进出境艺术品海关规制策略研究

程大峰

(上海大学上海美术学院，上海 200444)

文物艺术品是重要的文化财产，是各国收藏者和投资者追逐的目标，也是被掠夺、偷盗和非法出口的主要物品，面临自然损耗、人为破坏和非法行为的破坏等三大危机。[1]随着经济全球化的不断发展，非法贸易的负外部性成为文物艺术品保护面临的最大挑战，盗运、走私文物艺术品成为扰乱艺术品市场秩序、导致文化资源流失的主要形式。规范和引导人们利用艺术品，特别是文物资源的行为方式，加强文物及艺术品保护，防止文化资源流失成为海关规制的重要职责。

一、进出境艺术品海关规制的内涵及其变迁

规制是弥补“市场失灵”的制度设计。规制的对象主要是公共性物品、外部性、不完全竞争、信息偏在和风险等市场失灵问题。日本经济学家植草益将规制分为经济性规制、社会性规制和辅助性规制。经济性规制的目的是在存在着自然垄断和信息偏在问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用。社会性规制是指“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的治理和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的机制。”[2](P22)社会性规制为实现规制目的主要采取禁止特定的行为、进行营业活动限制、设置资格制度、审查检验制度和标准认证制度等制约手段。根据植草益的分类，社会性规制分为三类：一是保证健康卫生；二是保证安全；三是防止公害、环境保护等。基于文物的公共性物品属性，植草益将文物保护(文物保护法、关于保护古都的历史性风土的特别措施法等)纳入“公共性物品”的规制范围。

(一)规制的对象。规制(regulation)，也译为管制，是由行政机构制定并执行的直接干预市场配合机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。[3](P45)贸易管制是海关规制的主要形式。海关是国家进出境监督管理部门，依据国家法律法规，对进出境的货物、商品、人员及交通工具进行监管。从国家立法、行政管理的角度来看，“(海关)监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。”[4](P190)进出境艺术品是海关进出境监管物品的重要构成。随着中国对外开放的不断深入，外国文化“引进来”、中国文化“走出去”，艺术品国际流转的速度、品质、规模不断提档升级，对海关监管能力、通关效率提出新的挑战。

(二)规制的依据。关于艺术品的国内立法和国际公约是海关规制的法律依据。海关是口岸执法部门，是政府对进出境艺术品进行规制的执行者，相关法律规制主要有：艺术品拍卖法、艺术品著作权法、文物保护法和艺术品经营管理办法等相关实施条例。海关与这些法律法规制定部门属委托关系，相关部门制定行业性法律规制，海关负责口岸出入境环节的执法把关。从某种程度上将，进出境艺术品法律规制的有效性即取决于海关监管的有效性。与此同时，海关也是文物艺术品相关国际公约的履职主体。

海关对进出境艺术品规制的依据是国家对外贸易管理法律法规。如《艺术品经营管理办法》《文物进出境审核管理办法》《美术品进出口管理暂行规定》《一九四九年后已故著名书画家作品限制出境的鉴定标准》《文物出境审核标准》《中华人民共和国海关对进口展览品监管办法》，等等。就规制流程而言，海关是艺术品进出境活动的最后审查机关，艺术品的进出境需经过文博部门的审核批准，然后据以报关，海关通过“单、证、货”的审核比对，然后决定是否结关放行。同时，对通关环节的规制也是海关调控、服务艺术市场职能发挥的基础和前提。

(三)规制的变迁。管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程。随着政策目标的变换，管制制度及应受到管制的市场也会发生变换。自1854年中国近代海关成立至今，海关对文物及艺术品的监管经历了四个阶段。

第一阶段自1854年近代海关成立至1911年辛亥革命期间，属于海关命令阶段。近代中国海关对艺术品的监管主要体现在税则分类中，光绪二十年(1894)，海关总税务司曾就《古瓷征税办法》下发第666号通令，“据津海关税务司详称：瓷器一项或按税则所载粗细之别徵税，或按古玩値百柚五之例徵税，各关办法不一，於商情税课多有不便。拟请凡於道光年以前所造之瓷器，按古玩値百柚五徵税；其道光以後所造者，即按税则粗细之别计斤徵税，以归画一，是否有当，应请核示遵行等语。”[5](P221)瓷器是近代中国出口的主要物品，海关对实用瓷器与瓷器艺术品征收的关税税率不同，常常有古董商采取瞒报、虚报的形式，在报关时将艺术品瓷器作为实用瓷器蒙混通关。海关遂有以道光年间(1821-1850年)为标准，区分艺术品与实用器物的瓷器。相比较美国海关1930年关税条例以1830年为时间标准，中国近代海关《古瓷征税办法》早出台36年，而时间标准则几乎相同。这一时期的海关规制主要散见于总税务司书通令当中，并未形成法律专章。

第二阶段是1911年辛亥革命至1928年，属于政府控制阶段。辛亥革命后，清室文物大量外流，地下文物盗掘猖獗，引起文物保护人士的关注。“中国公众对他们国家的艺术品遭受本国人和外国人的掠夺感到强烈愤怒”[6](P69)。1915年至1927年，北洋政府虽然多次发布《大总统限制古物出口令》(1915年)、《内务部为切实保存前代文物古迹致各省民政长训令》(1916年)、《保存古物暂行办法》(1916年)、《大总统令税务处妥订禁止古物出口办法令》(1927年)等法令，虽然这一时期的海关正处于权力扩展的巅峰期，对北洋政府的禁令未能彻底遵行，但却对外国收藏家、古董商形成有力震慑。“在短短的7个月时间里，整个中华民族就从沉睡中醒来，并且打了一个可怕的哈欠，吓得我们这些洋鬼子们全都夹着尾巴滚回了我们的公使馆里”[7](P70)。

第三阶段是1928年至1982年，属于普通法阶段。1930年南京国民政府公布的《古物保存法》，是第一部具有现代意义的文物保护法，也标志着近代海关对进出境艺术品的规制正式有了法律依据。此后，南京国民政府先后出台《掘采古物规则》《古物出国护照规则》《外国学术团体或私人参加采掘古物规则》等实施细则，进一步规范了进出境艺术品海关规制。“1930年中国政府颁布法律，宣布国土上的所有古物属于国家所有。1931年大约在日本制造九一八事变并全面强占中国东北前三个月此法律开始生效。”“被20世纪早期发掘出的中国古物激发起兴趣的外国收藏家们的口味在20世纪30年代将不得不改变，当初在日本政府开始限制艺术品出口时他们也曾面临同样的境况。”[8](P110)同一时期的解放区也纷纷出台《关于文物古迹征集管理问题的规定》《禁运古物图书出口规定》等规章，强化解放区海关规制。新中国成立后，发展了解放区时期的文物艺术品规制政策。1950年5月24日，中央人民政府颁布了《禁止珍贵文物图书出口暂时办法》，明确规定凡地下埋藏及发掘所得之古物、标本概为国有。1960年，文化部、对外贸易部发布《文物出口鉴定标准的几点意见》，进一步明确了文物出口鉴定标准；1982年，《中华人民共和国文物保护法》颁布，为海关艺术品规制提供了上位法。

第四阶段是国际公约阶段。在文物艺术品保护方面，中国一直致力于加强国际合作，先后于1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》，1989年加入《关于被盗或者非法出口文物公约》，1997年加入了《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物的公约》，2000年加入了《武装冲突情况下保护文化财产公约》，2004年加入《保护非物质文化遗产公约》。此外，我国还与美国等多国签订了关于防止文物非法出入境以及促进文物返还的双边协议。这些都成为海关对进出境文物艺术品进行规制的依据。

管制的历史向我们揭示，结构性的经济变换经常相伴着政府干预市场的新形式。[9](P15)总体来看，海关对文物艺术品的规制经历了命令、控制的传统阶段、以《古物保存法》《中华人民共和国文物保护法》等上位法为标志的普通法阶段和当下以国际公约为基准的全球治理阶段。从经验式监管到法制监管，从法治到治理，国家管理理念越发科学精准，但相对于有形的制度、相对容易提出的理念，如何精准、有效地获取问题、获取信息，确保政策适应实际，仍是进出境艺术品海关规制需要关注的问题。

2020年3月6日，第四版《巴塞尔艺术展与瑞银集团环球艺术市场报告》正式发布。报告显示，2019年全球艺术品市场总销售额预计达641亿元，同比下跌5%；中国占有率为18%，依然是世界第三大艺术品市场，其中进出口艺术品交易额占相当比例。关于全球艺术品市场的整体萎缩问题，报告撰写人克莱尔·麦克安德鲁博士(Dr Clare McAndrew)分析指出，“虽然艺术市场的销售在整体经济和政治因素事件下表现出强大的抵御能力，但不断上涨的关税和阻碍跨境销售的管制，可能会对未来的市场增长产生负面影响。”[10]通过口岸查验、价值验估、关税征管、贸易管制及保税通关、征收保证金等规制手段，海关对国内艺术市场的影响力愈发凸显，对海关在艺术市场中的职能作用应当重新聚焦、定位。

二、海关规制艺术市场的主要形式

海关具有监管、检疫、征税、缉私和统计等五大职能，对艺术品市场的规制主要体现在进出境艺术品的通关监管、关税征管、文物缉私、艺术品贸易统计等方面。其中，出口环节的规制对象主要是以文物为主的收藏品；进口环节的规制对象主要是进境艺术品及其关税问题。海关规制体现了社会性规制的两个目的，进口环节的规制主要是通过限制性手段保障公共利益，出口环节的规制主要是通过保护性手段维护特定群体的利益。

(一)跨境艺术品通关监管

海关对跨境艺术品的规制首先体现在通关环节的现场监管和对艺术品物流的监控。具体而言，就是通过艺术品报关注册登记、接受报关、审核单证、查验放行、后续管理、违规处置等一系列管制制度和程序，来规范艺术品所有人进出境活动或运输企业的经营活动。2015年至2019年，全国海关仅受理临时进出境文物报关就达13万余件。

关于限制进出境艺术品的规制主要有两种形式：一种是筛选式或选择式，另种是全面或完全禁止的方式。通过对艺术品的规制，实现对从业人员相关行为的规范，可以根据通关方式，将艺术品通关分为货运监管和行邮监管。行邮监管主要指海关对旅客行李携带或个人邮递方式通关的艺术品监管，是当前艺术品走私的主要形式，“最常见的避税方法，是以携带私人物品的形式过关，再就是在交纳保证金后，在报关时填报呈暂时进出境货物。”[11]货运监管是对非行邮方式的艺术品通关监管，主要表现在以海运集装箱的形式运输艺术品的行为。无论是何种监管方式，海关规制发生作用的前提是进出境艺术品能够被海关截获，然后才谈得到没收或补征关税的问题。

(二)跨境艺术品关税征管

海关对跨境艺术品的税收包括进口关税和进口环节代征税，代征税包括进口环节增值税和消费税。根据计价方式不同，关税可分为从价关税和从量关税，艺术品主要采取从价关税，艺术品价格的高低直接影响关税收入和艺术品结关后的最终成本。因此，艺术品关税征管的关键在于海关估价管理。根据《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》规定，海关共有六种法定的进口货物完税价格估算法。分别是依据进口货物成交价格确定完税价格、相同货物成交价格估价方法、类似货物成交价格估价方法、倒扣价格估价方法、计算价格估价方法和合理方法。

艺术品关税是调节国内文化经济，保护国内艺术品市场，争取国际间关税互惠、促进艺术品贸易的重要规制手段。海关对艺术品征收关税不仅仅是税收问题，从战略上而言，关税政策关系到国与国之间的主权和经济利益的斗争。因此，不能简单为促进艺术品进口而要求降低艺术品进口税率。我国贸易政策的基本原则是“鼓励出口，限制进口”，涉及艺术品的税率问题主要是进口关税税率。我国海关进口税则对艺术品施行复合税率，对从不同国家进口的艺术品实施分类管理，在《进出口税则对照使用手册》中，文物、艺术品的海关监管属于“第21类艺术品、收藏品及古物”。根据艺术品的来源不同，进口关税分为普通税率、最惠国税率、协定税率、特惠税率、暂定税率和关税配额税等。[12](P1074-1075)

表1 2018年艺术品进口关税税率

(三)打击文物艺术品走私

海关缉私是通关监管、税收征管、贸易统计等职能得以发挥的基本保证，其实质就是打击走私犯罪活动，维护国家主权和贸易安全。文物艺术品走私是当前海关缉私的重要内容，其走私方式很多，如邮件快递、板货夹层、个人携带及谎报、瞒报等。文物艺术品走私过程中，除参与买卖的交易中人，外人很难介入其中，因此通过走私渠道流失国外的文物艺术品数量难以估量。但是，“中国流失的文物，已经形成国际化一条龙经营。从盗掘到走私，直至出现在国外交易市场，常常几天之内就可以完成。”[13](P242)文物走私是当前我国文物流失的主要形式，打击文物艺术品走私刻不容缓。

海关现场查验是文物艺术品缉私的重要手段，其具体方法是加大通关物品的抽检比例。但是在贸易便利化政策的推动下，海关通关货物抽检比例可能还要从5%降至3%，仅靠海关现场抽检查扣走私艺术品将更加艰难。特别是随着对外贸易量的不断攀升，我国已经成为全球货物贸易第一大国，海关口岸通过查验的货物量巨大。相对于铁矿砂、原油、天然气、大豆等大宗商品的进出口量，货值高、数量少的艺术品集装箱很难被海关抽检到，采用海运集装箱的方式走私文物艺术品对现有海关缉私机制和查验方法提出新的挑战，“对文物流失威胁最大的来自海船集装箱货运”[14](P251)。

三、海关规制艺术市场的具体措施

根据艺术品交易的场域，艺术品市场可区分为国内收藏和国际艺术品贸易。艺术品国际流转是指艺术品在国际市场上流通的活动，就流转形式而言，包括艺术品拍卖等正常的艺术品贸易、战争掠夺、走私等非法的艺术品流动和朝贡、捐赠等艺术品交流。[15]艺术品贸易、艺术品国际流转都是艺术品市场的重要组成部分，海关对艺术市场的规制，正是通过对艺术品贸易和艺术品国际流转的监管、传导来实现的。

(一)海关税率

关税税率是进口环节规制艺术品市场的主要手段，其作用于艺术品市场的主要形式是加税、减免税和保税。加税措施会增加进口艺术品交易成本，减少进口艺术品数量；减免税措施则相反，可以促进艺术品贸易；保税监管模式主要是利用国内综合保税区、自由贸易区“境内关外”的优惠措施，对进区的艺术品简化审批手续、免征关税，从而降低艺术品交易成本，活跃国内收藏市场。

(二)贸易管制

贸易管制是出口环节规制艺术品市场的主要因素。根据2007版的《文物出境审核标准》规定，凡在1949年以前(含1949年)生产、制作的具有一定历史、艺术、科学价值的文物，原则上禁止出境。其中，1911年以前(含1911年)生产、制作的文物一律禁止出境。凡在1966年以前(含1966年)生产、制作的有代表性的少数民族文物禁止出境。此外，国家文物局先后于1990年、2001年和2013年，对《一九四九年后已故著名书画家作品限制出境的鉴定标准》进行了修订，最终形成了164人的限制出境名单。海关依据文物艺术品限制出境法规，对艺术品出境实施分类管理，在打击艺术品非法贸易的同时，确保了国内艺术品种类齐全、价格合理的同时。

(三)海关稽查

按照事前、事中、事后三个环节来看，海关对进出境艺术品的规制亦可分为前期管理、现场查验和后续稽查三部分。其中，后续的企业稽查与艺术品市场密不可分。根据《中华人民共和国海关稽查条例》规定，海关可以自进出口货物放行之日起3年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内，对被稽查人的会计账簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料和有关进出口货物进行核查，监督被稽查人进出口活动的真实性和合法性。[16](P138)2012年，海关开展的艺术品查税行动，波及艺术品收藏家、境外拍卖行、艺术品经纪人、当代艺术推手、艺术基金、艺术信托、艺术品存储运输等艺术品市场各个领域，海关以关税问题为切入点，戳穿了天价艺术品的神话，有效遏制了艺术品市场泡沫化的倾向。海关稽查职能在文物追索方面亦有体现。以“波士顿拉斐尔案”为例，因波士顿艺术博物馆购买的拉斐尔作品，无法提供意大利政府颁发的出口许可凭证，美国海关以该艺术品未向美国海关报关为由没收该艺术品并返还意大利。[17]

四、进出境艺术品海关规制面临的挑战

艺术品是人类文明进步的标尺。进出境艺术品海关规制的内容主要包括艺术品本身的品质和作为文物的艺术品的安全保护问题，比如艺术品作伪造假、走私、逃漏关税等。就海关监管而言，海关依据文物保护法律法规和国际公约，对非法进出境艺术品进行口岸查验，对符合法律法规的艺术品进行税收征管，对限制性艺术品进行行政许可管制。

在海关截获文物艺术品案件中，瞒报、低报、漏报等通关手法是文物及艺术品走私的重要形式，导致大量艺术精品流失海外且难以进行追索。其根源就在于参与市场交易的主体在信息占有、交换方面不对等。这一点在艺术品市场尤为突出，占据信息优势的是艺术品卖方，对于艺术品的创作者、材质、年代、风格及流转传承等信息的掌握均较消费者要完整，导致消费者的利益受损。此外，在艺术品国际流转过程中，保护艺术品特别是捐赠文物，并未使个人受益；反之，在没有政府监管的前提下，将文物及艺术品大量运销境外同样也不会受到惩罚，公共性物品的这种外部性迫切需要强化社会性规制来解决这些问题。

海关对进出境艺术品规制还涉及到公益性文化事业与经营性文化产业的关系问题，“文化事业的主要任务是为社会提供公共文化产品和服务, 以保障公众基本文化权益, 满足公众基本文化需求。文化事业既属于文化问题, 又属于经济问题, 但更偏重于文化方面。”[18]其冲突主要表现在，文化产业呼吁政府基于更多文化事业方面的政策优惠，主张放松管制；而文化事业则呼吁规制部门出台更多推动文化事业转轨、便利文化资源开发利用方面的财税支持。文博部门希望强化文物资源的保护，批评违规商业活动，使得文物资源保护面临严峻形势；经营企业代表希望政府放松管制，丰富国内市场，扩大出口，批评文物部门限制了艺术品市场的活力。这种冲突主要表现在规制部门以文化事业的思路来规制文化市场，而企业或消费者也期盼在文化市场中获得文化事业方面的补贴或扶持。造成这种错位、冲突的根源在于文物艺术品的分类不够科学精准和规范有效，“规制法律法规中的有些规定过于笼统，概念不明晰，针对性不强，严密性不足，行为规范没有具体的界定标准，执行起来难以准确把握，无法有效实施。”[19]就管理体制而言，文物艺术品监管是中国条块管理的集中体现，既要接受文物部门的条线管理，也涉及交通、商贸、海关等流通环节的监管。

实质上文化产业与文化事业的区分是为了提高文化创作、提高传播效率，二者的区分实质上是相对的，难以彻底分开。文化产业中也有公益性的内容，文化事业中也有经营性的内容。因此张秉福认为，应当在文化产品和服务的内容规制上注重社会效益, 实施必要的内容监管和审查；而对文化产品和服务的复制生产、销售传播的规制则注重经济效益, 促进文化资源优化配置。同时, 要综合运用命令型和激励型规制政策工具，增强文化产品和服务的生产经营者服从规制的责任感和主动性。

强化进出境艺术品规制是规范艺术品市场，保护国家文物资源的现实需要，艺术品流转中的这些问题需要文物、商务、物流、金融、海关、市场等多部门联合解决。海关规制作为艺术品国际流转的一个重要环节，可以通过立法或后续稽查，要求艺术品交易者公开市场信息，对偷漏关税的行为进行制裁。并通过AEO认证，对诚信度高的艺术品企业给予通关便利，而对违规企业进行降级，使其“一处失信、处处受限”。对于捐赠文物、保护及展示艺术品的行为，进行关税减免或简化审批流程的鼓励措施，而对于走私文物及艺术品进出境的行为则强化打击走私力度。

五、优化进出境艺术品海关规制的对策措施

海关与艺术品贸易、艺术品国际流转密切相关，不仅要继续发挥其在艺术品贸易、关税征管、出境展览及文物走私、追索、回流等方面的规制作用，还应依托海关监管职能和业务管理手段，在推动国内艺术品市场健康方面发挥更大作用。

(一)努力构建文物艺术品回流机制

艺术品市场繁荣发展的表象之下是尴尬的艺术品监管现状。一方面，中国已经是世界第三艺术品市场，艺术品回流趋势日渐明朗。2013年7月，上海自贸区投入使用全国首个专业艺术品保税仓库，共3000平方米；“2013年刚起步的艺术品进出境额为40亿元，但2018年已达80亿元，5年间翻了一番。”[20]另一方面是国内文物艺术品的大量走私，中国已成为世界上最大的文物流出国。走私文物艺术品通过“出口转内销”，不仅洗脱了盗掘古墓、走私出口的嫌疑，还可以获取暴利，进一步刺激了国内艺术品走私，形成了恶性循环。对捐赠回流、追索回流、贸易回流、走私回流的文物艺术品，采取分类监管的措施，可以有效打击这种恶性循环。对捐赠回流、追索回流的文物艺术品采取免税措施，给予便利通关措施，方便其回归回流；引导贸易回流的文物艺术品进入综合保税区、自由贸易区进行展示、交易，通过优惠税率、文博基础设施建设，将回流文物艺术品留在区内；根据《关于被盗或非法出口文物公约》等国际条约，坚决打击走私回流艺术品，切实履行条约责任。

(二)探索建立进境艺术品备案制度

综合海关进口、出口和稽查环节对艺术品市场的影响因素，建立艺术品进境备案制度。首先，利用电子口岸，将商务、银行、公安、边检、市场、税务、外汇、交通、航运等部门进出口业务的信息流、资金流、物流、人流等信息集中汇总，深度分析研判，为国内收藏市场提供跨部门、全链条的网上溯源核查。其次，将违反国际公约、非法收购中国流失文物的个人或机构纳入中国海关进口黑名单，提高其进境的查验比例或完全禁止其进境。第三，以国内收藏市场的开放换取在国际艺术品市场上的影响力、话语权。加强对进口艺术品后续监管，通过向国际拍卖行、国外艺术馆、博物馆传导中国政府监管压力，从而提升中国在国际艺术品市场上的话语权。

(三)形成艺术品交易价格跟踪反馈机制

综合利用关税征管、贸易统计、企业稽查等海关监管手段，加强进境艺术品在国内收藏市场中各交易环节的监管。首先是建立海关跨境艺术品数据库。广泛收集不同品类艺术品的成交信息、图像资料、材质、尺寸、数量等数据，为海关艺术品估价提供数据支撑。其次是建立海关进出境艺术品价格标准体系。结合海关估价管理的六种方法，不断修正海关验估价格，为国内外艺术品交易提供参考标准。第三是对进口艺术品在国内收藏市场的交易行为进行溯源跟踪。在保持现有关税和进口环节代征税的前提下，通过关税和进口环节的增值税抵扣，鼓励企业提供每一个环节的交易明细和缴税清单，将进口艺术品在国内的交易活动纳入到政府监管中来，同时为海关修正自身的艺术品估价体系提供反馈数据，遏制“假拍”现象，规范艺术品拍卖市场秩序。