校园足球政策基层执行的逻辑辨析与治理策略——基于江苏省Z县及下辖F镇的实证研究

邱 林，张廷安，浦义俊，宋 冰

（1.苏州大学体育学院，江苏苏州 215000；2.北京体育大学教育学院，北京 100084；3.常熟理工学院体育部，江苏常熟 215500；4.滁州学院体育学院，安徽滁州 239000）

我国基层政府政策执行难的问题已成为一种行政体制性顽疾，校园足球相关政策执行亦如此。2015年以来，为贯彻《中国足球改革发展总体方案》《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》（以下简称《实施意见》），教育部相继下发《关于加强全国青少年校园足球改革试验区、试点县（区）工作的指导意见》等文件，大力推进基层校园足球发展，并取得长足进步。但是，在我国校园足球政策基层执行过程中依然存在基层组织建构缺失、各方主体利益博弈失衡、政策执行异化、形式主义等问题［1-2］，自上而下的政策无法跨越“最后一公里”障碍，政策执行较难达到预期目标。校园足球政策在基层执行中为何会出现“手球大课间”“形式足球课”等问题并逐步走向形式主义“泥潭”？为何会遭遇诸多困扰而难以执行并出现“选择执行”与“象征执行”现象？这些行为表现产生的深层逻辑是什么，我们又当如何解决？鉴于此，笔者选取江苏省全国校园足球试点县Z县及下辖F镇为分析对象，通过实地调研获取一手资料进行个案研究。从“需要、组织、制度”3个维度分析校园足球政策基层执行的复杂行为样态，提炼政策基层执行的行为逻辑，挖掘行为失范的内在机理与成因，进而探寻校园足球政策基层执行困境的治理策略。

1 研究场域与分析框架

1.1 研究场域：面向基层的校园足球政策执行

场域概念及其理论体系由法国社会学家皮埃尔·布迪厄建立并提出。他认为：场域是位置间一个客观关系构成的系统，这个位置是经过客观限定的［3］。本文的研究场域集中于校园足球政策执行的末端位置——基层。根据研究需要，本文所讨论的“基层”特指县及其统辖下的乡（镇）、村以及在此范围的政府机构、社会组织、企（事）单位等。选择基层主要基于3点理由：①习近平总书记强调，发展振兴足球事业关键是把路子走对，从娃娃抓起、从基层抓起。《中国足球改革发展总体方案》提出：“加强各项政策落实力度，推进政策有效执行。”作为校园足球政策执行末端领域，政策基层执行效果的好坏将直接影响校园足球事业整体质量，其重要战略意义不言而喻。②截至2019年底，我国校园足球特色学校为27 059 所，其中县域之下的特色学校为13 129所，占48.5%，涉及县域1 448个，占全国总数的84.7%，县域范围内60%以上中小学是校园足球特色学校。③我国校园足球政策在基层执行中存在太多顽疾，已成为制约校园足球发展的重要影响因素。其不单影响政策执行效果，更影响校园足球政策执行的现实走向。选择基层进行研究具有重要现实意义。

笔者以实地调查、深度访谈、问卷调查为主要实证研究方法。借助2018 年6—7 月、2019 年6—8 月的校园足球国家级骨干教师培训、县骨干教师培训、县长杯比赛等活动，在Z 县及下辖F 镇参与当地校园足球活动。对教育与体育系统校园足球相关领导及工作人员进行深度访谈，了解政策执行相关情况；对34所校园足球特色学校进行实地调研，发放问卷，并对学校负责人、教练员进行访谈，了解相关政策在学校的落实情况；借助校园足球竞赛活动，对学生及家长进行访谈，了解目标群体对政策的认知程度。Z 县为全国校园足球试点县，隶属于S 市，下辖8 个镇，拥有校园足球特色学校34所，“满天星训练营”学校1所；F镇为Z县下辖校园足球重点发展乡镇，下辖15个行政村，拥有校园足球特色学校5 所。笔者选择Z 县及下辖F 镇作为个案分析是因为：①在典型中体现普遍。Z 县虽为全国校园足球试点县，但其在校园足球发展中依然存在其他县域政策执行时所遇到的共性问题。它是基层校园足球发展的缩影，从中可提炼出具有普遍性与同质性的基层政策执行问题，进而了解我国校园足球政策基层执行的行为逻辑。②在普遍中体现典型。Z 县及F 镇具有较长的校园足球发展历程，在此过程中经历了许多县域校园足球未曾遇到的政策执行困境，从中可总结出一些具有代表性的经验与教训，为基层校园足球政策执行提供参考。

1.2 需要·组织·制度：行为逻辑的政策执行分析框架

政策执行分析框架是一些特定因素及其关系的逻辑呈现，内含某种理论路线与逻辑思维，它确定了一系列变量以及变量之间的相互关系［4］7。将“需要、组织、制度”作为校园足球政策基层执行分析框架的结构性要素，主要基于以下2点理由：

（1）理论依据。需要、组织、制度3 项关键要素所构成的整合性分析框架可以为描述、解释、总结校园足球政策执行行为逻辑提供一个具备现实解释力的分析理路。从本质上讲，政策执行是在一定制度环境下多元需求主体参与的组织行为活动过程。在政策执行理论体系中，需要理论、组织理论、制度主义理论都已形成相对成熟的理论学派，有了较多的实证研究成果，并得到广泛应用［5-7］。需要理论可以帮助我们了解政策执行主体的主观意识与行为导向；组织理论能够为我们提供一个探究我国行政体制下政策执行组织工作机制的理论视角；制度主义理论则告诉我们政策执行如何在不断适应制度环境的条件下形成趋于稳定的现实走向。此外，Pressman与Wildavsky也在《执行：华盛顿的伟大政策期望是如何在奥克兰失败的》中提出：“政策目标的实现离不开政策执行主体的内在需要、行之有效的组织体系以及社会制度的激励与规约。”概言之，以需要、组织、制度为分析视角的研究成果已形成了自成一体的理论解释逻辑，并成为一种共识性的重要研究理路。

（2）内在联系。需要、组织、制度是政策执行既有研究框架中的3个核心概念。它们相对独立地形成了各自具有代表性的研究理路，但又呈现出整合发展的现代趋向，协同建构了剖析校园足球政策执行的关键维度。目前，我国校园足球政策执行研究，从需要的顶层利益、组织机构的设置、制度环境的规约等维度切入，已取得一定研究成果。但以丁煌等为代表的国内学者们认为：中国政策执行问题离不开政策执行主体、执行组织、外在环境的影响与制约，任何单一视角的切入都将无法深度把握政策执行背后的行为逻辑［8］。根据系统论对需要、组织、制度之间的互动关系的解释，政策执行主体会不断提出需要与支持，而政策执行系统会根据组织运行规则将这些需要转化为政策输出，并在组织机构内进行相应的权力分配。为解决执行中的“固有无能”，执行系统会在不断适应外在制度环境中实现自身的平稳运行［4］37。这就勾勒出了政策执行3 个环节及其相互之间的互动架构，印证了三者之间固有的内在联系。相应地，将需要、组织、制度三者引入校园足球政策执行研究，也就具备了逻辑上的适用性。

基于上述理由，这一分析框架的运行逻辑在于：校园足球政策基层执行的顺利发起要基于政策执行主体的需要满足，在既定的制度环境下依靠组织力量有计划地实现政策目标。这也意味着，研究校园足球政策基层执行逻辑，必须合理把握需要满足、组织执行、制度规引3 个逻辑环节，深入理解基层执行“因何（内生动因）—如何（关键因素）—为何（现实轨迹）”的过程。唯有如此，方可从校园足球政策基层执行的实践案例中汲取、提炼出相应的行为逻辑。

2 “需要·组织·制度”框架下校园足球政策基层执行的逻辑辨析

2.1 需要：推进校园足球政策基层执行的内生动因

需要是政策执行主体一切行为的基本动力，政策执行组织与个体的需要决定了政策执行主体的行为目标与价值取向［9］。校园足球政策基层执行涉及政府官员、学校、教师等主体，各主体以各自特定的需要程度影响政策执行进程。

2.1.1 “政绩最优”是政府官员的需要

2001年以来，国家施行“以县为主”的义务教育管理体制，县域以下校园足球政策执行主要依托于县级教育部门，体育部门协助。作为我国行政体制权力配置的末端环节，县域政府官员的职位是各项权力资源配置的基础。在基层政府机构中，政绩是决定职位晋升的核心指标之一［10］。因此，基层官员在政策执行中的内生逻辑为：“政绩最优”成为基层政策执行主体的需要。这种“政绩最优”分为2 种情况：①政策刚性执行，取得优异效果，获取政绩；②政策弹性执行，“控制执行成本”，通过政策选择执行凸显政绩。受客观条件制约与主观意愿影响，第2 种情况较为普遍。2015年Z 县校园足球工作领导小组办公室成立，由县教育局与文体广电和旅游局抽调3 名兼职人员组成，承担全县8 个乡镇34 所校园足球特色学校的工作任务。在县域教育系统中，校园足球政策相较其他刚性教育政策而言并未受到足够重视。在人力紧缺的情况下，3 名工作人员在本部门工作任务完成之余，会选择将主要精力投入向上级汇报的文案材料、数据统计以及竞赛、培训等活动的开闭幕式工作中，这使他们缺乏足够精力关注校园足球各项政策在学校内部的落实情况。

Z县校足办常务副主任讲：“县教育系统体育工作人员编制少，每个人在本单位的工作任务是第一位的。我们的校园足球工作开展得也很顺利，在去年的年终汇报材料中，特色学校、参与人数都有增长，市里很满意。”Z县校足办工作人员讲：“学校里的事情他们自己负责。我们的主要工作是把每年几个大型的校园足球活动搞好，汇报材料写好。”

这种“受限于客观条件”但“过分追求主观需要”的政绩最优逻辑，极易将校园足球政策执行裹挟进形式主义“泥潭”，出现重“痕”不重“绩”，留“绩”不留“心”的政策选择执行问题。政策执行重心也将转移至足球操、百校联赛等“面子工程”，以求在短期内实现量化数据的激增，形成向上级汇报的数据材料，从而凸显政绩。

2.1.2 “不出事”是特色学校的需要

校园足球特色学校是政策执行的关键主体，上承政府机构等政策制定与执行主体，下接教师、学生、家长等核心目标群体。政策在学校内部的落实情况直接决定校园足球的发展形态与成效。但自2015 年校园足球特色学校遴选工作开始，部分地市就出现“功利化一哄而上，审核过程并不严密”的问题，后期申报更是出现盲目追求数量指标的情况［11］。县域之下的基层条件较为薄弱，特色学校普遍存在发展条件不成熟的专业短板。加之对传统智育的强化，政策执行就出现了看似有理实则似是而非的发展逻辑。对Z 县34所特色学校实地调研、问卷调查以及主要负责人访谈得知：县域之下多数校园足球特色学校遵循一种“不出事”的行为逻辑。

“不出事”的行为逻辑形成原因为3点：①在“稳定压倒一切”的背景下，“大事化小，小事化无”是学校解决事故的权宜之策。足球是急性创伤发生率较高的运动项目，实证研究结果显示：由于学生自我保护能力差等，校园足球伤害问题呈现普遍化趋势［12］。2017年11 月，F 镇校园足球特色学校参加比赛，王某在比赛对抗中腹部受到严重撞击，医院确诊为脾脏破裂。王某家长来校追责并索要20 万元赔偿，否则上告法院。经协商，学校赔款16.7 万元。该校副校长表示：“如不妥协，家长一定‘大闹’，必然给学校带来巨大负面影响，学校声誉很难挽回，只有尽快处理，才能将影响降至最低。”②我国校园足球运动伤害保障机制不健全，学校承担责任大，需“规避风险”。对63 个校园足球伤害案例进行研究［13］发现：其中62个以学校为被告，79%的案例判决学校为过错主要责任方，只有18个案件（29%）通过保险转移赔偿风险，其余全部由学校承担。2015—2019 年，在Z 县校足办记录在案的9起校园足球伤害事故中，7 起事故为学校过错所致。因此，在学校过错多发、保险分担失衡、司法加重学校责任的背景下，“不出事”的逻辑就自然生成。③师资条件差难以创造优异成绩，存在“不求有功，但求无过”心理。县域特色学校与城区学校相比，最突出的专业短板在于师资匮乏。在Z 县34 所校园足球特色学校中专职体育教师仅有126 人，具备足球专业背景的有13人（均为高校足球专业毕业生），其中持D级以上证书的有4 人。足球专业教师占10.3%，平均每校0.4人。9所学校由其他科目教师从事足球训练工作。F 镇某学校副校长说：“学校教师编制少，体育更少。学校足球训练由三年级数学教师带的。这种条件也难出成绩，不出事就行。”

以上情况似乎形成一种悖论：国家政策要求“校园足球要‘教会、勤练、常赛’”，但作为政策执行主体的学校出现“校长怕风险，教师能力弱”的基层现状，致使政策内容无法得到充分落实。因此，“不出事”逻辑成为县域之下校园足球特色学校政策执行困境形成的重要原因。

2.1.3 “实效政策”是足球教师的需要

足球教师是校园足球政策执行主体，也是目标群体。《实施意见》提出“加大足球课学时比重，每周至少1 节足球课，提高教学质量”等深化足球教学改革措施，这些政策内容的落实需要足球教师的全力执行。但我国学校体育教师中，足球专业教师较为匮乏，对44 所布局城市特色学校的调研发现：平均每市约99.7个足球教师，足球专业教师占体育教师总人数的6.4%［14］。2017 年，教育部校园足球调研组对全国14 728 所特色学校进行网络调查统计发现：足球教师为51 056 人，具备足球专业背景的为13 661 人，仅占足球教师的26.8%，每校不足1 人；被调查学校平均足球师生比为1∶243.3，城乡足球师生比分别为1∶20 和1∶800；将足球竞赛成绩计入教师职称晋升标准的学校为3 257 个，仅占22%。此外，笔者对100 名赴法中学足球教师进行调查发现：66%的足球教师从事课余训练未得到任何补贴，47%认为日常工作量过大。有限的足球教师承担着繁重的足球教学训练任务，但政策对足球教师的利益需求并未得到真正重视。虽提出“建立教师从事足球教学的激励机制，落实体育教师待遇”，但仍只关注如何“强化师资培训，完善教学能力”，忽视了“工作业绩纳入职称评比和课余训练纳入教学课时量”［15］这种核心利益诉求。

校园足球特色学校应具有独特办学风格，将足球融入办学理念和指导思想，在“特”上下功夫，在教学、训练，特别是解决足球教师问题方面体现“特”［16］。Z县教育局为更好推进中小学足球教师队伍现代化建设，充分考虑音体美教师教学实际，结合校园足球特色学校师资实际情况，在编制数量与结构比例方面提出“特色学校体育教师职称评定在细则标准中要有适度倾斜”。2018年，F镇某特色学校1名足球教师平均每周承担18～20 节体育课和3 次足球课余训练（不算作课时），每学期补助500 元，足球竞赛一等奖可计入职称评比分数；2019 年该校根据Z 县教育局文件精神，对教师职称评定细则进行修订，制定了体育课余训练工作量纳入绩效工资、竞赛三等奖以上荣誉均有分数等条款，将特色学校作为培养优秀足球教师的主阵地。这种对足球教师利益需要的满足，就是“建立教师从事足球教学的激励机制”的具体体现。

2.2 组织：影响校园足球政策基层执行的关键因素

从组织理论的角度研究政策执行问题是学界普遍关注的焦点。近年来，政策学者逐渐认识到，县域之下政策执行效果主要取决于组织体系［17］。县、乡（镇）级政府作为政策执行的最重要基层行政单位，其本质还是一个组织，而政策执行就是一种组织行为。组织体系是否健全、合理，部门权责是否明晰，协作机制是否顺畅，都会影响政策执行效率。2015年教育部联合6 部委成立全国青少年校园足球工作领导小组，各地方政府也相应成立领导机构（图1）。顶层设计的组织结构与权责划分较为合理，各部委在国务院足球改革发展部际联席会议制度下逐渐形成通力合作、运行顺畅的工作机制。但在基层领域，部门间依然缺乏定期会商机制，存在权责划分不明晰、不具体，协同推进动力不足等组织问题。

2.2.1 组织机构不健全，未能形成稳定顺畅的协作机制

图1 我国校园足球政策执行组织机构Figure 1 The organization chart of campus football policy implementation in China

校园足球政策执行需要教育、体育、财政等多部门的横向协同，任何职能部门的缺失都可能造成政策执行梗阻。目前，校园足球省级组织机构往下通道初步建立，但仅到地市一级，县（区）级多数未健全，政策传达效力逐级衰减且专业性不强［18］，呈“倒金字塔”结构（图1）。根据归口管理原则，校园足球政策执行主要涉及教育与体育部门。对于发改、财政、新闻广电等部门而言，此项工作并非刚性任务，也难以体现政绩，且需要消耗部门资源并承担一定责任与风险，付出多，收益小。在基层政策资源紧缺与监督考核机制缺失的情况下，为回应上级政府的政策要求，此类部门多会采用“象征性执行”予以敷衍。Z县校足办由教育局与广电文体旅局2 家部门组成，其他部门并未真正参与。乡镇一级更是没有相应组织机构，由副镇长或中心校校长负责日常工作，许多政策内容无法正常落实。就场地建设而言，Z 县34 所特色学校拥有足球场地48块，26块人造草皮球场中使用年限8年以上的有15 块，达57%，天然草皮球场22 块，多数维护不到位。从整体而言，场地数量尚可，但质量欠佳。2016年国家发改委下发《全国足球场地设施建设规划（2016—2020年）》提出：全国修缮改造校园足球场地4万块，改建新建2 万块，对农村简易足球场地进行改造。由于Z 县校足办缺少县发改局、财政局、住建局等相关部门在项目招标、体育场地修建专项经费下拨、用地性质测量与建设标准等方面的实际参与，难以形成部门间会商协作机制，该项政策并未有效执行。2016 年以来，全县修缮校园足球场地仅3 块，其中1块场地费用由学校自行承担。

2.2.2 组织结构不合理，权力配置与信息反馈存在弊端

我国政权组织结构基本分为横向的部门“条块分割”网络状结构和纵向的中央、省、市、县、乡“从上往下”科层制系统性结构［19］。在横向上，组织结构形式的真正实质在于权力配置［20］。从基层政府部门间事权与财权的关系看，我国校园足球政策基层执行主要依托教育与体育部门完成。但由于缺乏明确的制度性安排，体育部门未获得足够的决定权与话语权，在足球专业领域的技术优势难以充分发挥，造成“教育部门全面主导，体育部门形式协助”。Z县教育局控制校园足球专项资金，负责政策信息输出以及足球专业领域的教学、训练、竞赛、培训等活动的所有决定权，且不愿意“让渡”任何相关事务的权力。体育部门在校园足球政策执行中的自身职能定位逐渐模糊。在纵向上，行政组织“职责同构”加重信息反馈失真与信息不对称。我国县域之下校园足球政策内容落实仍侧重以强制为主的管制类政策工具，依托行政力量层层推进。在上级目标责任约束下，下级只能想方设法完成任务。2015 年Z 县申报获批全国校园足球特色学校11所，整体质量有所保障。后期为完成S 市的申报指标和年度考核任务，许多学校被“强行申报”，申报材料存在失真；2016 年S 市财政向Z 县划拨校园足球专项经费120万元，并形成1∶1配套。然而，2017年市级财政下拨经费缩减至60 万元，Z 县配套比例也自行下调。在整体经费缩减的情况下，为完成上级任务，Z 县及F 镇充分行使自由裁量权，压缩经费开支，出现“政策替代执行”，例如将主客场赛制调整为集中赛会制等。特色学校专项扶持经费由每校6万元降至2万元，许多学校参与积极性明显降低。然而，这些情况在2017年向S市汇报的材料中并未体现。

2.3 制度：规引校园足球政策基层执行的现实轨迹

制度是对政策执行逻辑具有决定性影响的规则体系。一方面，政策执行在制度环境裹挟中进行，制度会影响政策的执行方式；另一方面，政策依附制度而执行，制度为政策执行提供人力、物力、财力等政策资源。政策执行过程始终受2 个制度维度规约：①行政体制下政治、经济等正式制度的刚性控制；②以亲缘、地缘等传统文化为基础的非正式制度的柔性内化。校园足球政策基层执行就是在这种复杂的“制度网”中运行并催生出不同的行为逻辑。

2.3.1 基层制度环境下的“共谋”

我国校园足球政策执行的理想设计图景是在压力型科层制下，上级政府通过运动式管理与数量化评价将政策任务逐级下放至基层，借助行政指令达到“上令下行”。但在基层实际工作中，由于监管与问责制度的不健全，存在一种“合理而不合规”的现象：在完成上级政策指令过程中，基层上下级之间出现“共谋”行为来应付政策落实与考核检查，导致政策执行偏离初衷。例如：特色学校申报材料失真，依然获批资格；特色学校缺课少课，隐瞒不报。2018 年Z 县29所校园足球特色学校小学足球课开课率为79%。初中每周上1节足球课的学校不足60%；能够满足“每个班级参与比赛场次每年不少于10 场”的学校占72%，这与《全国青少年校园足球特色学校基本标准（试行）》存在一定差距。这些情况Z 县校足办并非不知情，Z县校足办工作人员讲：“学校有学校的难处，也不好逼得太紧。总不能如实报上去，取消特色学校资格，这对我们也不好。有时候市里来检查，我们还要帮着遮掩。”这里需要强调：“共谋”是基层政府所处制度环境的产物，在很多情况下是政策基层执行的一种“无奈表现”。

县域之下校园足球政策的落实在很大程度上由人力、物力、财力等政策资源配给程度决定，但由于基层校园足球制度的不完善，上级部门并未做到权随责走、费随事转。正如上文所述，S市向Z县下拨专项经费逐年递减，2017 年后主要由Z 县财政自行解决。在经费短缺的情况下，校园足球特色学校面临经费申请难、报销难的困境，在校内校际比赛、教师外出培训、场地器材购置维修等方面出现“缺办少办”情况。此外，受地缘传统文化等非正式制度环境影响，在我国县域之下的行政体系范畴内存在错综复杂的人际关系。校园足球政策执行作为镶嵌在这种文化传统中的人际行为，难免受到人情取向的乡土逻辑与农村文化“捆绑”，成为“共谋”滋生的“温床”。2019年Z 县校足办对全县校园足球特色学校进行年终绩效考核并将考核结果作为评定学校等级的1项重要指标。笔者作为考核人员参与其中，发现：考核过程掺杂了较为严重的“人情成分”，80%的学校被评为一等并上报市校足办，这与实际考核结果不相一致。

2.3.2 权力集中制度下的“显绩”

从我国基层权力运行制度看，主要领导在政策资源调配、执行权力分配等方面拥有无可争议的决策权［21］。因此，主要领导对待校园足球的认知与态度直接影响校园足球政策执行成效。调研发现：县域党政主要领导是否重视校园足球直接影响政府相关部门对待校园足球的行为策略；部门主要领导对校园足球的态度决定校园足球政策在系统内及部门间的执行方式；学校主要领导对校园足球的认知决定校园足球政策在校内的实践形态。主要领导对待校园足球的态度则主要取决于政绩考核体制与对校园足球价值、功能的认知。2015 年校园足球被提升至国家战略高度，许多县域主要领导认真落实并形成独具地域特色的发展经验，但部分县域主要领导将其视为中央政策落实地方的一种“显绩”，功利主义迹象明显，存在“重申报、轻建设”的问题。例如，2018年教育部对校园足球特色学校复核，取消8 所特色学校资格，责令29 所学校限期整改，其中26所为县域特色学校。新华社撰文表示：在河北唐县、贵州玉屏县等地普遍存在“重创建、轻建设”问题，导致足球课和班级联赛难以保证而被取消［22］。此外，一些部门、学校主要领导对校园足球的认知存在偏差，追求“短、平、快”的“面子工程”，致使基层学校出现“面子足球”“政绩足球”的形象工程。例如，某地大力推广的足球舞、手持足球操等。上述行为逻辑的出现，一方面是因为主要领导对校园足球政策目标存在认知缺陷，另一方面是因为缺乏校园足球政策执行的基层制度保障，未建立相应的监督与问责制度。政策监督与问责是政策有效执行的重要环节，校园足球政策基层执行异化现象的存在就是缺失常态化监督与刚性责任追究制度的体现。

3 校园足球政策基层执行的治理策略

公共政策执行是一个系统、完整的体系，是承担公共政策执行任务的机构与人员所形成的组织体系以及规范公共政策执行活动的各种制度的总称［23］。推进校园足球政策基层执行体系不断完善必须站在战略全局高度，从组织体系、基层制度等角度系统地加以考量，这也与在“需要、组织、制度”框架下校园足球政策基层执行失范内在机理与成因的分析理路相契合。鉴于此，可将以下3 个方面作为治理策略的着力点与突破口。

3.1 完善校园足球政策顶层设计，从战略全局高度统筹基层执行体系建设

3.1.1 调整协同治理关系，实现顶层与基层合作共治

在我国政治体系运行的体制惯性影响下，校园足球政策执行主要采用“自上而下”或“自下而上”2种模式。基层实践表明，校园足球政策基层执行的实践创新已形成了一些具有试点推进价值的改革策略，但单一路径下的基层创新是不够的。自下而上的改革缺乏整体性与系统性，甚至会加剧一系列深层次的结构性问题，且受上层的种种制约而无法复制推广，因此，作为一项系统性工程，必须进行宏观的战略顶层设计。现行的自上而下的顶层制度设计并未与基层实际需要和技术情境相契合。虽在学校布点、竞赛组织、教练员培训等政策落实方面声势斐然，但实效有限［2］，且对基层实际情况缺乏识别与回应，并未太多顾及基层差异与困难，顶层设计与基层执行之间尚未形成有效协同。因此，在系统的设计中，顶层与基层协同治理关系的调整应致力于对长远性、现实性、适行性、差异性4 个方面的整体反思，平衡顶层决策与基层策略的冲突，构建合作共治的协同关系。笔者认为具体可从以下3 个深层关系上着力谋划：（1）处理好顶层设计理念与基层现实情境的关系。校园足球顶层设计要综合考虑政策与基层的契合程度、执行资源的稀缺程度、执行主体的特殊需要等要素。需建立以省级校足办为枢纽的长效分层信息反馈渠道，及时掌握政策基层执行情境信息，使顶层不再是封闭性的制定主体，基层不再是机械性的执行主体。政策理念能够得到基层执行主体的广泛认同，两者之间形成良性互动。（2）处理好顶层政策制定长远性与基层执行能力适行性的关系。关于校园足球我国虽提出“八大体系”“七个抓手”等战略布局，但未切实考虑基层执行主体“能力”与“执行力”问题，从而造成“政策压力—执行能力”的失衡情境。我们需要在顶层政策制定中从健全基层执行组织体系、调整基层执行主体权力结构两方面入手，全面提升基层执行主体的适行能力。

（3）处理好顶层政策制定统一性与基层政策执行差异性的关系。顶层政策制定注重政策内容的统一性，难以考虑所有地区的差异，这就造成政策内容与基层实际情况不能完全符合，甚至带有微观层次上的不合理性。这需要将因地制宜与自由裁量有机结合，为基层“合理变通”预留一定权力空间，即：校园足球基层执行主体可根据地区现实情境与实际需要调整不同政策方案的实现形式，并根据顶层政策精神制定符合地方实际的可操作政策措施；在不曲解政策目标的前提下，以局部性政策的合理变通实现全局性政策的有效执行。

3.1.2 推进治理重心下移，构建基层多元治理格局

在“治理重心下移”研究中最核心的概念是“资源”［24］。党的十九届三中全会明确指出：社会治理的重心在基层，要推动治理重心下移，尽可能把资源、服务放到基层。学界也普遍认为：资源尤其是政策资源是激发政策执行动力的重要变量［25］，而基层政策资源的匮乏已成为校园足球基层政策执行乏力的痛点。此外，治理中心下移不单是政策资源下沉，更需要提升基层执行的结构性功能，即发挥社会组织与市场机构的治理效能，实现政府部门、社会组织、市场机构的良性互动。因此，如何推进治理重心下移、构建基层多元治理格局已成为校园足球基层政策执行体系建设的重点领域与关键环节。

（1）推动政策资源下沉，激发基层执行活力。政策资源下沉有赖于政府的政策驱动，这需要在顶层设计中构建校园足球政策资源下沉机制，疏通下沉路径。①以政策为依据，让资源“下得动”。校园足球顶层政策制定应充分考虑基层执行资源短缺问题，在基层校足办编制、特色学校足球教师招募方式、财政经费预算等方面进行专项政策研制，提出年度考核的量化指标作为基层部门任务达标的“规定动作”。②以需求为导向，让资源“下得对”。要抓住财力这个关键，调整省市级校园足球专项经费预算，适度提升县域校园足球经费下拨比例，并通过“基层专项基金”的形式弥补资金不足；要抓住专业人才这个重点，调整县域特色学校体育教师专业结构，调剂适量事业编制用于配备足球教师，适当放宽学历要求等招聘条件，并给予优厚的薪资待遇。③以试点县为范例，让资源“下得快”。以试点县为政策设计突破口，发挥“特事特办，先试先行”引领功能，疏通上级职能部门与基层校足办的权责关系，将县域校园足球专项经费预决算制度改革、试点县域创建指标布局方式调整、教学训练竞赛体系构建等所需政策资源进行集中清整，由教育部牵头研制县域之下各专项领域政策资源下沉的实施细则。（2）引导基层社会组织与市场机构介入，构建多元主体合作共治模式。“十四五”期间社会发展6 大新目标明确提出“社会治理特别是基层治理水平明显提升”，而基层治理主体构建则离不开政府部门、社会组织、市场机构的多元共治。诚然，我国基层校园足球发展对政府的体制性依赖依然是未来很长一段时间内难以克服的治理困局，但从长远发展看，基层校园足球必将由“管理”转为“治理”，在社会组织与市场机构的充分介入下，实现多元主体的合作共治。①市场机构可以引入社会资本，分担基层校园足球专项资金压力，弥补政府行为逻辑下资源利用的体制束缚。一方面，加大基层政策引导力度，为资本进入校园足球领域消除障碍。《实施意见》已明确提出“财政资金和社会资本多元投入，建立政府支持、市场参与、多方筹措的经费投入机制”，但基层政府部门缺乏相应的准入政策与引导措施。另一方面，激发市场活力，探索多种形式的公私合作机制。基层政府可利用实质权威为足球青训等市场机构提供良好发展环境，市场机构则利用其优质专业资源提升校园足球服务质量。例如，鼓励青训机构师资进校园，以第三方购买服务方式提供赛事服务等。②体育社会组织的技术人才与专业资质可解决校园足球政策基层执行人力资源不足与专业认知不对称的问题。一方面，重新定位体育组织的角色与功能。充分发挥足球行业协会的专业技术优势，明确定位其在校园足球专业技术领域中的领航角色，弥补政策目标实现形式的认知缺陷。另一方面，加大体育组织的培育力度，提升承接公共服务能力。以校园足球师资培训、竞赛组织等项目为载体，以减免税收、小额贷款等政策扶持为手段，推动体育组织内部治理结构的不断完善。

3.2 推动校园足球基层组织体系改革，重塑部门间权力协作秩序

3.2.1 以“权威”与“激励”为导向，健全基层组织机构

我国校园足球政策执行主要通过“校园足球工作领导小组”运行机制开展工作。从本质上讲，这种运行机制是根据部门职能进行的组织体系再设计，用地方政府的“实质权威”代替职能部门的“正式权威”，完成部门间在政策执行中的合作共治。但在基层中发改、财政等相关部门的工作绩效没有相应的考核指标，工作成效难以准确识别与评估，无法形成显性政绩，部门参与动力不足，合作程度处于“涣散”状态。因此，从组织激励视角看，如何在“领导小组”机制下激励相关部门进行实质性参与是健全校园足球基层政策执行组织体系的关键举措。

（1）建立“实质权威”的强激励机制，实现“部门捆绑”。发挥我国行政首长负责制的制度优势，县域校足办应由县域党政主要领导兼任领导小组组长，各部门及乡镇主要领导兼任组员，借助主要领导的实质权威，通过视察、批示等形式加强对相关部门的监督，形成高强度的行政激励。县域党政主要领导具有足够的权威，可以激发相关部门重新调配部门资源参与校园足球，从而更好地发挥实质权威在基层政策执行的核心作用，推动协同部门的实质参与，将相关部门间涣散组织状态下的“象征性协助”关系转变为荣辱与共的“政绩共同体”关系。

（2）建立部门考核机制，实施“选择性激励”。由县政府颁布的《关于XX 县加快发展校园足球的实施意见》明确“校园足球工作纳入地区社会经济发展规划和部门绩效考核体系”，作为主管官员晋升的影响因素。根据各部门在校园足球发展中的职能定位，对相关部门的工作业绩进行准确识别与评估，制定有效激励的奖惩措施，做到“赏罚分明”。研制考核指标体系，构建针对不同主体的评价标准。将短期评价与长期评价、隐绩考核与显绩考核相结合，突出相关部门政策执行的重点目标和关键领域，借助考核压力下的行政任务指令推动基层部门高效协作。

3.2.2 以“赋权”与“会商”为工具，调整基层组织结构

校园足球基层组织结构的不合理主要体现在权力配置方面［26］。目前，体育部门在校园足球政策基层执行中的“权”与“责”没有明确界定，只在《实施意见》中提出“教育部门履行主管责任，体育部门发挥人才和资源优势，加强技术指导、行业支持和相关服务”。这种概括性的指导意见没有对体育部门进行明确“赋权”，且两者之间一直存在职能重叠与权限模糊问题，政策执行中的冲突和竞争时有发生。因此，目前亟待解决如何使体育部门职能优势得到充分发挥的问题，并与教育部门形成有效协作。

（1）依能赋权，合理分工。通过政策法规等形式，明确各部门的职责分工。重视权力配置的权能与效率，进行权力结构调整，“将权力配置给在该领域具备专业资源、最适合履行此项职能的部门”，利用部门专业优势推进政策目标实现。一方面，县政府应根据《教育部等6 部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》及上级文件，在本地校园足球政策中明确划分教育与体育部门的权责，将权力配置具体化、可操作化。进一步细化部门责任内容，制定详细的任务清单，克服以往因权责重叠而出现的矛盾。例如，参与体育系统竞赛的学生不可以参与校园足球比赛，参加体育系统教练员培训不被学校认定为继续教育培训等。另一方面，将涉及足球专业技术程度较深的课余训练、师资培训、校级竞赛、人才选拔等权力让渡于体育部门，通过权力杠杆激发体育部门专业优势。

（2）定期会商，有效协作。定期会商可以有效降低校园足球政策执行中跨部门合作的部门利益冲突，加强信息共享，统一协调政策资源。在顶层设计层面，教育部已与中国足协建立了季度沟通例会制度下的定期会商机制，并形成多部门有效协作格局。但在基层地区，由于组织结构不完善，这种定期会商机制尚未形成。在发改、财政等部门尚未充分介入的客观现实下，可优先建立教育与体育2 部门间双向互动的定期会商机制，在逐步完善制度条件下，形成多部门间的定期会商。需要强调的是，基层校园足球会商应由县政府办发起，可降低横向部门间的协调压力，为制度化推行提供权威保障。

3.3 推进校园足球基层制度创新，对执行异化进行刚性约束

3.3.1 规范基层监督制度，约束政策执行失范行为

监督是提升政策内容落实质量的关键举措。由于我国基层地区校园足球制度建设不完善，所以需要重点考虑基层监督的现实性与有效性。在现有条件下可通过以下途径建立可操作的制度化基层监督机制：①提升监督意识，强化监督在校园足球政策执行中的重要作用。2015 年至今，中央改革办2 次对校园足球进行督察，在充分肯定成绩的同时提出：地方不同程度地存在“重规划、轻督察”现象，“招数不硬、措施不实”问题依然突出。为强化制度建设，国家出台《教育部等6 部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》等40 余项政策，但尚未出台针对校园足球监督机制的专项制度文件。鉴于校园足球监督机制已成为政府及学界关注的重难点问题，建议教育部出台《关于完善青少年校园足球监督机制的实施意见》，从专项制度建设层面强化基层监督意识。②拓展监督主体，完善监督方式，在以往“本体监督”基础上，辅以“第三方权威、媒体舆论”等外部监督，构建多元共监机制。当前校园足球基层监督无法切实落地，与基层监督主体与方式单一存在密切关联。应在全国校足办统筹下，成立第三方性质的“专家监督组”，由地方校足办工作人员、高校专家、中小学足球教师、足球媒体人等专业性较强的人员组成，以县、区为单位派遣监督组成员，根据地方校足办任务清单进行备案监督，对校园足球特色学校进行不定期巡查。这样可以防止以往属地管理原则下监督主体与对象之间产生上下级“共谋”使监督流于形式的问题，从制度设计上保证监督工作的独立性与客观性。③加强对地方与基层校足办的监督管理，重点关注扶持资金等政策资源的设立、分配、使用情况。杜绝出现“许多经费没有分配到学校，学校享受不到政策红利”的情况，真正做到权随责走、费随事转。

3.3.2 推动追责与容错合力并举，完善政策执行外部激励

目前，我国校园足球领域缺乏刚性责任追究制度，政策执行主体存在不同程度的责任意识缺失，致使基层地区“共谋”“走过场”等失范现象反复发生。自校园足球活动开展至今，地方上的形式主义、功利主义行为并非少数。即使出现了校园足球特色学校“摘牌”等重大问题，也从未有任何部门或个人受到责任追究。只有建立刚性约束的责任追究制度，才能警醒执行主体责任意识，促使政策执行、落到实处。①拓展问责主体，完善同体追责，提升责任追究的权威性与公正性。从笔者所了解的校园足球基层问责案例中，多数只询问过错，不追究责任，体现“避重就轻”的行为逻辑。基层问责主体多为县教育局，其与特色学校之间存在着复杂的共生关系。如果特色学校被严重追责，地方教育部门会有连带责任。这种“同体问责”造成问责主体选择息事宁人，导致追责形式化。因此，责任追究制度的构建，重点在于拓展问责主体，强化省级校足办对县校足办及学校的监管与追责，坚决做到“真问真责”。同时，发挥新闻媒体、网络舆论监督的传播实效，借助社会对校园足球的高关注度，形成同体问责与异体问责有机结合，杜绝“只问不责、内部消化”现象。②明确问责对象，做到追责有依。其路径是依据权责匹配原则，将政策执行各部门的权力清单与责任清单紧密结合，制定责任边界清晰的认定标准。例如，校园足球特色学校申报材料审核问题归责于校足办，校园足球特色学校挂牌后在师资配备、足球课程开设等方面问题归责于特色学校等，真正实现从无依据的主观认定到有明确责任认定标准的客观归责。

此外，校园足球政策顶层压力的层层加码与基层执行主体能力薄弱之间的矛盾难以在短期内完全解决，更不可能简单通过追责的方式“毕其功于一役”，否则会产生更为严重的“共谋”“显绩”等执行异化问题。因此，除完善追责制度外，还需考虑在基层政策执行系统内建立可操作的减压系统，使“追责”与“容错”有机结合。①建立执行共识。顶层政策压力与基层执行能力失衡的背后是决策的全局合理性与执行的情境操作性之间的矛盾。校园足球顶层政策制定重点关注“校园足球全方位的发展图景”，但难以顾及政策内容落实中的基层执行问题，而基层执行主体更加关心自身执行能力基础上的可操作性问题。因此，在校园足球顶层政策制定过程中，应充分考虑基层执行主体的现实情境，听取基层执行主体意见，建立正向的信息传递与反馈机制，使校园足球政策制定主体与基层执行主体间形成相互依存的“共识关系”。②构建政策执行的容错机制。近年来，健全容错机制已成为基层治理体系构建的一项重要内容。在校园足球政策基层执行过程中，需要将先行先试的失误与明知故犯的违规、无明确限定的探索性过失与明令禁止的主观错误进行区分，从制度的角度明确执行异化的错误边界。在强调责任过失的同时，为校园足球基层政策执行的合理变通提供弹性空间，进而将“无序共谋”转为制度化的“合理变通”。

4 结束语

我国校园足球政策基层执行过程充满着复杂性和不确定性，只有充分认识基层行为逻辑的表现形式与根本成因，才能挖掘出校园足球行为失范的内在机理，提出精准的治理策略。笔者将校园足球政策基层执行阻滞成因聚焦于其背后的多重行为逻辑，借助“需要、组织、制度”三维分析框架，对江苏省Z 县及下辖F 镇进行个案分析，以具有普遍性的案例深度剖析校园足球政策基层执行中的行为脉络。不可否认，在党中央高度重视校园足球改革的当下，政策基层执行问题已成为校园足球发展与改革的难题。如何从战略全局高度统筹基层执行体系建设，推动校园足球基层组织体系改革，推进基层制度建设与创新，都将是未来校园足球攻坚的重点方向。简言之，没有基层校园足球的高质量发展，就不可能实现校园足球水平的全面提升。