对农业农村部农渔发〔2021〕1 号文件的解读及建议

杨先乐

(上海海洋大学 上海，201306)

2021 年1 月7 日农业农村部颁发了农渔发〔2021〕1 号文件——“关于加强水产养殖投入品监管的通知”(以下简称“1号文件”)。它像一颗重磅炸弹，立刻导致了水产养殖投入品行业的巨大震动，赞誉、疑惑、揣摩、猜测甚至质疑等若干声音交织在一起，组成了2021 年水产养殖界的第一个强音。笔者认真阅读了“1 号文件”，深入思考，试图提出一些看法与建议，仅供参考。

一、“1号文件”所表述或提示的关键信息

1.颁发“1号文件”的根本宗旨是“加强水产养殖用兽药、饲料和饲料添加剂等投入品的管理”“保障水产品的质量安全，推进水产养殖业的绿色发展”。并暗示水产养殖投入品乱象已严重威胁水产品的质量安全和水产养殖的健康发展，到了需要整顿的地步。

2.“1号文件”透露出一种强烈、不容置疑的信息，具体表现在以下几个方面。

(1)文件颁布于新年伊始，并冠以“1 号文件”，无疑表明了文件的重要性。关于对水产养殖投入品进行管理，早在2019 年1 月11 日“十部委”就提出了《关于推进水产养殖业绿色发展的意见》；2019 年9 月农业农村部渔业渔政管理局发布了《水产养殖用药明白纸2019 年1、2 号》，提出了在水产养殖中禁用的兽药及其他化合物76 种，应依照兽药进行管理的水产动保产品257 种，对水产养殖动保投入品进行了初步界定；2020 年5 月12 日农业农村部渔业渔政管理局公布了《依法按兽药管理的水产养殖用物质类清单的公告》(征求意见第二稿)，提出了与治疗、预防相关的“水质、底质改良剂”“消毒剂”以及“微生态制剂”等全面纳入水产养殖用兽药管理，将生产、经营和使用所谓的“非药品”“动保产品”的行为定义为非法行为；通过一系列的专项整治行动，2020 年下半年公告的发布时机已成熟，但推迟到新年之初颁布，除了疫情、养殖季节等方面的因素外，突出其重要性以及整治决心是一个明显的信号。

(2)文件的措辞对于监管的基本观点不容含糊，在执行中不留任何回旋余地。在文件中指出，“无论冠以‘××剂’的名称，均以依法取得相应生产许可证和产品批准文号，方可生产、经营和使用”，市售所谓“‘水质改良剂’‘底质改良剂’‘微生态制剂’等产品中，用于预防、治疗、诊断水产养殖动物疾病或者有目的地调节水产养殖动物生理机能的，应按兽药监督管理”“水产养殖中禁止使用农药”“水产养殖生产过程中除合法使用的水产养殖用兽药、饲料和饲料添加剂等白名单投入品外，不得非法使用其他投入品，否则依法予以查处和警示。对发现养殖者使用白名单以外投入品养殖食用水产养殖动物的等(将进行)依法查处，涉嫌犯罪的移交司法机关追究刑事责任”等。

(3)强化执法力度。“1 号文件”要求各省市、自治区、直辖市以及计划单列市和新疆生产建设兵团需将工作实施方案于2021 年3 月31 日前上报农业农村部畜牧兽医局、渔业渔政管理局，并决定用3年的时间(2021－2023年)连续对违法行为专项整治，同时要求各地每年11月30日以前对执行情况进行总结、汇报，并强化对专项整治工作的监督和考核，农业农村部也将对各地的执法工作进行督导检查，并将其作为“重点工作”常抓不懈。执法主体将是县级以上地方农业农村(畜牧兽医、渔业)主管部门以及农业综合执法机构、渔政执法机构的联合执法组织，设立有奖举报电话，以加大打击力度。这表明这次行动将是史无前例的，也透露出农业农村部对这次行动有不达目的、决不收兵的决心。

(4)执法方式有着重大的改变。“1号文件”的贯彻将以白名单为抓手，从投入品的使用者为切入点，在严格处罚使用者的同时，倒查水产养殖投入品的经营者、生产者，杜绝投入品的滥用现象。这与原来的执法方式有着很大的区别，也将会在水产养殖中出现对白名单外的投入品“不敢用”“不想用”和“不能用”的局面。

3.“1号文件”规定目前水产养殖中允许使用的投入品仅有三类：兽药、饲料和饲料添加剂，并非常明确地定义了这三类投入品的含义。明确指出，调节水产养殖动物生理机能的物质(如增强免疫力、提高应激能力、消化功能以及保肝护肝、清热解毒、健脾消食等)属于兽药，应按兽药进行管理。并强调水产养殖投入品将不再允许有所谓的“非药品”“动保产品”“水质改良剂”“底质改良剂”以及“微生态制剂”(不包括饲料添加剂)等继续存在(见“1号文件”第五条)。

4.强调对水产养殖投入品的生产许可证、产品批准文号、质量标准、质量检查合格证以及产品追溯二维码等信息标示的完善。对于这些信息，将成为产品的生产者、经营者、使用者以及监管者(执法者)衡量产品的假冒伪劣的基本和重要依据。

5.水产养殖用投入品使用的白名单制度，并对其进行动态管理是一大创新。白名单制度不仅为使用者提供了明确的方向，而且也为生产、经营和监管行为提供了可操作准则，对任何非法生产的水产养殖投入品不留任何可乘空间。

二、对“1号文件”的看法和建议

1.“1号文件”的颁发和执行，将会对水产养殖动物投入品产业进行一次大的洗牌，或许在一定时期内会对水产养殖及相关行业造成一定的影响，也会出现一些阵痛，但从长远看，通过这次整顿，会彻底解决水产养殖投入品产业上久治未愈的顽症，使其健康发展，同时也基本解决了水产品因投入品带来的安全隐患，进而推动水产养殖的绿色发展，使水产养殖走上新的发展台阶。

2.为了确保“1号文件”的执行，建议有关部门在后续工作中对以下问题予以考虑或明确。

(1)肥水养鱼是我国几千年传下来的宝贵财富，据此形成了“肥、活、嫩、爽”“看水养鱼”的养殖精髓，合理施肥就是这一养殖精髓的基本出发点。因此在水产养殖投入品中，肥料占着比较重要的位置，不仅使用广泛，而且使用量也比较大。水产养殖中对肥料的应用，主要培育水体中的藻类、浮游生物，调节水产养殖环境，或直接为水产养殖动物提供饵料。对于肥料仅用于种植业、不可用于水产养殖的说法，笔者认为不妥。对于肥料，有《中华人民共和国肥料管理条例》(2017年11月27日)进行约束，无论如何肥料既不属于兽药，更与饲料或饲料添加剂无关。对于这类投入品不可不用，更不可禁用，建议有关部门应对此予以界定。

(2)水产养殖成功与否的关键之一是养水和改底，这是与家畜、家禽养殖的重要区别。不可否认，水质(底质)改良投入品的使用在减少病害防治过程中对水产养殖用兽药的依赖，特别是降低抗生素的使用量方面起到一些积极的因素，它们在一定程度上提高了水产养殖产业的技术水平。水质(底质)改良投入品作用的对象主要是水环境，只是间接对水产养殖动物有一定的影响，可以肯定地说，大部分产品并非如某些专家想象的那样危言耸听，否则它就不可能在地标升国标后的16年中迅速发展，占到投入品(不包括饲料、饲料添加剂)的70%以上。当然由于管理的缺失，鱼龙混杂，这类产品也存在着一些安全隐患，但不能就此因噎废食，全盘否定。对水质(底质)改良投入品加强管理，已是生产者、经营者、使用者和监管者的共同声音，问题是如何管理。水质(底质)改良投入品有其特殊性，目前兽药的评审机制和方法均不适用于这类产品，如果按原来的评审机制和方法，势必会出现以下两种状况：①形成水质(底质)改良投入品的真空。除生石灰等外，目前现有批准文号的这类产品寥寥无几，而获得一个像兽药批准文号的产品，企业需要投入大量的人力、物力，代价比较高，企业将会得不偿失，大多数企业不太愿意去申报，即使申报也是一个漫长的过程，很难在短期内获得生产和使用许可。水产养殖不可缺失这类投入品，如果缺失，将会对水产养殖造成较大的影响，这需要有关部门对其利弊作一个权衡。②由于水产养殖生产的需要，尽管高强度的执法，没有获得合法身份的水质(底质)改良投入品依旧泛滥，无法达到“1 号文件”的初衷。根据这一情况，笔者建议有关部门针对水质(底质)改良投入品的特殊性，在原有兽药评审的框架下形成专门的评审机制和方法，或者采取2005 年地标升国标的方式，对那些不涉及预防、治疗、诊断水产养殖动物疾病或调节水产养殖动物生理机能，及使用效果较好、产品配方清晰、无(或仅较小)危害性的产品进行集中申报与评审，进行专门审批。

(3)在投入品中有些已批准使用的饲料添加剂(如酸类、糖类、氨基酸等)，微生态制剂(如乳酸菌、枯草芽孢杆菌、丁酸梭菌等)的使用方法大多数是口服，而在水产养殖中却是泼洒，这是因为水产养殖动物对这些口服类投入品需要以水为媒介才能被获取。对于这类投入品建议有关部门需认真予以界定，不能简单地将其纳入“黑名单”。

3.水产养殖与家畜、家禽养殖有着重大的区别，除了养殖对象是变温动物、病害的发生和防治是群体而不是个体外，生活的环境主要是水，大部分投入品的利用或摄取均需以水为媒介，绝不能用家畜、家禽的观点去看待水产养殖动物。另一方面，我国是世界上第一水产养殖大国，在水产养殖理论、方法、经验等诸方面均处于世界领先水平，国外没有借鉴，不能用发达国家的眼光对待我国的水产养殖。由于水产养殖用兽药的评审机制和方法上存在着较大的弊端，而导致了地标升国标以来的16 年中，除了有一个化学药物(美婷)侥幸获批外，再没有出现第二个化学类水产养殖用兽药的药号，这应该是一种很不正常的现象。可以想象“1号文件”的实施，会导致有些企业为了生存而去申报水产养殖用兽药，这应该是一个转变。但是如果不对评审机制和方法按照养殖客观规律进行调整，企业在考虑成本的情况下将会止步于漫长的申报之路，将会导致水产养殖投入品萎缩、水产养殖发展前行受阻。