和区域协同发展的指示指标，如增设“研究与试验发展经费投入强度、万人发明专利拥有量、成渝地区夜间灯光强度”等指标。

尊重成都禀赋特征，强化体现成都“天府文化”与“生活城市”特色的测度指标。成都平原被誉为“天府之国”，是古蜀文明重要发祥地，孕育积淀出思想开明、生活乐观、悠长厚重、独具魅力的天府文化特质。聚焦成都“天府之国”的文化标识，增设“文化创意产业增加值占GDP的比重”等指标。同时，成都也是全国有名的休闲城市和最具幸福感城市，以“快工作、慢生活”著称。聚焦“生活城市”的鲜明特质，增设“设施便利指数、每万人拥有咖啡馆、茶舍、书吧等数量”等指标。

3.3 注重“智能平台支撑+大数据挖掘+满意度调查”多手段综合分析

为实现全面监测、深入刻画国土空间开发保护特征，提升体检评估结果的精准性，成都体检评估注重多种评估方法综合运用，形成“智能平台支撑+大数据挖掘+满意度调查”的分析手段。

3.3.1 充分发挥国土空间规划作用

充分发挥国土空间规划“一张图”实施监督信息系统智能信息平台的支撑作用。依托国土空间基础信息平台，链接三大业务应用体系，提升传统数据获取的便捷性。如充分链接规划和自然资源监测评价与监管决策应用体系，动态获取规划审批、土地供应等空间数据，实时更新。充分链接自然资源调查与共建共享应用体系，获取土地利用变更调查、土地权属调查等国土空间调查数据。充分链接政务服务与业务审批应用体系，有效打通城市体检评估工作与电子政务办、统计局及相关职能部门的衔接，动态获取数据人口监测、社会经济等相关数据等。

3.3.2 充分利用城市运行大数据

充分挖掘城市运行大数据，将自行车骑行数据、手机信令数据、百度定位数据等大数据与空间数据系统整合，提升体检评估精准识别问题的能力。如通过共享单车骑行、高德导航等数据分析交通通勤状态，识别中心城区共享单车50余处需求热点以及三环路、绕城高速、剑南大道、益州大道等20处堵点，为制定以人為本的绿色交通体系夯实基础。通过手机信令数据识别人口通勤特征，发现45 min通勤距离内居民占比为78.2 %，长距离跨区通勤需求增加等特征，为成都进一步优化产城融合、职住平衡提供支撑（图2～图4）。

3.3.3 强化公众参与

强化公众参与，聚焦人的生老病死、衣食住行、安居乐业以及人的空间感受，围绕生态宜居、生活舒适、城市特色与风貌、安全韧性、多元包容、城市活力、交通便捷、城市管理等8大维度，开展社会满意度调查。通过搜集到6 000多份调查问卷，初步形成社会满意度调查报告，充分了解人民对美好生活的需要。通过调查反映出成都在城市交通便捷性、城市生活舒适性、城市管理等方面还有提升空间（图5）。

3.4 探索“数量、结构、质量、效率、布局”等多方面综合评估方法

体检评估不仅进行指标数据完成度评价，更强调指标的结构、质量、效率、布局等的综合分析，形成“总量+结构”“总量+质量”“总量+效率”“总量+布局”的多维评估角度。

“总量+结构”方面，通过分析不同要素结构的变化，强化趋势分析与问题识别。如对人口的分析，通过常住人口、日均实际服务管理人口等总量指标反映出成都人口规模持续快速提升的特征，其中我市日均实际服务管理人口已提升至全国第6位。同时借助百度慧眼、手机信令等挖掘人口结构数据，描绘人口画像，评估发现当前成都学历结构提升明显，本科及以上学历人口占比达14.38 %，但人口年龄结构有待优化，人口老龄化率21.1 %，月收入20 000元以上群体仅占7 %，远低于北京（18 %），收入水平有待提升（图6～图10）。

“总量+质量”方面，通过对耕地等自然资源的质量特征分析，反映资源保护情况和保护质量;通过对经济总量和人均GDP的分析，综合反映规模和发展质量。如对耕地的评价，不仅关注耕地保护目标的落实情况，也分析了耕地质量等别变化情况，2019年成都市7等、8等、9等优质耕地占比较上年分别提高0.06 %、18.51 %、0.29 %，较好地完成了耕地保护目标，并通过农用地整治等措施提升了耕地质量。如对综合实力的分析，成都经济总量持续增长，GDP居全国第7位、副省级城市第3位，但从人均GDP来看，2019年仅为深圳的1/2、广州的66.45 %，经济发展质量有待进一步提升（图11）。

“总量+效率”方面，通过对建设用地使用、水资源利用、能源利用等方面的效率分析，反映要素投入产出状态。如对建设用地的评价，建设用地总规模虽在增加，但每万元GDP地耗等建设用地效率指标均反映近几年成都土地投入产出效率提升较快，2014年以来，每万元GDP地耗以年均7.8 %的速度下降，说明成都以高质量发展为导向，研究出台“以产出为导向的土地资源配置制度改革”政策，强化增存并重发展，进一步提升节约集约用地水平效率明显（图12）。

“总量+布局”方面，在总量分析的基础上，更强化布局特征分析，综合反映不同要素在空间分布上的问题，引导空间优化调整。如对人口空间分布的评估，识别出人口单中心圈层式分布特征依然明显，中心城区建成区人口密度达1.59×104 人/km2，超过世界高密度城市人口密度1.5×104 人/km2的标准，导致交通拥堵等“大城市病”逐渐显现，城市空间布局亟待优化（图13）。

3.5 深化“行动计划+政策调控”的成果应用体系

城市体检评估是推动实现空间治理现代化的重要手段，为实现城市体检评估的全面应用，成都参考先进城市经验，拓展应用维度，将体检评估结果与行动计划和政策调控相挂钩。

一方面，将城市体检评估结果与下一年度的行动计划相结合，提升规划实施的有效性。如针对成都市城市品质逐步向好，但距离美丽宜居公园城市发展目标仍然存在差距的判识，成都市委、市政府赓即出台《关于实施幸福美好生活十大工程的意见》，重点实施高品质公共服务倍增工程、城市通勤效率提升工程、城市更新和老旧小区改造提升工程、生态惠民示范工程等，著力营造“巴适安逸和美”的公园城市生活，持续创造高品质生活的持续优势，让人民群众共享城市发展红利。

另一方面，将体检评估结果与政策调控相挂钩，促进规划向公共政策转化转变。如针对成都市用地效率有待提升的现状，为提高土地利用效率，成都印发了《关于盘活存量工业用地与新增建设用地“指标双下”实施办法》《关于推进以产出为导向的土地资源配置制度改革的指导意见》《关于推动工业用地供给侧结构性改革的实施意见》等政策文件，确保国土空间规划的目标得到有效落实，推动规划从文本和图纸向公共政策转型。

4 结论与展望

结合成都自然地理格局特征和城市发展趋势，围绕国土空间规划城市体检评估工作的评估框架、评估指标体系、评估技术手段、评估方法以及成果应用体系等方面进行了全方位的探索和创新。未来成都立足新阶段、贯彻新理念、服务新格局，坚持以人民为中心的发展思想，坚持目标导向、问题导向和结果导向相结合，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”，将进一步探索用数据决策、用数据管理、用数据创新的体检评估技术，支撑数字中国战略。进一步完善实施监督系统中监测、评估、预警、维护等各个环节的政策设计，支撑规划全生命周期管理。

参考文献

[1] TD/T 1063-2021 国土空间规划城市体检评估规程[S].

[2] 胡洪彬. 制度优势转化为治理效能：内在机理与实现路径[J]. 探索， 2020（6）：13.

[3] 金忠民， 陈琳， 陶英胜. 超大城市国土空间总体规划实施监测技术方法研究——以上海为例[J]. 上海城市规划， 2019（4）：9-16.

[4] 马璇， 郑德高， 孙娟，等. 规划改革背景下总规评估的认识与思考[J]. 城市规划学刊， 2017（6）：6.

[5] 纽约市政府.“一个纽约”计划实施进度报告2017[R]. 2017.

[6] 大伦敦政府. 伦敦规划年度监测报告2015/2016[R]. 2017.

[7] 王如昀. 伦敦与北京城市体检评估机制比较[J]. 北京规划建设， 2020（6）：182-184.

[8] 成都市规划和自然资源局. 识别发展短板强化战略预判[N]. 中国自然资源报， 2020-04-09（3）.