我国现有制度下公募基础设施REITs各环节涉税分析及政策建议

文/刘艺琳

2020年4月30日，证监会、发改委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，8月7日，证监会发布了《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（以下简称《指引》）。两个文件对公募基本设施REITs产品的产品结构和相关制度都作了明确规定，我国选择优先在基础设施领域推进公募REITs试点，而后再向其他领域推广，美中不足的是，文件并未涉及任何与REITs相关的特别税收政策。税收政策对金融产品的重要性不言而喻，产品发行者或者投资者的决策往往会受到相关税收规定的影响。所以，本文立足我国现有制度，对公募基础设施REITs各环节的涉税问题进行分析梳理，并对未来相关税收制度构建提出建议。

一、我国公募基础设施REITs结构

首先，公募基础设施REITs可以为基础设施项目提供资本金，有效盘活基础设施存量资产，降低地方债的风险。其次，基础设施REITs还可以吸引社会资本参与基建项目，并借助市场化的定价模式以及各参与主体的有效监督，激励基础设施项目的创新和高效运作，从而促进基础设施项目的高质量发展。此外，对于投资方而言，由于该产品投向较为稳定的基础设施领域，产品收益较为稳妥，风险也相对较小，不仅可以为社会投资者提供较有保障的投资渠道，也可为养老金、保险基金等提供较好的投资去向。

根据《指引》立法说明第二条的相关规定，我国新推出的公募基本设施REITs主要采用“公募基金+基础设施资产支持证券”的产品结构，且需要满足资产投向条件、特定的持股条件、特定的底层资产条件、特定的收益分配条件以及合格管理人条件等。根据规定，我国公募基本设施REITs主要有两种操作模式：1.ABS直接持有基础设施项目股权，即简单ABS +公募基金模式，该模式也称为单“SPV”模式；2.设立私募基金作为中介，由私募基金收购项目公司股权，再由ABS完成对私募基金份额的出资，即“私募基金（信托）+ ABS +公募基金”的双“SPV”模式。

（一）单“SPV”模式下的运营流程

单“SPV”模式下，存在底层资产的两次转让，原始权利人在设立项目公司后，需要将基础设施资产转入项目公司，而项目公司又需要以“真实出售”的形式将基础资产或者公司股权转让给基础设施资产支持证券。具体运行模式如图1所示：公募REITs基金管理人设立发行公募基金，并认购资产支持证券全部份额。项目公司通过基础资产项目的运营管理获得收益，并将该收益最终分配给公募基金投资者。

图1 单“SPV”模式下公募基础设施REITs结构

（二）双“SPV”模式下的运营流程

双“SPV”模式与单“SPV”模式的区别在于私募基金的介入，具体运营方式见图2。双“SPV”模式下，在项目公司和基础资产ABS之间，由私募基金管理人设立私募基金作为“中介”，由私募基金收购项目公司股权，再由ABS管理人用基础资产ABS所募集到的资金收购私募基金份额。其余运行方式与单“SPV”模式大致相同，但私募基金的介入有效避免了基础设施项目资产的二次转让，从而有利于原始权利人纳税负担的减轻。

图2 双“SPV”模式下公募基础设施REITs结构

二、我国公募基础设施REITs具体环节涉税分析

我国公募基础设施REITs整个运行过程主要分为三个环节：设立收购环节、持有运营环节以及退出环节。

（一）设立收购环节涉税分析

REITs的设立（包括基础资产的收购）是公募基础设施REITs运行的首个环节，主要是由原始权利人设立全权项目公司，并将基础设施资产全部所有权或者特许经营权转让给项目公司。由于涉及基础资产的“真实出售”，原始权益人在设立收购环节可能需要承担较重的税收负担，简单而言，该环节主要包括设立项目公司、收购不动产以及转让等三个步骤。

1. 设立项目公司。原始权益人设立项目公司主要有三种方式：资产转让方式、不动产出资方式以及新设分立方式。这三种方式都涉及基础资产的转让，需要缴纳土地增值税、契税、印花税、增值税、企业所得税，但针对具体税种，选择不同的设立方式可能会有不同的纳税优惠，具体纳税比较如下。

（1）资产转让方式。资产转让方式是税负最重的设立方式。在土地增值税方面，按照《土地增值税暂行条例》第二条、第三条、第七条的规定，原始权益人需要按照转让不动产所取得的增值额及相应税率缴纳土地增值税。在印花税方面，根据《印花税暂行条例》、国税发〔1991〕155号以及财税〔2006〕162号的相关规定，交易双方当事人需要就产权转移书据所载金额的万分之五征收印花税。在增值税方面，原始权益人需要就不动产转让收入缴纳增值税，又据财政部、税务总局起草的《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》，税率调整为9%。就企业所得税而言，根据《企业所得税法》第六条规定，原始权利人需要就不动产转让所得缴纳企业所得税，税率为25%。在契税方面，根据《契税暂行条例》前四条的规定，受让人（项目公司）需要按照交易环节国有土地使用权的成交价格缴纳契税，税率为3%-5%，但受让人有可能可以适用税收优惠政策，根据财税〔2015〕37号的相关规定，母公司与其全资子公司之间土地、房屋权属的划转，免征契税。由于原始权益人和项目公司之间往往是母公司和全资子公司的关系，所以如果符合条件，对于土地、房屋权属的划转，可以免征契税。

（2）不动产出资方式。与资产转让方式类似，不动产出资方式也涉及以上五种税负，2016年国家税务总局政策解答还特别指出，企业以不动产投资入股的行为，属于有偿销售不动产行为，需要征收增值税，但不动产出资在土地增值税、企业所得税方面可能可以享受较多的税收优惠政策。根据财税〔2015〕5号、财税〔2018〕57号的规定，以不动产出资方式设立项目公司能够享受土地增值税关于改制重组的减免政策，但由于该减免政策并不适用于房地产开发企业，而实践中原始权益人往往为该性质企业，所以在大多数情况下原始权益人仍需要缴纳土地增值税。

此外，在企业所得税方面，由于不动产出资属于企业非货币性资产投资行为，故国家另行规定了相关税收政策。根据国家税务总局公告2015年第33号、财税〔2014〕116号文件、财税〔2009〕59号以及财税〔2014〕109号的规定，符合条件的企业非货币资产投资行为，同时又符合相关特殊性税务处理条件的，可以由企业选择在五年内缴纳所得税或者适用特殊的税务处理规定。但这几种所得税优惠政策往往都要求取得股权方在较长时间内不能转让所取得的股权，也不能投资收回，而在公募基础设施REITs运行环节，项目公司一般需要在短时间内将股权转让给私募基金或者ABS计划，所以该所得税优惠政策很难得到适用。

（3）新设分立方式。新设分立方式是设立项目公司的三种方式中可享受税收优惠政策最多的一种方式。与不动产出资方式相同，符合条件的新设分立方式在土地增值税、企业所得税方面都可以享受税收优惠制度。而在契税方面，根据财税〔2015〕37号的规定，分立后项目公司承受原公司土地、房屋权属，可以免征契税。就增值税而言，根据财税〔2016〕36号规定，新设分立方式设立项目公司可以免除增值税纳税义务。

此外，在印花税领域是否需要缴税具有一定的不确定性。原则上，根据《印花税征税条例》规定，应税合同并不包括分立合同，但该环节双方是否需要缴纳印花税仍不明确，因为涉及不动产转让，税务部门仍有可能将分立合同认定为产权转让书据从而征收印花税。

2. 收购不动产。如果已经拥有符合条件的项目公司，就需要直接对不动产进行收购，有资产收购和股权收购两种方式。

（1）资产收购方式：与资产转让相同，相关涉税分析已经在前一部分阐明，不再赘述。

（2）股权收购方式：土地增值税是对于转让房地产行为所征收的一种税，股权转让原则上不涉及土地增值税。但以股权收购方式转让不动产具有一定的法律风险。

首先，根据《国家税务总局关于以转让股权名义转让房地产行为征收土地增值税问题的批复》（国税函〔2000〕687号）中提到：“这些以股权形式表现的资产主要是土地使用权、地上建筑物及附着物，经研究，对此应按土地增值税的规定征税。”所以说，股权收购的方式也不一定可以规避转让不动产需要缴纳的土地增值税，税务局有时候也会以资产实质性转让为由，仍然按照土地增值税的规定征税。

此外，由于不涉及资产转让，转让时不需要经过法定评估机构评估，这就留下了很大的避税空间。由于法律没有规定股权转让时必须评估股权价值，当事人往往以此压低股权转让收入，从而规避股权转让时应缴纳的企业所得税等税费。

《房地产管理法》第三十九条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房产时，应该按照出让合同约定投资开发到一定程度，且同法第六十六条规定了违反该条规定的行政处罚。故在项目未开发或者不符合转让条件的时候，以股权转让方式转让不动产的股权转让合同或许属于“以合法形式掩盖非法目的”的合同，可能会因“违反法律、行政法规的强制性规定而无效”。

虽然以股权转让方式对不动产进行转让表面上可以大幅减轻权利人的税收负担，有利于降低原始权益人的产品发行成本，但其背后隐藏着很大的法律风险，并不利于公募基础设施REITs税收模式的持续健康发展。

3. 转让。单“SPV”模式下，在收购不动产后，项目公司需要将基础资产转让给基础设施ABS，该环节同样要求资产池资产的“真实出售”，与前两个环节的资产转让基本相同，项目公司在该环节需要缴纳增值税、土地增值税、契税、印花税和企业所得税。可以看出，单“SPV”模式下基础资产的二次转让将导致严重的重复征税现象，大大加重了原始权益人的纳税负担。

双“SPV”模式采取“项目公司→私募基金→ABS计划→公募基金”形式，先由项目公司收购不动产，下一步为私募基金收购项目公司股权。根据财税〔2016〕36号规定，项目公司股权属于非上市公司的未公开发行股票，不属于有价证券，即不属于金融商品，所以项目公司股权转让不属于增值税纳税范围。根据《企业所得税法》及相关规定，项目公司需要按股权转让所得缴纳企业所得税，税率为25%。

与上一模式相比，双“SPV”模式下，私募基金的介入避免了基础资产的二次转让，从而避免了不动产转让所发生的契税、土地增值税、印花税、增值税等税收负担，且与股权转让方式相比，该模式下的各免税政策较为清晰，法律风险也较小，可以有效地减轻原始权利人的税收负担，降低REITs产品的发行成本。

（二）持有运营环节涉税分析

REITs存续期间的涉税分析主要分为项目公司、私募基金、资产支持专项计划、公募基金和基金份额持有人五个方面，具体分析如下。

1.根据营改增相关规定以及《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》，项目公司需要就收入所得缴纳9%的增值税；根据《中华人民共和国所得税法》及其暂行条例，项目公司需要就项目运营所得缴纳25%的企业所得税。

2.私募基金属于非法人主体，不需要缴纳企业所得税，但在增值税方面，根据收入种类的不同有不同的规定。一般而言，在REITs存续期间，考虑到公募基金收益分配的要求，在项目公司和私募基金之间往往会进行负债构造，即以股东借款的方式将私募基金所筹集到的资金提供给项目公司。所以在REITs存续期间，私募基金的收入主要来源于股东借款利息和项目公司的分红收入。

对于股息分红收入，财税〔2016〕140号规定：金融商品持有期间（含到期）取得的非保本的上述收益,不属于利息或利息性质的收入，不征收增值税。股息分红收入属于非保本收益，不征收增值税。

对于借款利息收入，该文件规定：经批准成立且经营金融保险业务的机构发放贷款后,自结息日起90天内发生的应收未收利息按现行规定缴纳增值税，自结息日起90天后发生的应收未收利息暂不缴纳增值税，待实际收到利息时按规定缴纳增值税。财政〔2017〕56号又规定:资管产品管理人运营资管产品过程中发生的增值税应税行为，暂适用简易计税方法，按照3%的征收率缴纳增值税。

3.资产支持专项计划也不是法人实体，故不需要缴纳企业所得税。对于增值税，原则上，ABS计划的收益主要来源于私募基金的分配，处于非保本收益，根据财政〔2017〕56号、财税〔2016〕140号的规定，无需缴纳增值税。但实务中，在ABS计划环节往往需要进行信用增级，例如进行优先、次级证券结构的设置，其中次级证券收益高，但也需要优先承担损失，故优先级部分收益有可能被认定为保本收益，从而仍需缴纳增值税。

4.公募基金取得的收益主要为股权分红收益，属于非保本收益，不需要缴纳增值税；而契约式公募基金不属于法人实体，根据财税〔2002〕128号规定，也不需要缴纳企业所得税。

5.基金份额持有人持有期间主要考虑增值税的缴纳问题。公募基金投资者属于股权型投资者，基金持有期间取得的收益属于非保本收益，根据财税〔2016〕140号，原则上不论是机构投资者还是非机构投资者，均不需要缴纳增值税。

（三）退出环节涉税分析

1.基金份额转让过程。根据财税〔2016〕36号的规定，基金份额转让属于金融商品转让，投资者需要缴纳增值税，税率为6%，小规模纳税人为3%；就所得税而言，个人投资者可根据财税〔1998〕55号的规定免征所得税，对机构投资者则没有相关所得税优惠制度，需要按照25%缴纳企业所得税；根据财税〔2004〕173号的规定，对投资者（包括个人和机构）买卖封闭式证券投资基金免征印花税。

2.基金份额到期赎回过程。根据（财税〔2016〕140号的规定，纳税人购入基金等各类资产管理产品持有至到期，不属于金融商品转让，所以不需要缴纳增值税。到期赎回过程中所涉及的所得税与转让过程基本一致，机构投资者需要缴纳企业所得税，而根据财税〔2002〕128号，个人投资者暂不需要缴纳所得税。

3.收益分配过程公募基础设施REITs收益分配过程主要有三个环节，首先是私募基金将取得的收益分配给资产支持专项计划，接着是资产支持专项计划将收益分配给公募基金，最后由公募基金将收益再分配给投资者。

财税〔2002〕128号规定：对基金取得的股票的股息、红利收入，债券的利息收入、储蓄存款利息收入，由上市公司、发行债券的企业和银行在向基金支付上述收入时代扣代缴20%的个人所得税;对投资者（包括个人和机构投资者）从基金分配中取得的收入，暂不征收个人所得税和企业所得税。财税〔2008〕1号规定，对投资者从证券投资基金分配中取得的收入，暂不征收企业所得税。

可以看出，对机构投资者从证券投资基金分配中取得的收入暂时免除所得税纳税义务；但对于个人投资者而言，虽然文件字面好像可以享受暂不征收个人所得税的免税待遇，但在收益分配的上一环节，即向公募基金支付收益的环节，该个人所得税税负就已经由特定机构进行代扣代缴，实质上个人投资者仍需就所能获得的收益缴纳个人所得税。

三、我国公募基础设施REITs税收政策存在的问题及建议

我国目前新发布的公募基础设施REITs有关政策文件，并未涉及关于税收政策的条款。通过对我国公募基础设施REITs项目从设立、运营到退出的各环节进行纳税分析，可以看出我国公募基础设施REITs现行税收政策存在着政策模糊、税负水平过高等不完善之处。

（一）我国公募基础设施REITs现行税收政策存在的问题

1. 税收政策模糊，行为性质很难得到准确界定。与公募基础设施REITs相关的各类税收政策散乱地分布在各个财税文件中，且由于没有专门针对公募基础设施REITs的税收条款，目前涉及REITs的税收问题多套用之前关于证券投资基金、资管产品的税收政策，导致有时候REITs相关产品和收益的性质很难得到准确界定，税收征缴往往取决于税务机关的主观解释，例如：在项目公司设立环节，如果以不动产出资或者新设分立方式设立项目公司，对于是否需要因涉及产权转让而缴纳印花税并没有统一的处理标准；在资产支持证券通过内部信用增级渠道分为优先级证券和次级证券后，关于优先级证券是否会被认定为保本收益的问题，税务机关也有不同的解释方式。国家针对REITs的税收优惠向来是该金融产品快速发展的强大推动力，而税收政策的模糊性和不确定性使得在某些环节税务机关有较大的自由裁量权，导致该产品收益的可预期性削弱，从而削弱了投资者对产品的投资热情，不利于公募基础设施REITs的发展。

2. 税负水平过高，存在重复征税问题。根据现行税收政策，REITs方案中复杂的交易结构必然导致税负的增加及重复征税问题的产生，从而压缩REITs产品的赢利空间，影响投资者的投资热情。

在项目公司设立、资产收购环节，为了实现破产隔离，要求基础设施资产所有权必须以“真实销售”的方式进行转让，这就导致该环节涉及土地增值税、契税、印花税、增值税、企业所得税等大量纳税义务，而项目公司和资产支持证券在公募基础设施REITs中本质上起到的是中介作用，基本上并不对基础设施资产进行实质管理运营。虽然以不动产出资或者新设分立方式设立项目公司可以获得一定的优惠政策，但发行人的房地产开发企业这一身份以及股权转让的频繁程度使得土地增值税的优惠条件以及企业所得税的递延优惠很难达成。目前而言，以双“SPV”模式运行可以避免基础资产所有权的二次转让，但基础资产从原始权益人转让到项目公司这一过程很难获得税收优惠，较高的土地增值税、企业所得税等税收义务会加大公募基础设施REITs的发行成本。

在公募基础设施REITs持有运营、收益分配环节，主要问题是产品收益所得税的重复征收。举例而言，项目公司在获得产品收益环节需要缴纳一轮企业所得税，而机构投资者在基金份额转让、基金份额到期赎回环节还需要缴纳企业所得税，个人投资者在基金收益分配过程需要进行个人所得税的再次缴纳。

总之，基础设施项目由于其公共属性，大多获得政府扶持，项目收益率其实并没有达到可观的高度。收益和风险一直是金融投资者在挑选金融产品时的重要考虑因素，公募基础设施REITs各环节繁重的纳税义务拉高了发行人的发行成本，拉低了投资者的收益率，对于整个公募基础设施REITs的发展会是较大的打击。

（二）国际相关税收制度比较

随着产业经济的不断发展，很多国家都通过立法推出了REITs产品或者出台了与之相类似的制度。观察各国对于REITs产品的税收政策，可以发现各国REITs虽然在产品模式、税收优惠手段上有一定的差别，但在政策的制定上却有着共同的目标导向，即减少REITs运营环节中因形式转让和多重收益分配流程而导致的重复征税问题，从而减轻产品发行人、产品投资者的实际税负，总的来说主要包括避免重复征税、鼓励长期持有两个共同的经验。

1. 避免重复征税方面。REITs产品运营结构的复杂性导致基础资产转让和收益分配这两个环节的重复征税问题较为突出。对此，各国基本上都通过出台相关税收减免规定来尽量减少重复征税情形，促进REITs产品的发展。

美国REITs于1960年创立，并从20世纪80年代末期开始走向快速发展阶段。作为美国模式REITs的开创者，美国REITs基本上就是围绕税收法律条款设计的金融产品，主要通过确定、修改产品来达到享受税收优惠的条件，确定REITs结构、经营模式的基本发展方向，以不断适应市场的不同需求。如果同时满足组织结构、股权结构、资产结构、收入结构以及收益分配方面的条件，美国REITs就可以取得免缴公司所得税的地位。

日本是亚太地区较早引入REITs的国家，J-REITs成为亚洲REITs的主要组成部分，虽然起步较晚，不及欧美REITs产品成熟，但由于借鉴了各国（地区）的经验，也具有强大的发展潜力，形成了可供借鉴的经验。J-REITs分为公司型和契约型两类，设立阶段一般需要征收契税、流转税、所得税等，其中所得税税率较高，为30%左右；此外，在股息分配或者J-REITs收益凭证出售环节，投资人也需根据所得收益缴纳所得税。不过在持有运营环节，项目公司对于所得收益用于分红的部分，免缴企业所得税，即将运行阶段REITs项目所产生的收益直接穿透项目公司计为投资人所得，这样就避免了对所得收益的重复征税。

印度也制定了一系列的税收豁免制度来解决REITs运营过程中的重复征税问题。在SPV环节，印度规定了对项目所获利息的免税额制度，不扣留REITs的上游利息收入；对于分红，如果REITs持有SPV的全部股权，则SPV不需要对分配给REITs的红利缴税；在SPV控股公司层面，需要就利息所得、收入所得和分红进行税收缴纳，但同样不扣留REITs的上游利息收入，对于SPV分红所得的利息实行纳税豁免；对投资者而言，REITs投资者需要就利息和租金收入缴税，其中居民税率为10%，非居民税率为5%，而原则上对分红收益进行纳税豁免。

2. 鼓励长期持有方面。由于基础设施建设的长期性和稳定性，基础设施REITs具有较强的长期资本属性，主要表现为周期性弱，收益一般比较平稳，不会出现大起大落的现金流。所以，在保证投资者能够通过合理渠道退出REITs市场的同时，还需要鼓励投资者对REITs产品进行长期持有，从而保障基础设施领域投资资本的稳定性，削弱REITs市场的投机性，促进REITs的长期发展。

美国REITs收入结构中对短期股票比例的限制制度体现了鼓励长期持有的目标导向，其要求处置持有期不满一年的股票或者其他证券所得、处置持有期不满四年的房地产所得占总收入的比例不得超过30%。该规定有利于保证REITs投资成为一种长期投资，从而确保REITs证券价格的稳定和市场的低风险度。

日本则是按照持有时间的长短对REITs资本利得税税率进行区别设定，五年以下税率为39%，超过五年税率为20%，税率的降低对于投资者而言可以起到激励长期持有作用。

（三）具体税收政策建议

1.尽快出台关于我国公募基础设施REITs的具体税收政策。目前我国在公募基础设施REITs税收方面并没有完整清晰的法律规定，主要还是依靠既有税收法律规范以及一些针对证券投资基金、资管产品的财税文件进行征税，这会导致很多时候税收条款的应用出现模糊领域或者空白领域，影响相关收益的确定。为了更好地促进我国公募基础设施REITs的发展，尽快出台关于我国公募基础设施REITs的具体税收政策、明确各环节税负的规定是较为必要的。各国关于公募基础设施REITs立法模式的选择主要有两种模式：一种是美国模式，即在税法中明确REITs的结构、运营方式；另一种是亚洲模式，即设立关于REITs的专项法规，统一规定REITs产品所涉及的各类法律问题。

我国正处于公募基础设施REITs的初步试行阶段，短期内不论是在税法中专门规定REITs相关法律问题，还是迅速出台关于REITs的专项法规，都需要承担极高的成本。在目前的探索阶段，较为可行且改革成本较低的方式是尽量沿用现有税制，在现有金融税收法律制度的框架内，对REITs各环节税收规则的适用进行合理化的界定和解释，尤其需要对相关规则中的模糊性描述加以明确化、准确化，同时以政策形式出台对REITs特定环节的税收优惠，以减轻发起人和投资人的纳税负担。等到未来我国公募基础设施REITs发展成熟时，再根据市场发展情况和发展趋势制定专门的REITs法规，为相关参与者提供明确的规则指引。

2.明确对公募基础设施REITs的税收支持。（1）在设立环节考虑减免或者递延不动产转让的相关税费。由于基础资产的“真实出售”要求，我国公募基础设施REITs在设立阶段面临土地增值税、契税等沉重的税收负担，考虑到该环节基础资产所有权只发生形式上的转移而并未实质性转移，且基础设施建设具有一定的公益属性，建议对基础建设资产转让过程中的土地增值税、契税、企业所得税进行减免，或者允许其享受递延优惠，从而削弱原始权益人的纳税负担。

（2）在持有环节尽量避免重复征税。由于公募基础设施REITs结构的复杂性，产品收益分配环节会不可避免地出现多重分配现象，而整个产品运营过程中，项目公司和SPV其实都只充当类似“中介机构”的作用，主要目的在于保证产品的“破产隔离”和“风险隔离”，从而降低产品风险。这种情况下，如果对于每一分红环节都进行所得税征收，会导致严重的重复征税现象。建议参考美国、日本、印度等国家的经验，对项目公司用于分红部分的收益进行所得税免除，在投资者层面一次性征收所得税，再针对没有用于分红的收益，对项目公司征收企业所得税，这样既避免了对同一收入的重复征税，也不会造成国家税收流失。

（3）借鉴国际经验，鼓励投资者长期持有信托产品。鼓励长期持有一直是REITs税收政策制定的目标导向之一。为了激励投资者长期持有REITs产品，建议按照产品持有年限确定投资者资本利得的税收比率，对持有产品超过一定年限的投资者给予所得税税率优惠。具体可以借鉴日本的规定，以五年为期限，对持有超过五年的投资者适用较低的所得税税率。