央地财政关系调整与宏观经济波动

王文甫，艾 非，王召卿

(西南财经大学财政税务学院，四川 成都 611130)

一、引言与文献回顾

作为供给侧结构性改革的重头戏和财税体制改革的“牛鼻子”，“营改增”在促进产业结构优化升级和构建现代财政制度方面的积极意义毋庸赘言，但其本身也冲击着原有的财政分配体制。为落实十八届三中全会提出的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”要求，2016年4月伴随着“营改增”的全面推开，国务院下发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》(国发[2016]26号，以下简称《过渡方案》)，将所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央与地方的共享范围，并且地方政府按税收缴纳地分享增值税的50%。《过渡方案》所确定的“五五分成”实际上是在实践层面对后“营改增”时代财政分配体制的初步探索。时至今日，《过渡方案》颁布时暂定的2～3年的过渡期已经结束，地方政府财力的实际状况如何？又呈现出哪些新的特征？为了建立财力协调的中央和地方财政关系，政府间税收分成比例该如何调整？调整政府间税收分成比例对宏观经济和居民福利又将产生什么样的影响？这些都是政策制定者关注的重要问题，也是学术界亟待研究的问题。深化对这些问题的认识具有重要的现实意义，有助于进一步推进财税体制改革、完善国家治理机制。

政府间税收分成比例的划分作为央地财政关系的重要组成部分，直接关系到中央和地方政府积极性，这一问题历来都受到学者们的高度重视。“营改增”之后学术界对政府间税收分成问题的研究以《过渡方案》的颁布为分水岭，可大致划分为前后两个时期。

首先，《过渡方案》之前的研究中，学界聚焦于维持地方财力大体不变的前提下中央与地方政府间增值税分享比例的模拟测算，以期为税收分成比例的制度化调整做理论上的支撑。虽然测算结果因使用数据和选取方法的不同而存在差异，但学者们估测出的地方增值税分成比例大都集聚于45%～55%的范围内。例如，张悦和蒋云赟(2010)[1]利用2008年的数据得出，如果“营改增”后地方增值税分成比例提高至46.8%，大多数省份可维持现有的财力水平；刘明和王友梅(2013)[2]基于1994～2012年的数据运用线性回归分析方法得出的估计值为52.18%。刘和祥和诸葛续亮(2015)[3]使用的是2009～2011年中国各省的财政收支数据，测算结果显示，当中央与地方的增值税分享比例相同时，各地区能够大体上维持财力不变，损益不大，这一测算结果与最终实施的“五五分成”一致。还有些学者基于“营改增”逐步实施的现实选择，测算了增值税逐步扩围过程中央地方分成比例的调整路径。白彦锋和胡涵(2012)[4]基于2000～2009年的数据测算得出，增值税第一步“扩围”后地方政府的分享比例应该提高至37.74%，增值税全面推开后地方分享比例相应地提高至45.61%。邢树东和陈丽丽(2013)[5]则使用了2005～2010年6年间的数据进行了重新测算，得出了与白彦锋和胡涵(2012)[4]略有差异的结论，即他们认为第一阶段应由25%提高至41.98%，第二阶段进一步提高至46.85%。

其次，《过渡方案》实施后，由于全面“营改增”后增值税的中央与地方政府间分成比例已经初步确定，学者们此时的关注点转向了增值税收入划分的财力效应。相关研究可分为以下两个方面。一是关注增值税收入划分的财力纵向分配效应的研究。许多学者认为，《过渡方案》中制定的“五五分成”并不足以维持央地财力格局不变。在这一过渡办法下，仅有个别省份(广东、黑龙江)能够维持财力不变[6]，多数省份的财力将下降[7]，而且对原营业税依赖程度较高的中西部省份税收利益的影响更大[8]。二是关注增值税收入划分的财力横向分配效应的研究。由于我国基于生产地原则的增值税收入分配模式导致了税收与税源的背离[9][10]，增值税收入划分产生的财力横向分配效应受到学界越来越多的关注。诸多研究表明，各个地区从增值税收入划分中获得的税收收益是不同的，经济发展水平更高的地区在税收划分中受益更多，《过渡方案》使增值税受益分配不平衡问题更加突出[11]。更令人担忧的是，《过渡方案》还加剧了增值税收入由欠发达的中西部地区向发达的东部地区逆向流动，进一步扩大了地区间的税收收入差距[12]。

总体上看，国内有关税收分成的研究呈现两个特点：一是现有研究大多是基于历史数据的模拟测算；二是已有文献注重《过渡方案》的财力分配效应，鲜有文献研究《过渡方案》对宏观经济以及居民福利的影响。目前，过渡期已经结束，后续如何调整取决于《过渡方案》实施后地方财力的变化以及人们对政府间税收分成比例调整的经济效应和福利效应的认识。有鉴于此，本文首先使用2012～2018年的数据对我国地方政府的财力现状进行分析，而后构建一个两区域的确定性动态一般均衡模型，并在这一框架下探讨税收分成调整的宏观经济效应和福利效应。

与以往的研究相比，本文可能的贡献在于以下三方面：第一，对于《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》对地方财力的影响，之前的研究受数据的限制，大多基于历史数据的模拟测算[7]。本文则是利用了最新的现实数据，与之前的研究相比，结论更加真实可靠。第二，研究方法上，本文使用确定性动态一般均衡模型数值模拟了中央与地方政府间税收分成比例调整后东部和中西部两个地区地方财力的变动以及产出、消费、投资等主要宏观经济变量的动态转移过程，而且还对其背后的内在机制进行了系统性分析。据笔者所知，很少有文献运用这一方法进行政府间税收分成比例调整效应的研究，本文在这方面的探讨正是对已有文献的有益补充。第三，现有关于政府间税收分成的研究缺少对其福利效应的讨论，本文对中央与地方政府间税收分成比例福利效应的探讨以及福利效应的反事实模拟弥补了这方面的不足，对今后税收分成比例的调整及事权和支出责任划分具有一定的参考价值。

二、《过渡方案》前后的地方财力变化

本部分旨在考察经济新常态下、特别是《过渡方案》实施后地方财力的变化，从而对中央与地方政府间增值税分成比例可能的调整方向做出预判，后文进一步通过构建理论模型来探讨央地税收分成比例调整所产生的经济效应和福利效应。2012年中国经济发展逐渐进入新常态，其在财政领域的表现之一便是财政收支增速的放缓。为了更详细地展现新常态下地方财政状况的变化，我们分别绘制了2012～2018年地方财政收支变化趋势图(图1)和2015～2018年各省的财政收支缺口变化图(图2)。观察图1和图2可以归结出经济新常态、特别是《过渡方案》实施后地方财政变化的三个主要特征：第一，新常态后，地方一般公共预算支出和一般公共预算收入的增长率总体上呈现下降的趋势，且收入增长率的下降幅度更大；第二，从2015年起，地方政府的基本财政赤字开始扩大，《过渡方案》实施之后，地方基本财政赤字规模持续增加；第三，《过渡方案》实施后基本财政赤字规模的扩大具有普遍性，无论是中西部经济欠发达地区的省份还是东部发达地区的省份均出现了基本财政赤字规模上涨的现象。全国31个省市自治区中，仅有北京、山西、辽宁、黑龙江和青海能够保持基本财政赤字规模不变或者下降，其余省份都出现了不同程度的上升。

图1 经济新常态下地方财政收支变化趋势图(单位：万亿元；%) 数据来源：中国国家统计局官网。

图2 2015～2018年各省财政收支缺口(单位：亿元) 数据来源：中国国家统计局官网。

地方财政之所以会出现上述特征，有以下四方面的原因：第一，为了实现稳增长的目标，政府实施了积极的财政政策。其中，结构性减税和普遍性降费虽然减轻了居民和企业的负担，但也直接带来了财政收入的减少。第二，2016年《过渡方案》确定的“五五分成”要维持地方财力不变是以一定的经济增长速度为前提的。然而，经济的下行压力导致地方政府的财政收入不及预期。第三，财政支出刚性增长。在地方政府财政收支矛盾突出的情况下，各地方政府仍然普遍加大了教育、医疗卫生等民生性支出的力度，导致地方政府的财政赤字规模持续扩大。第四，2015年1月1日实施的新《预算法》允许地方政府在一定的条件下自主发行地方政府债券，这就为地方政府的债务融资提供了可能。

总之，《过渡方案》实施后中央与地方财力格局总体稳定的理想图景并未出现，反而是各地方政府的基本财政赤字规模还普遍呈现出进一步扩大的趋势。同时，不断扩大的地方债务不仅仅影响到了地方财政的可持续性[13]，还对宏观经济系统的稳定性构成了挑战[14]。在此背景下，提高地方政府的增值税分成比例自然成为化解地方财力困境的备选项之一。但这一选项能否成为决策部门的最终选择除了考虑地方政府的财力需求因素外，还需要考虑提高地方增值税分成比例对宏观经济以及居民福利的影响。接下来，本文就通过构建数理模型来探讨政府间税收分成调整的经济效应和福利效应。

三、模型构建

本部分构建了一个有关中央、地方政府间税收分成的确定性动态一般均衡模型。本文模型框架是对Evers(2015)[15]模型的拓展，与该模型的主要不同之处体现在以下三个方面：首先，本文考虑了确定性问题，而不是随机冲击问题；其次，本文考察的是央地财政关系中的税收分成问题，而Evers(2015)[15]模型考虑的是单一货币区内的转移支付问题，二者的作用机制存在差异；最后，结合我国经济发展特征，我们突出了政府部门在经济运行中的作用，并在模型中引入政府支出正外部性。模型中包含东部、中西部两个区域，每个区域都存在着家庭、企业和地方政府，中央政府制定统一的货币政策。模型的主要特征包括工资刚性、价格粘性和政府支出的外部性(1)限于篇幅，这里对模型的部分描述进行了简化，作者备索。。

(一)家庭

(1)

家庭预算约束：

(2)

资本积累方程为：

(3)

(二)厂商

(4)

(5)

(6)

(三)政府部门

本文的政府部门分为中央与地方两级。税收收入在各级政府间按比例分成，本文用符号uc表示消费税在中央政府与地方政府之间的分成比例，用un、uk分别表示劳动所得税、资本和利润税的税收分成比例。中央政府与地方政府的支出包含消费和投资，政府消费能给家庭带来效用，政府投资形成公共资本进而影响企业的边际收益。此外，中央政府还对地方政府依规则进行转移支付。

(7)式为地方政府的预算约束方程。

(7)

地方政府的投资性支出形成地方政府的公共资本，地方公共资本的演化方程为：

(8)

同时，本文将中央政府的预算约束方程设定为：

(9)

(10)

此外，中央政府的货币部门制定统一的货币政策。本文将货币政策设定为文献中常见的泰勒规则形式，即名义利率盯住全国的通货膨胀率和产出缺口：

(11)

四、模拟结果与转移动态分析(2)限于篇幅，此处省略关于参数校准的详细讨论，作者备索。

为了分析我国税务实践中中央与地方政府间增值税分成比例的变化对地方政府支出以及宏观经济的影响，本部分使用Dynare4.5.7模拟了地方政府消费税分成比例永久性提高一个百分点后两个地区各个宏观经济变量的动态转移路径。之所用模型中消费税分成调整的效应来反映税务实践中增值税分成调整的效应，是出于以下两方面原因。第一，在税收理论上，消费税分为一般消费税和个别消费税。本模型中的消费税实质上是一般消费税，而增值税属于多阶段征收的一般消费税，只是一般消费税中的一个特例。Voigts(2016)[20]对比了一般消费税模型与增值税模型对价格水平的影响，认为在短期内，消费税模型的响应程度高而且更为迅速。长期来看，二者的差异并不明显。因而，以模型中的消费税的变化来刻画税收实践中的增值税的变化有其合理性。第二，基于市场税可细化为产品市场税和要素市场税的税收分类方式，国内外文献在估算有效税率时往往将税收分为消费税、劳动税和资本税[21]。如果把利润理解为对特殊生产要素的支付，还可以将利润税纳入其中。本文模型中政府征收消费税、劳动税、资本和利润税的设定与测算有效税率的实证文献一致，这就方便了模型中各税税率的校准。接下来，本文将对主要宏观经济变量的转移动态及其内在机制展开分析。

地方政府的税收收入在地方政府消费税分成比例永久性提高后出现跳跃，而后逐渐收敛至新的稳态，并且地方政府税收收入的新稳态要高于初值稳态水平。图3第1行显示，东部、中西部政府税收收入的动态转移路径类似。就税收收入的增加程度而言，东部地方政府税收收入增加了0.0013，略大于中西部政府的0.0012，这主要是因为东部地区的消费规模高于中西部地区，进而使得东部的税基高于中西部，即使在消费税税率以及中央与地方政府间税收分成比例统一的条件下，东部的税收收入增加规模仍然高于中西部地区。

图3 地方政府税收、财政收支的动态转移过程

地方政府消费税分成比例的提高增加了地方自有财力，放松了地方政府的预算约束，为地方政府支出规模的扩张提供了条件。图3第2、3行显示，地方政府分得的消费税比例提高之后，地方政府的消费性支出和投资性支出均随之上升，而且中西部地区政府支出的波动程度都要高于东部地区。这主要是因为中西部政府消费和政府投资的平滑系数低于东部地区，这意味着中西部政府支出受到上期政府支出规模的影响较小，能够根据地方财力状况迅速调整政府支出。而中西部政府支出对产出缺口的反应系数高于东部地区则意味着产出的变动对中西部政府支出规模的影响更大。

中央与地方政府间消费税分成比例的提高增加了政府部门的支出规模。政府支出增加会从两方面影响总产出：一方面政府部门的支出增加使得总需求增加，总需求曲线向右上方移动；另一方面，由于利率对通胀和产出水平做出正向反应。全国通胀水平的上升推高了利率，在此影响之下，劳动供给增加。由于资本存量受前一期的投资决定，所以劳动供给的增加导致总供给增加。最终，图4第1行显示，在供给和需求两方面的共同作用下产出水平上升。

居民消费的变化是居民收入、利率以及公共消费三个方面共同作用的结果。居民的收入水平是影响居民消费的重要因素。由上文分析可知，中央与地方政府间消费税分成比例的变化后引致产出增加，进而通过要素报酬的分配增加了居民收入，这将对居民消费产生正向促进作用。利率通过对居民消费的影响分为作用方向不同的两个方面，即收入效应和替代效应。当两级政府间消费税分成比例变化引起利率上升时，一方面，利率的上升意味着储蓄收益的增加，居民会增加消费；另一方面，利率的上升改变了当期消费和未来消费的相对价格，使得未来消费比当期消费更加便宜，居民更愿意延迟消费。中央与地方政府间税收分成比例调整影响居民消费的第三条渠道是公共消费的变化。从图3可知，消费税分成比例调整后，地方政府的消费性支出增加，同时中央政府的消费性支出减少，最终使得公共消费下降。公共消费的降低减少了居民消费的边际效用，进而抑制了居民消费。居民消费的变化最终取决于收入、利率以及公共消费综合作用。本文对消费的动态转移路径的模拟结果显示(图4第2行)，消费税分成比调整后，其对东部消费的促进作用大于抑制作用，使得东部消费不断增加，直至第9期左右达到最大值(2.3596)后才开始逐步回归至新的稳态(2.33)。中西部居民消费的转移路径与东部地区略有不同，税收分成调整后中西部消费先经历了一段短期且小幅的下降，随后在逐步上升至最大值(2.0689)后缓慢收敛至新的稳态(2.0590)。

图4 两区域消费、产出、投资的动态转移过程

消费税分成比例的变化对私人投资会产生两方面的影响。首先，利率的上升将会增加企业的投资成本，从而引起私人投资的下降；其次， 政府部门的公共投资又会增加公共资本规模，这会提高私人资本的边际产出，对投资产生促进。税收分成比例调整的利率效应会使企业投资减少，公共资本的外部性效应会使企业投资增加。如果利率效应大于外部性效应，那么企业投资增加。反之，企业投资减少。 本文的模拟结果显示，由于公共投资并不能立刻形成公共资本，分成比例调整初期利率效应占据主导地位。两个区域的企业投资在分成比例调整后迅速下降。而后随着公共资本的逐步累积，其外部效应越来越大，两区域企业投资规模开始回升并最终收敛至新的稳态水平。

五、税收分成调整的福利分析

传统动态随机一般均衡文献中通常使用基于消费的等价补偿变动[16]或者社会福利损失函数[22]来度量社会福利水平的变化。由于本文构建的模型是确定性动态一般均衡模型，所以上述福利度量方法并不适用于本文。鉴于居民以最大化终生贴现效用为目标，并且居民效用能够反映出消费和劳动变动所带来的损益，本文使用居民效用来度量居民的福利状况。

为了分析中央与地方政府间税收分成比例变化对居民福利的影响，本文绘制了税收分成比例调整后两个区域居民效用的动态转移路径。由居民的效用函数可知，居民的效用水平的高低取决于私人消费和公共消费复合而成的有效消费给居民带来正效用与劳动给居民带来负效用的相对大小。前文的转移动态分析表明，地方政府消费税税收分成比例提高虽然导致私人消费水平的增加，但同时降低了政府部门的公共消费规模。由于指数形式的消费函数意味着公共消费对私人消费的效用具有一种放大效应[23]，所以，公共消费的减少降低了由私人消费增加所带来的效用的增加程度。另一方面，地方消费税分成比例的提高致使两个区域的劳动供给增加，而劳动会降低居民的效应水平。消费税分成比例调整初期，消费习惯的存在抑制了居民消费水平的增加速度，公共消费的下降和劳动的增加均对居民效用产生负向影响，最终，正如图5所示，劳动增加所带来的效用水平的降低大于居民有效消费所带来的效用的增加，居民效用水平下降。

为了考察家庭部门对不同层级政府消费的偏好程度是如何影响消费税分成比例福利效应的，本文进行了反事实模拟。图5中，ϑG取0.5意味着中央消费和地方消费在家庭公共消费中同等重要；ϑG取0.4表示家庭更偏好地方政府消费。

图5 两区域居民效应的动态转移过程

需要说明的是，中央消费偏好参数ϑG的改变不仅仅影响着居民效用的动态转移路径，而且也会改变居民效用的稳态水平。这是因为，公共消费采用的是科布道格拉斯函数形式，当地方政府的消费规模高于中央政府的消费规模时，对地方政府消费偏好的增加必然会提高居民的效用水平。为使不同地方政府消费偏好下居民效用的变化具有可比性，本文剔除了中央与地方政府消费规模所产生的居民效用稳态的变化。观察图5可以发现：无论是东部地区，还是中西部地区，ϑG取值0.4时居民效用的动态转移路径始终高于ϑG取值0.5时居民效用的动态转移路径。这表明，居民对地方政府消费的偏好程度越高，地方政府消费税分成比例的提高就越是能够改善居民福利。

六、结论与政策含义

本文首先使用2012～2018年的财政收支数据对地方财力现状进行了分析。研究发现：经济进入新常态后，地方政府的一般公共预算收支增速趋缓，地方政府的财政收支缺口不断扩大；《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》中提出的“五五分成”也并没有实现保持现有中央和地方财力格局总体稳定的目标，各地方政府的基本财政赤字规模普遍呈现出持续扩大的趋势。基于中央政府将对政府间税收分成比例进行再次调整的预判，本文通过构建一个包含中央、地方两级政府和东部、中西部两个区域的确定性动态一般均衡模型数值模拟了中央和地方政府间税收分成比例调整后主要宏观经济变量以及居民福利的动态转移过程。根据数值模拟结果，本文有三点发现：第一，地方政府的消费税分成比例提高后，地方政府的税收收入增加，但两个地区的增加幅度并不相同，东部地区的增加幅度要高于中西部地区。随着地方财力的增加，地方政府的消费性支出和投资性支出规模均会提高。第二，地方政府消费税分成比例提高后产出增加，但持续性较弱。家庭部门在收入水平提高和利率上升的刺激下会增加消费。企业则因地方税收分成比例提高后政府支出上升所产生的挤出效应而降低投资规模。第三，在地方政府消费税分成比例提高后居民效用的动态转移过程中，居民的效用水平是下降的。此外，本文的反事实模拟表明，居民对地方政府消费的偏好程度越高，提高地方政府消费税分成比例就越能够改善居民福利。

上述结论蕴含的政策含义在于：

首先，我国需谨慎选择中央与地方政府间税收分成比例调整的时机。在国内经济下行压力未见缓解、国际贸易摩擦又不断升级、各种不确定性风险相互叠加的大背景下，任何政策选择都需格外谨慎。提高地方政府税收分成比例虽然有助于地方政府摆脱财政困境，对产出也产生正向促进作用，但其对企业投资产生的较大的挤出效应也不容忽视，这直接关系到未来的发展潜力。目前，是在暂时维持“五五分成”不变的条件下加大转移支付力度，还是重新调整央地政府间税收分成比例，这还需决策部门做进一步权衡。

其次，我国需兼顾好东中西部利益关系，协同推进地方税和转移支付制度的联动改革。受历史、自然地理等因素的差异的影响，我国经济发展呈现不平衡性和多层次性，一刀切的税收分成比例将会拉大地区间的财力差距。本文模拟结果也表明，税收分成比例统一提高1个百分点，东部地区税收收入增加的幅度大于中西部地区。如果按地区实行不同的分成比例又势必增加政策的制定和执行成本。在此情形之下，可以考虑仍然维持统一分成比例的同时，允许地方政府在得到中央政府批准的前提下基于本地区特殊的自然地理和经济社会条件开设新税种以补充地方自有财力，然后通过转移支付制度将区域间的财力差距保持在合理的范围之内。

最后，政府需要通盘考虑中央与地方政府间的税收分成比例的调整以及事权和支出责任的划分。本文的福利分析表明，当家庭部门更加偏好地方政府所提供的公共品时，地方政府税收分成比例的提高就越能够改善居民福利。这意味着，当重新调整中央与地方政府间税收分成比例时不应仅仅局限于增加地方财力，而是应该致力于实现财力与事权和支出责任相匹配的目标，并且还需重视居民的偏好，将那些能够满足具有鲜明的区域特征的特殊偏好的事权划归地方政府。