城市化视角下湾区协同发展研究

高影 郝之奎

摘 要：湾区协同与城市化关系密切，发展进程一致，影响因素相同，阶段性矛盾和问题相同，在城市化视角下，更容易了解和认识当前湾区协同中遇到的问题和瓶颈。湾区协同与城市化实质相同，都是通过资源整合，实现经济增长、产业融合和人才聚集。立足实际，以人才、产业、创新三大关键要素为支撑，以四个“加强”一个“创新”为突破，探索湾区协同发展的思路和对策。区域协同是城市发展的必然结果，在城市化作用下，湾区发展在不久的将来定将走向协同。

關键词：城市化;湾区;协同发展

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）06-0099-04

众多研究文献谈及湾区发展时，几乎都提及政策壁垒和具有地方保护色彩的产业政策，城市间这种既合作又竞争的发展格局，与现阶段城市化有着密切的关系，这一特征和世界三大著名湾区发展前期极为相似。世界三大著名湾区发展进程和城市化发展进程基本吻合，湾区发展前期处在城市化快速发展阶段，城市化水平不高，人口、产业、资源快速向城市集中，城市间为争夺资源、人才相互竞争，随着城市化水平不断提高，城市间为了谋求更大发展，逐渐由竞争走向协同，这一漫长的过程先后历经了几十年。中国城市化起步晚，水平低，发展不均衡，城市化道路、特点、主体以及发展模式与西方国家不同，但是城市化发展规律基本相同。所以，我们不能抛开城市化而孤立地谈湾区协同。

一、湾区协同发展的城市化理论基础

1.城市化发展理论概述。城市化是随着工业化发展而产生的一种在空间和地域上的人口由农村向城市迁移的过程，其最显著的两个特征：一是人口迁移，二是产业调整。西方城市化理论把城市化分成四个阶段：城市化、郊区城市化、逆城市化和再城市化[1]。城市化阶段人口和资源向城市聚集，第二产业发展迅速;郊区城市化阶段人口、产业及城市功能从城市向郊区和周边转移，城市规模逐渐扩大，第三产业增速加快;逆城市化是西方国家城市化进程中显著的特征，此阶段城市人口高度集中，住房、交通、环境问题凸显，人口、产业开始向中小城市转移;在城市化阶段产业布局和城市功能继续转移，城市的空间结构和产业结构更加合理，第三产业占比最大，城市化水平继续提升，城市发展稳定，增速放缓，特大城市群聚集，形成庞大的都市圈，城市间协同发展。世界的城市化最早始于18世纪中后期，以美、英、日本等发达国家为代表，先后经历了兴起、扩展、加速三个阶段。加速阶段从1951年到现在，此阶段又可分两个时期，前期（城市化率30%～70%）经济增长和城市化发展迅速，中后期（城市化率≥70%）城市增速放缓，城市化进入稳步发展阶段。美国工业化较早，其从1930年就进入了加速发展阶段。由图1可以看出，美国和日本当前市化已进入稳定发展阶段，中国城市化正处在加速增长阶段，现阶段城市化总体水平不高，但增速较快。

2.中西方城市化差异影响湾区发展。城市化的实质是通过产业、技术、人才等各项资源的整合，实现经济增长、产业融合、人才聚集。这一实质告诉我们，研究湾区发展一定要了解中西方城市化差异。中国的城市化与美日等发达国家相比，存在很多不同之处。首先，城市化发展模式不同。研究学者根据城市化水平和经济发展水平的关系，将世界城市化发展模式划分为三类：同步城市化、过度城市化和滞后城市化。同步城市化即城市化水平与工业化水平、经济发展水平基本趋向一致，是一种比较合理的城市化道路，美、日、英等发达国家都属于此类城市化模式。过度城市化又称超前城市化，城市化发展迅速大大超过了经济和工业的发展，这种模式多出现在非洲、拉美等国家。滞后城市化，又称低度城市化，即城市化水平落后于工业和经济发展水平，中国和很多发展中国家属于此种模式。其次，城市化发展水平不同。城市化水平是一个国家或地区经济发展水平的重要标志，其主要衡量指标是城市化率。以美日为代表的发达国家城市化水平高，日本城市化率20世纪70年代达70%，2017年达93.9%，美国20世纪50年代就达到了70%，2017年达83%，中国城市化率2017年仅57.96%，只相当于1930年的美国和1955年的日本。再次，城市化发展范围不同。发达国家的城市化不是局部的个别现象，而是全国范围的，城市发展水平差距不大。中国城市化发展不平衡，东部沿海城市化水平高，中西部低，大城市高，中小城市低，一线城市高，二三线城市低。最后，城市化道路和经济基础不同。发达国家的经济基础雄厚，工业产业化水平高，其城市化是以市场调解为主，先发展大城市后发展小城市。中国城市经济基础和工业基础相对薄弱，在世界产业结构中，我们有很多企业处在产业链底端，正面临着产业转型升级，新能源、新业态、新技术、新产业亟待发展。中国的城市化是以政策主导，在市场经济作用下坚持大中小城市协同和市场。城市化差异的存在，注定了中国湾区建设必须走有中国特色的发展之路。

3.城市化作用下，中国湾区协同发展是终极必然。未来学家托夫勒认为，中国的城市化和高新技术产业的发展是21世纪世界经济增长与社会发展的两大驱动因素。2000年以后，随着改革开放深入推进，中国城市化进入高速发展时期，一线大城市和经济发达的东部沿海城市迅速崛起，北、上、广、深等一线城市化已达到发达国家水平，正面临着二次发展浪潮，城市功能外移，产业、资源重新整合，向周边及中小城市转移，如北京向雄安、天津扩散，广州向东莞、肇庆、珠海等地扩散，以大城市为轴心的中心城市和城市群正在形成，专家认为这是中国城市化进入高速平稳发展的特征，符合城市化发展规律和基本路径。经济、科技、创新、人才是湾区发展的支撑，也是推动城市发展的主要动力，二者发展支撑要素相同，目标相同，作用力一致，在城市化作用下，协同是湾区发展的必然。

二、城市化视角下，湾区协同发展的困惑与问题的原因分析

1.自我认识不足。自我认识就是指人对自己及其外界关系的认识。自我认识不足这里指湾区城市对自身及自身与湾区发展关系的认识不到位，主要表现在三个方面：一是各城市主体对自身发展缺乏正确认识，不能清楚地认识自身优势和不足，城市发展缺少顶层设计和远期规划，发展目标不清晰，定位不准确;二是对自身与湾区发展之间的关系认识不足，不能正确认识和领悟湾区协同发展的重要性和必要性，过度关注一己之发展，缺少区域协同发展的认知与担当;三是不能清楚认识和把握湾区当前发展形势及发展趋势，缺乏对现阶段国内外发展形势的正确认知与把握，紧迫感和危机意识不强。

2.缺乏城市自信。湾区发展中存在的行政壁垒和政策限制，深层次原因是缺乏城市自信，不自信导致一系列的错误认知和思想行为，严重制约了湾区发展的步伐，主要表现在两个方面：一是对自身发展不自信，思想认识上缺乏开拓创新，行为决策上优柔寡断，不敢正视和正确对待发展中的困难和问题，等、要、靠的思想严重，积极主动性不强;二是对湾区发展不自信，对当前形势和湾区未来缺乏正确的认识和研判，对湾区协同持有怀疑态度，缺少“谋全局中谋一城”的勇气和担当，面对全球竞争信心不足，有自卑胆怯心态。当然，在湾区建设中盲目自信和过度自信也是不可取的。

3.区域发展不平衡。影响区域协同发展两个最主要因素是各城市主体间的经济发展差距和公共财政支出差距反映的制度协同的困难，其实第二个因素深层次的原因仍是经济差距。中国城市化发展不平衡，湾区城市间经济发展差距较大。从创新投入可以看出城市间的经济差距，以粤港澳大湾区为例，2016年湾区科技创新研发经费投入超2 000亿元，其中深圳843亿元，广州458亿元，佛山200亿元，东莞165亿元，香港155亿元，中山76亿元，惠州70亿元，珠海55亿元，江门43亿元，肇庆22亿元，广州市一年研发投入远远超过东莞、中山、惠州、珠海、江门、肇庆六市之和[2]。经济差距产生的马太效应极大影响着湾区协同。

4.现阶段城市化水平存在差异。城市化理论指出当城市化率达70%时，城市发展由快速增长阶段进入稳定发展期，增速放缓，城市发展依靠自身功能实现增长，大城市、特大城市和大都市圈形成，区域发展走向协同。如，美国的旧金山湾区在城市化的过程中逐渐形成了以圣何塞为中心的信息通讯、电子航空航天装备等高新技术产业群，如以硅谷为中心的高科技产业群、以奥克兰为中心的装备制造产业集群[3]，区域特色明显，有完整的产业链、服務链、人才链、创新链为支撑，互通互联，和谐发展。与之相比，中国湾区城市化水平低，且发展不均衡，2018年，湾区最高和最低城市化率之比，粤港澳湾区1∶0.47，杭州湾区1∶0.7，环渤海湾区1∶0.65。城市化差距导致人才、产业、创新资源分布不平衡，大城市相对集中，中小城市相对缺乏，再加上湾区管理机制、创新机制、人才机制不健全，发展要素流动受阻，极大地制约着湾区协同发展步伐。

三、城市化快速发展背景下，现阶段湾区协同深入发展的思路与对策

1.加强湾区组织管理体系建设。21世纪，中国城市化进入加速发展阶段，经济增长迅速，但湾区协同发展步伐并没有随城市化水平提高而快速提升。如粤港澳湾区，在中国湾区中城市化水平最高，拥有可以与世界三大湾区比肩的资源优势和区位优势，平均城市化率85.01%，比美国同期高出3个百分点，广州、深圳、佛山、东莞、珠海平均城市化率90%以上，已经赶超发达国家，但是其11个城市“9+2>11”协同发展模式进程缓慢，“一国两制”的优势并没有得到充分体现，导致此种情况的最主要原因是湾区发展缺少完善的组织管理体系。世界三大湾区的成功得益于其完善的组织管理体系，他们从竞争到协同几十年的发展历程中，都有一个或多个组织在推动和协调。如旧金山湾区的协调组织是联合政策委员会，下面有地方政府联盟、湾区空气质量管理委员会、湾区保护发展委员会、大都会交通委员会四个会员单位，他们是协调而非权力机构。联合政策委员会联合并帮助四会员单位整合湾区的土地、交通、污染等，协调湾区区域规划。纽约湾区有纽约都市圈规划组织和区域委员会，同时有智库、区域规划协会等民间组织，共同作用于湾区建设。东京湾区虽没有成立正式的组织和管理机构，但有一个社会机构——智库，服务于日本政府和湾区各级政府。中国的湾区发展也急需一个完善的组织协调体系。首先，成立湾区统筹协调管理的最高机构，什么名称不重要，重要是其功能和职责确定，成员可由中央和地方政府组成，统领各分支专业机构，负责湾区总体发展规划的制定，协调平衡湾区各主体不同的利益诉求，有效整合和配置湾区人才、交通、信息、产业等各项资源，主导湾区发展政策和制度的制定，完善湾区协调机制，定期组织召开各相关分支机构会议，磋商湾区发展大计。其次，成立分支机构或委员会。分支机构设置应本着“让专业的人做专业的事”的原则，把不同机构或组织，根据发展需要组成不同的专业联盟或委员会，如大学、科研机构可成立创新联盟，行业、企业、协会、人社部门等部门组成人才创新联盟，负责人才开发，交通、信息、决策咨询等部门可根据发展规划需要成立相应的组织。这些分支机构主要对湾区最高管理机构负责，共同推进湾区协同发展。

2.提高协同认知，增强危机意识。经济全球化，协同发展已成为世界各国和地区实现社会可持续发展的基础，协同发展是中国湾区参与国际竞争实现规模经济的唯一路径，湾区各主体一定要提高区域协同发展认知。首先，要认清湾区发展的重要性。全球60%的经济总量集中在入海口，75%的大城市、70%的工业资本和人口集中在距海岸100公里以内的湾区，湾区经济正改变和主导着世界经济的格局。新的历史时期，湾区经济已经上升为国家发展战略，在“一带一路”引领下，在科技强国、创新强国、制造强国、海洋强国战略指导下，湾区已成为中国经济参与世界竞争的强大支撑。其次，要认清湾区协同发展重要意义。面对开放复杂的内外部环境，以一己之力很难实现发展的突破，协同是湾区发展的唯一选择。协同与优胜劣汰不一样，不是以其他个体灭亡为结果，而是在相互作用中共荣共存，湾区各主体要提高全局意识与合作意识，齐心协力，互商互信，推进湾区长效发展机制建设，共谋湾区繁荣。最后，要有紧迫感和危机意识。新时期，全球复杂多变的政治经济环境和不断加剧的贸易紧张局势，增加了世界经济的不确定性，湾区发展面临的形势严峻。所以，要增强危机意识和紧迫感，正确研判当前形势，认真分析湾区发展的优势和劣势，找准发展定位，集全湾之力，建设创新、人才、技术、产业全方位的协同发展体系，打造创新湾区、科技湾区、智造湾区。

3.加强制度整合与创新，强化制度执行与实施。湾区建设不缺少政策和制度，从沿海经济带建设到湾区打造，中央和地方政府围绕着经济、产业和人才出台了一系列政策和制度。制度多样性、互补性给湾区合作带来共同利益，但又因诉求不同产生诸多矛盾，尤其是粤港澳湾区涉及一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市（广州、深圳、香港、澳门）[4]，若要比肩东京、纽约成为世界一流湾区，面临不少挑战。现阶段湾区发展急需要深化整合，而制度创新是湾区深层次整合发展的重要途径。首先，加强区域制度的整合与创新，建立完善的制度管理体系。一是加强科学分析，找出制约湾区最突出、释放活力最有效的难题，明确制度创新的关键;二是运用城市化理论，分析现阶段湾区城市化现状和特点，以及城市化过程中最需要解决的问题;三是从“区域一体化创新湾区跨界协调机制”“基于现有平台和合作基础创新湾区城市合作机制”“基于‘共享共建产业价值链创新湾区产业分工合作机制”“基于‘区域发展共同体创新湾区公共治理机制”四个方面，进行制度创新的有效性及可行性探索。其次，加强制度的执行和实施。制度是“三分靠制定，七分靠执行”，再完美的制度如果执行不到位，也会造成制度的存在性缺失。湾区在制度创新的同时一定要加强制度的执行与实施，及时跟进，发现问题并及时解决，在实施中不断完善，杜绝制度建设中重制定轻执行的行为。最后，加强湾区制度体系建设，不断提高制度的融合性和协同性。湾区是一个开放复杂的体系，既有人财物等要素，还包括围绕着人财物所产生的各种关系。只有在科学的制度体系下，才能有效统筹湾区力量，整合湾区资源，平衡湾区利益，协调湾区关系，化解湾区矛盾，推进湾区功能性整合，实现湾区高效治理。

4.加强同步协同和内外协同，打造湾区命运共同体。协同发展是一项系统工程，是湾区所有相关主体通过有效整合而形成合力的过程。这句话包含两层意思：一是湾区各城市在协同发展中各司其职、各尽其责，共享共建，打造命运共同体;二是目标一致、行动一致，推进湾区协同。所以，现阶段深入推进湾区合作共建，必须做到两个“协同”：同步协同和内外协同。同步指对在一个系统中所发生的事件之间进行协调，在时间上出现一致性与统一化的现象，也可以译为及时、同步化。同步协同多出现在软件领域，一般指通过系统设置实现同步操作、相互协作、数据共享等。湾区建设的同步协同要求湾区各城市在制度建设、政策制定、产业调整、人才建设、信息建设等方面行动一致，步调一致，共同致力于某一项或某几项工作的执行和推进，发现问题，及时协调，形成同频共振。比如，区域人才信息体系建设，如做不到同步协同，完善的体系就很难形成。内外协同要求湾区各城市寻求外部协同发展时要抓好内部协同建设，对内要抓好产业、人才、创新三大体系的建立，实现要素在区域内合理流动和有效配置，对外要积极通过项目合作、联合研发、技术攻关等合作形式有效对接外部创新资源、人才资源、产业资源。同步协同和内外协同是湾区人才协同体系、产业协同体系、协同创新体系建立的保证，内部协同是外部协同的基础和保证，外部协同是内部协同的有力支撑。

5.创新发展模式，加强科技和产业协同。人才、产业、创新是支撑经济发展的三大核心要素，世界三大湾区各具特色的发展模式都是围绕这三大要素创新的结果。比如，旧金山湾区是全球科技创新中心，聚集了包括苹果、谷歌、英特尔、惠普、雅虎、柯达等全球高科技企业，举世闻名的硅谷就坐落于此，其“金融+科技”的湾区特色和“人才飞地”的发展模式，主要依赖湾区丰富的高校创新资源，并创造性地根据发展需要地将知识链、技术链、产业链有机链接，形成创新融合体系，其中斯坦福大学倡导的“大学+政府+产业”的模式，为湾区科技创新和产业发展提供了源源不断的动力[5]。日本东京湾区全球制造中心，其金融+产业的特色和工业4.0发展模式，也是依托先进的制造业和人才资源。中国三大湾区产业资源、创新资源、人才资源比较丰富，但分布不均衡，多集中在大城市和一线城市，中小城市相对匮乏，加上受体制和机制影响，区域流动受阻，造成大城市创新资源富余，小城市不足。北京、上海、广州、深圳等城市内部现代化协同创新产业体系基本形成，传统产业向郊区和周边城市转移，中心城市以新业态、高科技、高产值、低能耗、智能化、轻污染产业为主，以高技术服务、研发设计、信息技术、物流技术、高端制造等为主的第三产业服务业发达，占比高，远高出区域平均水平如本文图2、图3所示，城市各区主导产业差

异化发展，高校的创新资源、人才资源和产业资源有效对接。但中小城市由于人才和创新资源不足，产业转型升级缓慢。如渤海湾区的京津冀产业格局基本形成，但辽东半岛老工业基地转型滞后，粤港澳湾区城市产业体系比较完备，广州是华南中心，东莞的全球制造，珠海的大装备制造，佛山的白色家电，肇庆的传统产业，但是整体产业还是比较落后，香港的金融资源和创新资源丰富，但产业资源不足。针对目前现状，湾区要做好两件事情：一是创新发展模式，合理配置产业、人才、科技等资源，根据需要打造诸如“产业链+创新链+人才链”或“产业链+创新链+服务链”或“金融链+人才链+产业链”等发展模式;二是创建两个中心，即科技协同创新中心和产业协同创新中心。科技协同创新中心主要连接高校、科研院所，及至世界学术机构，重点打造高端科技和人才的高地;产业协同创新中心，重在培育新兴产业，改造传统产业，推进高校和研究机构创新资源和人才与大型支柱产业强强联合。（下转112页）

结语

湾区发展和城市化终极目标相同，区域协同;发展的关键要素相同：人才、产业、经济;主要影响因素相同：经济发展水平;阶段性矛盾与问题相同：产业、创新、人才的协同不足。二者高度关联，研究湾区发展必须了解湾区城市化现状和特征，抓住发展中的主要矛盾和问题，找到支撑湾区发展的关键要素，顺应城市发展规律，创新管理体系、产业体系、人才体系和科技创新体系。城市化是一个漫长的过程，这也决定了湾区协同在未来还将有很长一段路要走，但随着城市的持续发展和各项管理的深入推进，湾区协同也定将指日可待。

参考文献：

[1]  唐任伍，肖彥博.基于ROXY指数的中国“逆城市化”[J].经济与管理研究，2017，（3）：36-42.

[2]  张宗法，陈雪.粤港澳大湾区科技创新共同體建设思路与对策研究[J].科技管理研究，2019，（14）：81-85.

[3]  樊明捷.区域协同：旧金山、纽约与东京湾区借鉴[J].城市开发，2019，（11）：39-41.

[4]  陈文理，何伟.粤港澳大湾区教育和人才合作机制研究[J].江汉大学学报：社会科学版，2019，（6）：30-44.

[5]  何诚颖，张立超.国际湾区经济建设的主要经验借鉴及横向比较[J].特区经济，2017，（9）：10-13.