“法治药方”给长江“治病”

李玉坤

滚滚长江东逝水，波涛万里的长江一直是中华民族生生不息的象征。然而有一天，人们突然发现，长江“病了”，变得污水横流、鱼类锐减、肆虐无常。于是，人们又遍寻“药方”，《长江保护法》就是其中之一。

3月1日起，《长江保护法》正式施行。作为我国首部流域立法，《长江保护法》的施行，将彻底改变“九龙治水”的现状，促进长江流域经济社会发展全面绿色转型。

报告称，长江上游的鱼类物种数从上世纪80年代的161种减少了46种，鱼类特有种数则从96种减少了27种，长江干流的渔业资源量从1953年的43万吨下降到2011年的8万吨，鄱阳湖的湿地植被面积在过去的30年里减少30%等。

“长江病了”

6300公里，180万平方公里，4.59亿人口。

这三个数字分别是长江的长度、流域面积和流域的人口数量。对比一下全国的数据，不难理解这条河对于中国意味着什么。

“长江作为我国第一大河，横跨东中西部，干流流经11个省市，有着最为丰富的自然资源和最为复杂的生态系统，是依托流域的水汇聚成包含江河湖泊、动植物和微生物为一体的完整系统。”武汉大学环境法研究所所长秦天宝认为，长江地理位置的重要性和影响范围的广泛性决定了其在中国生态环境中的主角身份。

然而，随着经济社会的发展，滋养了中华民族几千年的母亲河，在短短几十年里，变得“一身伤病”。

“长江病了，这已经是共识，过去几十年快速工业化和城镇化对长江带来的巨大伤害有目共睹。”浙江财经大学副教授裘丽说，世界自然基金发布的《长江生命力2020》报告指出，长江的“病”是整体性的，水文、水环境和水生态这三方面是相互关联的，哪方面出问题都会影响其他方面出问题。

长江在生物多样性和生态系统退化方面特别令人担忧。报告称，长江上游的鱼类物种数从上世纪80年代的161种减少了46种，鱼类特有种数则从96种减少了27种，长江干流的渔业资源量从1953年的43万吨下降到2011年的8万吨，鄱阳湖的湿地植被面积在过去的30年里减少30%等。

秦天宝将长江之病归纳为四个方面：长江水资源没有得到合理配置、统一调度和高效利用;长江流域的饮用水水源受到污染;生产性捕捞突出，长江流域渔业资源骤减，各类渔业资源濒临灭绝;非法采砂猖獗，生态环境遭受破坏。

“从纵向来看，上游受生态破坏和气候变化影响，源头保护失守，中游发展经济忽略下游需求，无序发展上马各种工业和项目，下游则深受其害，不仅无鱼可捕，水质也严重恶化。长江之病，根本的一个体现就是，很多地方在绿水青山与金山银山之间，把金山银山放在了第一位，将利用放在了保护前面，这最终导致了长江流域工业排污、过度航运和捕捞、水生物种急速下降并加快灭绝，长江流域尾矿污染等污染破坏事件频出，长江水生态、水环境、水安全问题严重，这些问题在长江生物多样性丧失方面表现尤为突出也是当下最为迫切需要解决的重要问题之一。”中国绿发会秘书长周晋峰说。

治理之难

长江之病，一个显著的“病症”是其生物完整性指数已经到了最差的“无鱼”等级。

刀鱼曾经是长江捕捞的主力鱼类，也是历史上有名的“长江四鲜”之首。近年来，受水域污染、生态环境破坏等多种人类活动的影响，刀鱼从最高产4142吨下降到年均不足100吨。2019年开始，长江刀鱼全面禁捕。

“刀鱼是洄游鱼类，平时主要生活在海里，每年繁殖季从黄渤海和东海一带，洄游至长江产卵繁殖。刀鱼的日渐稀少，也反映出了江河与海洋关系的变化。江河成了海洋垃圾和污染的重要输送者和来源，入海口的开发、沿江诸多大坝的建设以及过度捕捞等，都为刀鱼生存困局增添了砝码。”周晋峰说。

足以见得，导致“长江无鱼”的原因是系统性的。

秦天宝等人认为，长期存在的违法捕捞行为没有得到应有的法律规制，渔民电鱼、毒鱼、炸鱼等方式时有发生;采砂对水生态的严重破坏，对长江生物多样性特别是底栖生物带来了很大影响，包括鱼虾蟹等的产卵觅食、水草的生存等，对底栖生物栖息地的严重干扰与破坏。还有一些仓促上马的小水电，也给鱼类洄游带来致命影响。

农业农村部长江办主任马毅对此表示，长期以来，受拦河筑坝、水域污染、过度捕捞、航道整治、挖砂采石等高强度人类活动的影响，长江流域生态环境遭到严重破坏，导致白鳍豚、白鲟、鲥鱼功能性灭绝，中华鲟、长江鲟、长江江豚极度濒危，珍稀特有物种全面衰退，经济鱼类资源接近枯竭。

治理之路是艰难的。单以采砂为例，水利部政策法规司副司长陈东明介绍，2002年《长江河道采砂管理条例》实施以来，长江干流河道采砂实现了总体可控，稳定向好。但随着经济社会发展，砂石需求增加造成非法采砂暴利，长江流域非法采砂现象依然存在，需要通过立法进行更为严格的管理。

更令人揪心的是，很多地方政府并没有把问题整改放在心上，甚至出现弄虚作假的情况。

2月22日，生态环境部就长江经济带突出生态环境问题整改不力约谈安徽省池州市、江西省上饶市、湖北省孝感市、湖南省衡阳市、重庆市南川区和四川省遂宁市等六市（区）政府。

这六地的问题，其实在长江经济带生态环境警示片都已披露。2019年长江警示片披露，四川省射洪市大量生活污水经县城污水处理厂溢流口直排涪江，整改方案要求2020年6月完成整改。但最近调查发现，武安河生活污水直排问题依然严重。射洪市委、市政府先后多次接到報告，均未引起重视，工作流于形式。射洪市住房和城乡建设局敷衍整改，将已经完成的9个项目纳入整改方案。

对于这种行为，中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久指出，“把其他已经完成的任务纳入到整改方案中，这跟造假没有区别”。

流域立法试水

《长江保护法》是我国第一部针对一个流域的全国性法律，这部法已经被期盼了近20年。

清华大学教授、全国政协常委吕忠梅是制定长江法议案的最早提出者、立法研究者及积极推动者之一。吕忠梅从1996年开始进行长江流域水资源保护法律研究，2002年作为领衔30名人大代表提出“关于制定长江法的议案”。

国际上，为流域立法已有先例。秦天宝介绍，此前已经有美国《水资源规划法》、澳大利亚《水法》和日本《水循环基本法》等综合性全国流域立法，也有美国《田纳西河流域管理局法》和澳大利亚《墨累河河水管理协议》等单一流域的法律文件。

“长江流域生态系统迅速退化的严峻形势已经对长江流域的社会和经济系统产生不可避免的负面影响，而现行相关单行法无法从整体系统的角度解决长江流域的特殊问题，因此需要对长江进行专门立法。”秦天宝说。

中国的流域法蹉跎这么久，周晋峰分析有几个原因，“一方面是要下大力气改变以往多头管理、各自为政的情况;另一方面平衡地方利益问题也是一大难点。此外，如何科学有效地考核沿江各地各级政府落实的效果和情况，也是立法重点和难点。”

裘丽分析：“我国将涉水事务分为水资源利用和保护、防洪、水污染防治和水土保持等4类分别立法，有《水法》《防洪法》《水污染防治法》和《水土保持法》。从长江作为生命支持系统的角色出发，以生物多样性、生态功能为基础的流域整体性和系统性的保护和发展是首要被重视的，这4部法律显然不符合要求，但这四法均由全国人大常委会制定，法律效力高。因此，需要从四法衔接、缺陷弥补、立足过去问题的改正和整体面向未来等方面出台一部由全国人大常委会制定的整体性的同等效力的《长江保护法》。”

生态环境部法规与标准司司长别涛将《长江保护法》与《水污染防治法》《水法》《航道法》等相关法律做了对比。“它们既有不同的侧重领域，又存在较密切的衔接关系。《长江保护法》的施行，不影响相关法律在长江流域的适用，《长江保护法》重在解决相关法律没有涉及或者规定较为原则，但影响长江流域污染防治、生态环境保护和修复的重点领域、关键问题。”

“《长江保护法》是我国第一部针对一个流域的专门法律，其立法理念、制度设计和立法工作经验对其他流域立法包括黄河保护立法，具有重要的借鉴意义。”全国人大环资委法案室一级巡视员王凤春表示。

从法到治

3月1日，《长江保护法》正式施行，长江保护迈入新的阶段。其中，很重要的一个方面是将改变以前“九龙治水”的现状。

王凤春介绍，针对长江保护中所面临的部门分割、地区分割等体制和机制问题，《长江保护法》在法律层面有效增强长江保护的系统性、整体性、协同性，有效推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。

上中下游面临的主要任务是不同的，秦天宝认为，长江上游应该注重生态保护和修复，修筑三峡库区生态屏障和流域敏感区;中游注重水土保持重点防治，加强湖泊调蓄的能力;下游则应该侧重水资源节约集约利用，生物多样性保护和防灾减灾责任。

当然，一部法律从出台到见效，还有很多事情要做。

比如，一些法规需要完善。水利部政策法规司副司长陈东明表示，他们将抓紧制定出台《河道采砂管理条例》，同时，指导地方制定或者修订相关的地方性法规、规章和规范性文件，完善长江流域河道采砂管理制度体系;一些专项行动还将继续坚持，生态环境部水生态环境司负责人表示，下一步将继续推进城市黑臭水体、工业园区、入河排污口、自然保护区等重点整治专项行动，巩固深化攻坚战成果。

《长江保护法》的严格执行，会不会影响当地社会经济发展？推动长江经济带发展领导小组办公室综合协调组组长王善成给出了回应：实施好《长江保护法》，就是要以法律手段坚决摒弃以牺牲生态环境为代价换取经济发展的做法，推进长江经济带保护好生态环境，实现绿色高质量发展。

秦天宝也给出了相似的分析，“长江保护法有利于长江经济带的绿色发展，注重在保护中发展，在发展中保护，对于优化产业布局、调整产业结构、推动重点产业升级改造，促进长江流域实现又好又快科学、绿色和高质量的发展。”

“作为一个中国人，我们从小从老师那里获知了‘长江是母亲河这样的印象，我们可以将长江的角色定位为‘中华民族的生命支持系统，长江是生命之河，我們要像爱护眼睛一样爱护长江代表的中国生态环境。”裘丽说。

◎ 来源|新京报