拜登气候新政，道阻且长

赵菀滢

如果要比较拜登与特朗普的政策差异，那么气候议题肯定算一个，而且位置还很靠前。拜登入主白宫后签署的第一波行政令，就包括重返《巴黎气候协定》。前国务卿约翰·克里出任总统气候问题特使，人选本身就说明职位的重要性。

拜登政府对气候问题的重视，与其对新能源的重视，是一体两面。他签署的行政令中，就有叫停美国与加拿大的跨境输油管道“拱心石XL”项目。13年前，奥巴马在就职演讲上曾说：“我们必将领导可持续发展能源的转变，我们不能将新型能源产业的技术和就业岗位拱手让出。”而彼时，他的副总统正是拜登。

执政4年的特朗普相信气候阴谋论，而新近“登基”的拜登则把气候问题视为“生存威胁”。由于面临能源转型的经济压力、党派政治和舆论压力，拜登气候新政所要治理的，远不止气候。

特朗普残局

2016年竞选期间，特朗普称如果他当选，新政府的百日计划“是废除所有奥巴马毁灭就业的行政令，包括他的气候政策”。那么这4年，他做到了吗？

据统计，特朗普在任期内总共撤销了112条与环境保护相关的法规。例如，他取消了奥巴马政府时期用于石油和天然气设施的甲烷排放标准，撤销了保护海洋和大湖水域的行政令，还抹除了联邦政府10年内温室气体排放量减少40%的目标等等。特朗普的目的，主要是通过“放宽石油和化石燃料产业的污染物排放标准”拉动能源生产，达到刺激经济的效果。

而为了减少对环保产业的直接投入，特朗普先后委任斯科特·普鲁特伊和安德鲁·惠勒为美国环保局局长。前者是知名的气候变化否定派，任职期间因受到12项直接指控，包括与化石燃料公司的说客存在不当交易，最终引咎辞职；后者则是前煤炭产业的说客，与“美国综合自然资源公司”等煤气化产业巨头有直接的利益关系。

在這两位环保局长的先后领导下，环保局内有多个实验室事实上被架空，工作人员减少至1236名，人员创1988年以来最低。就在离任前，特朗普也不忘给下一届环保局挖坑—2021年的财政预算缩减24亿美元，比去年少了近1/3，而与这直接挂钩的是50个环保局项目的去留。

在“废除”气候治理方面，特朗普的确是做到了。但可惜，他所希望看到的“煤油盛世”却并没能如其所愿。

2020年，在疫情的打击下，美国本土的原油需求骤减近一半，油价跌至谷底。据德勤的2021年石油天然气前景报告，美国石油天然气公司解雇了约14%的固定员工，且预计有七成在疫情期间流失的工作直到2021年底都不会恢复。

而且，在疫情影响产生之前，特朗普政府重视的美国油气产业，也没有出现他所预期的井喷式发展。相反，美国政治新闻网2020年10月27日公布的调查显示，由于过度生产，企业表现并不佳，出现了不少关闭钻井平台和裁员的例子。

一位拜登过渡团队的成员对环境与能源新闻网表示：“在评估这些（监管政策）撤销时，我们大概知道前面的任务将有多艰巨，但是现在发现政府需要做的重建工作，可能比我们以前所了解的范围要大得多。”

政治掣肘

特朗普把烫手山芋扔给了拜登。拜登的重任，不只有“治愈美国”，还得“分秒必争”。

早在去年12月，拜登就率先公布了气候治理小组名单，并强调“他们从上任第一天起就会全力以赴，因为我们现在已经没有任何时间可以再被浪费”。他提名曾帮助奥巴马政府关闭“拱心石XL”输油管道项目的前环保局局长吉娜·麦卡锡出任国家气候政策协调员。而他提名的交通部长皮特·布蒂吉格、内政部长黛布·海兰德、能源部詹妮弗·格兰霍姆等，每人都提交了一份环保履历，目的是希望所有部门协调共进，为治理气候全力以赴。

除了共和党内固有的“化石燃料支持”派，西弗吉尼亚州的民主党籍联邦参议员乔·曼钦，对拜登的气候计划也公开提出了挑战。

但拜登政府当前要解决的不单是推翻特朗普的政策，将进度条拨回原点，更重要的是如何按下能源转型的快进键，实现计划中“2035年美国电力行业全部脱碳，2050年达到净零碳排放”的宏伟目标。

目前，美国38%的电力来自核能或可再生资源，如要在15年后履行全面脱碳，每年至少还需要有4%的增长。这个数字可能看起来不多，但在过去十年的努力下，美国也仅收获10%的增长。实现净零排放则是更艰巨的一项工程，因为它所要求的是各行各业的能源转变，从车到住房以及用水用电等等一切会产生碳排放的活动，都需要找到方法最大程度地将其平衡或清零。

对此，波士顿大学可持续能源研究所所长杰奎琳·阿什莫尔告诉南风窗：“实现这些目标的确极其困难，但设立一个目标和一个时间框架也十分重要。我们实现这些目标，仅仅是因为科学告诉我们这是必须要完成的事情；即便实现了也并不意味着气候问题会迎刃而解，但这至少会帮助我们规避最为严重的气候影响。”她还表示：“我们已经有充足的技术支持能源转型，虽然在有些领域还有待提高，但我认为在能源转型上的障碍主要还是来自政治和政策推行。”

拜登的总统行政令并不是万能法宝，参议院民主、共和两党的席位数是50对50的平局，靠副总统哈里斯一张决胜票才确保了微弱优势。而若要通过国会为他的气候行动立法和推行永久性的治理，拜登需要拿到参议院至少60张赞成票。

“国会似乎是美国遗留下来的气候否认主义的最后堡垒。”《巴黎气候协定》的首席美国谈判代表托德·斯特恩在1月30日接受英国《卫报》采访时说。目前，除了共和党内固有的“化石燃料支持”派，西弗吉尼亚州的民主党籍联邦参议员乔·曼钦，对拜登的气候计划也公开提出了挑战。

曼钦1月15日在谈到对拜登暂停核发在美国境内土地和水域的新油气租赁牌照的看法时说：“这不是美国的方式，也不是美国的精神。”在认可能源转型的同时，曼钦对煤炭市场的未来也感到担忧：“你不希望人们觉得自己是刚从越南退伍回来的军人。”

面对并不理想的参议院局面，参议院多数党领袖查克·舒默认为，拜登应另辟蹊径，宣布气候问题为国家紧急状态，给政府提供更多政策施展空间。舒默在1月26日表示：“特朗普将这种紧急情况用于建一堵愚蠢的墙，这可不是紧急情况。但是如果有紧急情况的话，气候问题就是一个。”

政策两难

能源的转型，政府政策的扶持是其一，企业的配合和市场热度也缺一不可。值得注意的是，尽管特朗普无心发展新能源，但这个市场在企业的浇灌下已逐渐成荫。

彭博新能源财经的调查显示，2019年全球可再生能源产能投资较上一年增长了20亿，至2822亿美元，美国本土的投资也创历年新高，上涨28%至555亿美元，仅次于中国。近几年各国在电动汽车、风能、太阳能等清洁能源普及率的提高上也有目共睹。电动汽车的龙头企业特斯拉，在2020年创收315亿美元，比2019年增长接近30%。在疫情期间全球整体用电量降低的大环境下，传统煤炭的发电量下降了10%，而可再生能源的发电量因成本更低而增长3%。

新能源的蓬勃发展，对其产业内的企业和工作者无疑是个好兆头，但很现实的是，它的到来也是在给旧化石燃料产业发“下岗”令。这也是反对派对拜登计划的最大质疑之一。

截至2020年12月，美国劳工局的数据显示，石油天然气开采领域有16万多名就业者，依旧是美国劳动力的支柱之一。而就在美加拱心石XL输油管在拜登入职当天被叫停后，其母公司TC Energy發表声明称，此举将导致1000多个临时工作者失业。而去年10月，该公司表示预计到2021年，将雇用超过1.1万名美国人，总工资超过16亿美元。

“这个矛盾的确存在很多年了。”奥巴马时期的高级能源与气候政策主管约翰·莫顿在1月27日接受媒体采访时说。但他认为，现在的问题并不是能源转型会不会发生，而是这个转型的速度有多快？谁赢？谁输？

“我们都知道电动汽车就是汽车行业的未来，可再生能源就是能源的未来，这是事实，所以现在的重点是，我们怎么在这个市场上更有竞争力？”他透露说，拜登政府有一个特别小组，在准备如何为转型期间失去生计的人提供帮助，且很快就会公开。

迄今为止，中国依旧是可再生能源的最大投资国、生产国和消费国，太阳能发电量占全球的1/3，电动汽车的电池产量也稳居世界第一。

波士顿大学的阿什莫尔教授则注意到，新旧产业在不少领域也有技术共享的情况。比如，从事石油钻探工作的人也非常适合海上风电领域，因为他们知道如何将设备放到海床深处。“当然这不适用于所有工种，我们还需要政府的介入，给他们提供新技术训练的机会等等。”

在竞选期间，拜登不止一次地提到“当我听到气候变化这几个字时，我听到的是‘工作”，且在他近2万亿美元的治理计划内，他预期会创造1000多万个新岗位，包括汽车产业新增加100万个岗位。

“但现在变革的步伐仍然不够快，所以我们需要联邦政府的支撑，需要他们为特定的领域发展投资，支持清洁能源和帮助经济复苏。”阿什莫尔教授说。

中美竞合

虽然拜登在竞选期间，就将中美关系定性为战略竞争，但他也强调了两国合作的重要性。其中，最关键的合作领域就是气候问题。

1月27日，国务卿布林肯在正式上任第一天发表讲话时说，中美关系可以说是美国最重要的对外关系，两国关系既有相互竞争的一面，也有合作的一面，而抗击气候变化是符合两国利益的。

气候问题特使克里也作了类似的表态。他说，要遏制全球气候变暖单靠美国是不行的，尽管中美之间存在很多分歧，但气候问题是个非常重要的议题，需要单列出来加以推动解决。

过去几年美国在治理方面稍有怠慢，但中国并没有因此停下治理的脚步。迄今为止，中国依旧是可再生能源的最大投资国、生产国和消费国，太阳能发电量占全球的1/3，电动汽车的电池产量也稳居世界第一。就在去年9月，中国也公布了2060年达到净零碳排放的目标。

“气候、能源领域，中美有合作的潜力和机会，拜登政府也比较重视气候治理，而且这种问题，不进行国际合作是不可能的。”著有《中美参与国际气候制度比较研究》的马建英教授告诉南风窗，“中国高举全球治理以及气候治理的旗帜，认可气候危机带来的风险，愿意积极参与国际合作。”

上海国际问题研究院比较政治与公共政策所所长于宏源认为：“拜登重视新能源产业会有两个后果，其一是与中国有良性竞争的关系，双方共进，促成全球的发展，但也不排除会出现零和竞争的情况。我个人更倾向于通过技术、经济竞争来促进全球的技术发展。”