基于农村居民点用地集约利用视角的温江区耕地保护研究

潘朝萍 岳云华 冉清红

（成都师范学院史地与旅游学院 四川 成都 611130）

1 引言

近年来，随着城镇化的快速发展，人口逐渐向城镇转移，城市建设用地需求逐渐增加；随着国家和地方政府对农村投入，农村经济得到了快速发展，农民可支配收入增加，农村居民点建设需求的加大逐渐增加。城市和农村建设都会占用耕地[1]。一方面要增加城乡居民的人均居住面积，另一方面要控制增加建设用地以保护耕地数量，所以需要提高居民点的利用效率，其核心是提高容积率。单位土地面积的容积率与容纳的人口数成正比，在人口数一定的情况下，提高容积率，居民点占用的土地面积减少，其扩张占用的耕地面积相应减少，也就达到了耕地保护的目的。通过近十年的文献阅读，国外学术界对城市居民点集约利用等相关问题研究较为深入，但对农村居民点用地的研究相对较少[2]；国内学术界主要集中于研究土地集约利用评价，2008~2014 年主要以县、镇小区域为主[3~5]；2014~2019 年主要以省、市大区域为主[6~8]。虎陈霞[9]、卢梦霖[10]、刘颜畅[11]从不同的角度分析和评价四川省农村居民点用地集约利用情况，得出四川省农村居民点用地集约利用普遍处于中等偏下水平。农村居民点用地没有科学规划，布局不合理，普遍分散和占地面积较大，人们对农村居民点用地建设占有、争夺土地空间的现象重视不够，所以农村居民点用地集约利用行为研究较少。因此，基于农村居民点用地集约利用以减少建设占用耕地的思路，通过图表对比分析得出农村居民点用地集约利用与保护耕地的关系；结合温江区实际情况，构建指标体系，运用一系列的研究方法对温江区4 个街道和6 个镇的农村居民点用地集约利用水平进行定性与定量分析，得出集约利用水平，并提出相应的建议。

2 研究区概况

温江区位于成都市西部，东与青羊区相连，西临崇州市，南与双流区连界，北临郫都区和都江堰市；温江区位于成都市东西发展轴上，区域内与区际间的交通线众多，交通发达。全区土地面积276 km2，辖柳城、公平、涌泉和天府4 个街道办事处和寿安、和盛、万春、永盛、永宁和金马6 个镇。2018 年，耕地面积134.6 km2，农村居民点用地面积28.17 km2，年末统计的常住人口为52.26 万人，其中农村人口18.5 万人。

3 数据来源与处理方法

3.1 数据来源。数据来源主要有两个途径：一是来源于成都市统计年鉴、温江区统计年鉴和成都市温江区土地利用总体规划(2006~2020 年)；二是对温江区各镇的国土部门进行调查与咨询，获得相关数据。调查内容以指标体系中各指标为主，后期通过对数据整理与计算形成本文资料。

3.2 数据处理。一是对不同年份的数据进行图表对比分析，得出农村居民点集约利用与保护耕地之间的关系；二是对温江区的4 个街道和6 个镇的农村居民点用地构建指标体系，通过层次分析和多因素综合评价等研究方法，划分出温江区农村居民点用地集约利用层次。

温江区有柳城、公平、涌泉和天府4 个街道和寿安、和盛、万春、永盛、永宁和金马6 个镇。农村居民点用地集约利用水平会受到社会、经济和环境等影响，是一个发展变化的过程。指标体系如表1 所示，把农村居民点集约利用水平记作目标层A，把土地利用投入水平(B1)、土地利用程度(B2)、土地利用效益(B3)记作一级指标层B。其中土地利用投入水平(B1)由地均乡村户数(C1)和地均乡村从业人员(C2)反映；土地利用程度(B2)由农村居民点人均用地面积(C3)和人均耕地面积(C4)反映；土地利用效益(B3)由地均农业增加值(C5)和农村居民人均可支配收入(C6)反映。3 个一级指标和6 个二级指标选取明确、数据可靠且具有一定的代表性。构建的指标体系中，影响农村居民点用地集约利用水平既有正向也有负向。正方向的，记为正指标，负方向的，记为负指标。

表1 影响农村居民点用地集约利用水平的指标体系

表1 中各项指标的具体含义如下：

①地均乡村户数(C1)：指乡村总个数与乡村土地面积之比，可以反映该地区农村居民点用地聚集和密集程度，属于正向指标。

②地均乡村从业人员(C2)：指乡村中的从业人员与土地面积之比，可以说明单位土地面积从业人员的密度，进一步说明劳动力投入水平，属于正向指标。

③农村居民点人均用地面积(C3)：指农村居民点用地面积与人口之比，如果说农村居民点用地人均用地面积越大，那么居民点聚集和密集就会越低，说明居民点分散，一定程度上影响居民点土地集约利用，属于负向指标。

④人均耕地面积(C4)：指耕地面积与农村人口总数之比，人均耕地面积大小影响农民是否参与农业种植、是否在农村居住等问题，从而影响到农村居民点用地布局和利用等问题，属于负向指标。

⑤农村居民人均可支配收入(C5)：是指农村居民可由自己使用和消费的资金，可以反映农民的资金情况，属于正向指标。

⑥地均农业增加值(C6)：指农村农业增加值与农村土地面积之比，农业收入状况一定程度上可以反映农村居民人数多少等情况，属于正向指标。

4 农村居民点集约利用与耕地保护的关系

4.1 农村居民点用地集约利用。农用地、建设用地和其他用地三部分共同组成了土地。农用地绝大部分由耕地组成，建设用地大部分由城乡建设用地组成，而城乡建设用地主要是城镇建设用地和农村居民点建设用地。随着社会经济的发展，农村人口逐渐向城市转移，导致对农村重要性的忽略，如农村居民点用地没有科学规划，布局不合理，普遍分散和占地面积较大，人们对农村居民点用地建设占有、争夺土地空间的现象不够重视，所以农村居民点集约利用行为研究较少。农村居民点用地集约利用是需要采取一系列的政策、经济等措施，激励或者约束农民对居民点进行集约利用，其核心是提高容积率。单位土地面积的容积率与容纳的人口数成正比，在人口数一定的情况下，提高容积率，居民点占用的土地面积减少。

4.2 集约利用农村居民点建设用地以减少占用耕地。由图1 得知，2005 年的农用地面积是17 723.5 公顷，而2020 年的农用地面积是14 858.8 公顷，共减少2 864.7 公顷；耕地面积从2005 年的15 940.4 公顷，到2020 年的13 260.0 公顷，共减少2 680.4 公顷。15年间，温江区土地总面积保持不变，其他用地变化较小，但农用地面积减少，说明建设用地面积有所增加。一定的情况下，农用地可以转为建设用地，相当于城乡建设占用了农用地，且其中绝大部分是占用农用地中的耕地。所以说，集约利用建设用地以减少占用耕地，其实质就是保护耕地。

图1 温江区农用地与耕地面积变化图

由图2 知，2005~2010 年，温江区新征城镇建设用地236.8 公顷，其中耕地126.2 公顷，耕地占新征城镇建设用地的52.9%；2010~2020 年，温江区新征城镇建设用地2 392.8 公顷，其中耕地1 521.1 公顷，耕地占新征城镇建设用地的63.6%。可得出城镇新征建设用地中，占用耕地的比例较大。新征城市建设用地主要是用于城镇居民点建设，进一步说明城镇居民点建设占用了较大部分的耕地。建设城镇居民点和农村居民点的难易程度是不一样的，因为城市居民点建设用地的申报、审批等程序更为复杂和繁琐，所以农村居民点建设用地更容易申请，程序更简单。且农民经济实力有限，土地整理能力不强，一般首选地势平坦、便于生活的承包地建设居民点，以减少房屋建设等资金投入。农村修建房屋常常是独栋加庭院，占地面积大且布局分散，农村居民点建设用地占用耕地的比例可能比城镇建设占用耕地比例更高，所以减少新增农村居民点建设，以减少占用耕地，减少占用实质就是保护耕地。

图2 温江区新征城镇建设用地与耕地比例

5 温江区农村居民点用地集约利用综合评价

使用层次分析、因素成对比较、极差标准化和多因素综合评价等方法对6 个二级指标进行处理与分析。首先使用层次分析法、因素成对比较法确定各指标单排序和总排序的权重；再使用极差标准化对原始数据进行标准化处理，目的是为了让各指标量纲相同，便于建立统一的评价模型；最后使用多因素综合评价法得出温江区4 个街道和6 个镇的农村居民点用地集约利用情况。

注：因本文指标选择略为宽泛，获取的数据有限，仅根据综合总值分和集约利用类型得出温江区不同区域集约利用水平，加上数据计算有误差等原因，最后得到的结果与真实情况可能会有出入。

5.1 确定指标权重。确定指标权重有许多方法，但针对已有的数据和指标，采用层次分析法和因素成对比较法，表2 为各指标权重结果。层次分析法常用于确定权重，是对各级指标的数据进行数量化分析的一种便捷性和灵活性高的方法。其基本步骤共四步，一是根据想要得到的结果建立层次，将问题分解为不同的层次因素，并按照因素一定的关系进行分层，主要划分成目标层、一级指标层、二级指标层；二是根据各指标层次，判断各指标的重要性，进行打分，构造出矩阵；三是得出各指标层次单排序，并且要通过一致性检验；四是得出层次总排序，并且要通过其一致性检验。只有通过第四步层次总排序的一致性检验，才可以得出各指标权重。因素成对比较法是选取两两因素成对进行比较，对比较的结果赋予简单的数值和排序，与层次分析相结合，共同得出各指标权重。

表2 各指标权重

5.2 标准化处理。在指标体系中，影响农村居民点用地集约利用水平的方向，既有正向，也有负向。正方向的，记为正指标；负方向的，记为负指标。使用极差标准化[12]对各指标的原始数据进行标准化处理，目的是为了让各指标量纲相同，便于建立统一的评价模型。正指标和负指标的具体公式如下，通过公式计算出各指标的标准化结果(表3)：

①②式中：Xij为标准化后的值；xij为标准化前的值；ximax为标准化前的最大值；ximin为标准化前的最小；i 为第i 个单位，j 为第j 个指标。

表3 指标标准化结果

5.3 综合评价。多因素评价法[13]是对标准化后的指标进行相应的公式计算，用具体的数据反映综合情况的一种方法，所以通过多因素综合评价法得出温江区农村居民点用地的综合分值，再按综合分值划分阶段进一步判断集约利用水平。综合分值以4、5、6 三点为划分点，共划分为四段，即四个级别：[0，4)为粗放利用，[4，5)为适度利用，[5，6)为适度利用，[6，10]为集约利用。

式中：Fi为i 单位的评价指标总分值；Wj为指标层j 指标总排序权重值；Xij为i 单位j 指标标准化后的数值。将所求的Fi数值乘以10，得到综合评价十分制分值。

参考已有研究成果[14]和结合温江区的实际情况把农村居民点用地集约利用划分为4 个类型。

①集约利用：指土地利用投入适度，土地利用结构合理，土地的利用强度高并且土地利用后获得的效益很高。

②适度利用：指土地利用投入较适度，土地利用结构中等偏上，是较为合理的，具有较高的土地利用强度，且效益较高。

③低度利用：指土地利用投入一般，土地利用结构一般，存在部分土地闲置现象，土地利用效益一般。

④粗放利用：指土地利用投入较低，土地利用结构差，存在土地闲置现象，土地利用效益较差。

由上述公式计算得出综合总值分和集约利用类型，划分出温江区各乡镇(街道)农村居民点用地集约利用水平(表4)，并绘制出温江区农村居民点用地集约利用水平等级分布图(图3)。

5.4 结果分析。根据温江区整体综合分值(5.13)和集约利用类型，得出其农村居民点用地属于适度利用水平。由表4 和图3 可知，温江区4 个街道和6 个镇的农村居民点用地中，有2 个街道和3 个镇属于集约利用；1 个镇属于适度利用；2 个镇属于低度利用；2 个街道属于粗放利用，表明温江区各街道和乡镇农村居民点用地集约利用水平存在一定的差异，并且各街道和乡镇的农村居民点用地集约水平还需要进一步提高。

表4 温江区各乡镇(街道) 集约利用水平

图3 温江区各乡镇(街道)集约利用水平等级分布图

5.4.1 集约利用：永盛镇、涌泉街道、永宁镇、金马镇和公平街道。集约利用有2 个街道和3 个镇，集约利用水平由高到低分别是永盛镇、涌泉街道、永宁镇、金马镇、公平街道。这些区域土地利用投入水平高，土地利用投入水平最高的是永盛镇，地均农户数为501 户/km2，地均农村从业人员为0.55 人/ km2；最低的是公平街道，地均农户数为297 户/km2，地均农村从业人员为0.47 人/km2；集约利用的2 个街道和3 个镇，平均的农村居民点人均用地面积为142.30 m2，人均耕地面积为0.06 公顷，说明对土地利用的程度还是比较高的。土地利用效益高，5 个区域平均地均农业增加值为5 275 元/km2，同时具有较高的农村居民人均可支配收入。这些区域离温江城区近，受城区经济辐射大，农村基础设施较为完善，农村土地利用结构合理，农村居民点用地集约利用度高。

5.4.2 适度利用：万春镇。万春镇因具有区位、交通和产业等优势，吸引较多企业和工厂，带动农村经济发展。2018 年，万春镇农村人口为29377 人，温江区4 个街道、6 个镇排名第二，乡村劳动力资源、从业人员数均排第一，人均耕地资源较为紧张，但单位土地投入和产出较高。存在农村居民点部分闲置和面积超过了国家标准问题，农村居民点用地扩展潜力较有限。

5.4.3 低度利用：和盛镇和寿安镇。集约利用水平由高到低是和盛镇和寿安镇。和盛镇和寿安镇离城市较远，受到城市辐射较小，所以经济较不发达。单位土地投入和产出较低，平均居民点人均用地面积为188 m2，普遍超过国家标准且居民点布局分散，人均耕地资源相对较多，集约利用相对不经济，土地低度利用低较为普遍。

5.4.4 粗放利用：天府街道和柳城街道。温江区各乡镇(街道)的农村居民点用地集约利用程度是根据综合总值分和集约利用类型所得出的。虽然通过研究方法得出天府街道和柳城街道是粗放利用，但是与现实情况不符合，所以在此对天府街道和柳城街道不做讨论。原因有三，一是指标选择较为宽泛，缺乏一定的针对性；二是天府街道和柳城街道是温江区的城区，获得农村土地资源等相关数据较少，不能够说明情况；三是柳城街道和天府街道农业地域和农村居民点很少且普遍零星分布，有些存在的农村居民点是因各种原因尚未拆迁，较多人员又参与非农就业等，所以指标计算过程中，数据有误差，未能真实反映。

6 结论与建议

根据温江区的农村居民点实际情况，使用图表对比分析法和多因素综合分析法得出以下结论。

6.1 减少新增农村居民点建设以减少占用耕地。农村修建房屋常常是独栋加庭院，占地面积大且布局分散，所以应减少新增农村居民点建设，合理规划建设面积，提高单位面积利用率，以减少占用耕地，减少占用实质就是保护耕地。

6.2 因地制宜，集约利用农村居民点用地以减少占用耕地。结合区域实际情况，因地制宜，采取合理的方式集约利用农村居民点用地，以减少占用耕地，减少占用的实质就是保护耕地。

6.2.1 集约利用区。集约利用区有永盛镇、涌泉街道、永宁镇、金马镇、公平街道。在各村镇规划的指导下，借助区位、交通和产业等优势，积极开展农村居民点用地资源整理，采取发展特色小镇和小城镇集约利用模式，进一步提高居民点的利用效率。

6.2.2 适度利用区。适度利用区为万春镇。在村镇规划的指导下，加强区域划分，积极完善基础设施建设，需高效结合城区辐射的影响。一方面结合区位因素和相关娱乐产业大力发展为特色小镇，另一方面合理整治农村居民点用地闲置和超标问题，提高居民点利用率。

6.2.3 低度利用区。低度利用区是和盛镇和寿安镇。因该分区居民点用地面积普遍超过国家标准且布局分散，所以政府要积极推行农村居民点用地整理、退出等一系列政策。对农村宅基地需要加强管理，同时需要积极推进农村宅基地自愿有偿退出，盘活外迁居民闲置资产。政府购买外迁居民农村宅基地进行土地复垦工作，通过一些方式增加城市建设用地面积，有效缓解人地矛盾。

6.2.4 粗放利用区。政府要积极推行农村居民点用地退出的经济激励机制，因街道主要以城镇居民为主，地均农村户数较少，农村居民点人均用地面积普遍超过国家标准且布局分散。整理闲置的、分散的农村居民点用地，积极引导农民退出宅基地，提高集约利用水平。