韩国公共卫生应急机制及启示——以应对新冠肺炎疫情实践为例

邱爱军 崔勋

2020 年1 月20 日，韩国确诊首例新冠肺炎病例，截至2021 年1 月20 日0 时，根据韩国疾病管理厅数据，韩国新冠肺炎确诊病例总数73518 人，治愈并解除隔离60180 人，正在隔离12038 人，死亡1300 人，死亡率1.7%左右。目前看，韩国感染新冠病毒后的死亡率低于全球绝大部分国家和地区。在应对疫情中，韩国政府未整体要求停工和停产，仅在大邱、庆北疫情大规模暴发时对两地进行了封锁。总体上看，韩国抗疫经验对各国抗疫有所镜鉴。

韩国疫情及防控体系特点

（一）疫情反复下的有效管控

截至目前，韩国新冠肺炎疫情分为三个阶段（图1）。一是少量潜伏到集中暴发期。2020 年1月20 日至2 月17 日，韩国确诊病例仅30 例，并未发生大范围传播感染事件。但2 月18 日至3月12 日，因出现第31 例确诊患者，即新天地教会的“超级传播者”事件，确诊病例快速飙升至7869 例。其间，韩国多次提升传染病警戒级别，并在2 月23 日提升为严重（最高）级别，进入全方位应对危机状态。二是管控企稳到局部反弹期。在韩国政府和国民有效的应对下，2020 年8 月以前韩国新增确诊病例明显减少，治愈人数也明显高于新增确诊人数，疫情得到初步控制。但在8 月份，由于出现小规模聚集性感染事件，韩国疫情出现小幅反弹，之后虽较快得到了控制，但也为2020 年年底开始的大规模反弹埋下了隐患。三是大规模反弹到关键转折期。2020 年11 月份开始，韩国确诊病例迅速攀升，出现众多教会、疗养医院、看守所等公共场所集体感染事件。同时，确诊病例的密切接触者感染率与感染途径不明病例占比已从11 月底的40%升至12 月底的70%，人际接触导致的感染情况比群聚性感染更为严重。韩国政府也随即提升部分地区的防控级别，并发布《保持社交距离规定》，比如禁止五人以上聚餐等措施，逐步减少近距离接触导致的二次感染，减缓了确诊患者增长的势头。

图1 韩国新冠肺炎疫情新增病例趋势（2020年2月—2021年1月）

图2 韩国新冠肺炎疫情病例全国分布图（2021年1月20日）

（二）韩国疫情分布较为集中

从区域分布看（图2），韩国人口最密集的首尔京畿道首都圈地区是确诊人数最多的区域，占韩国所有确诊人数的一半。曾经因为新天地教会“超级传播者”事件成为韩国疫情重灾区的大邱占比下降为11.1%。根据2021 年1 月20 日韩国疫情确诊病例信息，首尔占韩国感染病例的31.1%、京畿道占25.2%、大邱市占11.6%、仁川市占4.9%、其他地区占27.2%。从感染渠道看，根据确诊病例追踪调查，韩国疫情38.3%属于聚集性集体传染、8.2%属于境外输入型传染、7.1%与新天地教会事件有关、27.6%属于其他类型、18.4%还在调查中。

（三）韩国疫情应对体系整体性突出

在本次疫情应对中，韩国疾病管理厅（KCDCA，隶属于韩国保健福祉部）作为韩国传染病危机应对体系的指挥中心，在疫情的监督检测、防疫研究及政策制定等方面发挥了最重要的作用。根据应急管理规定，韩国政府相继启动了中央防疫对策本部（疾病管理本部执行）为指挥中心的应对机制、由总理担任本部长的中央灾难安全对策本部运营机制。地方层面也启动了区域灾难安全对策本部机制，确保一线医院、病床及医疗物资能满足疫情需求。若发生物资紧缺等超负荷状况时，将由中央层面给予病床、人力、物资的支援，以此构建了全国上下的整体全面防疫体系（图3）。

韩国应对新冠肺炎疫情的主要做法

2015 年，韩国曾经暴发中东呼吸综合征（MERS）疫情。当时因政府早期不够重视、宣传不到位、未能及时排查隔离等原因，造成17000 人隔离、确诊186 例、死亡38 人，致死率20.4%。这些被隔离、传染的病例，大部分为首例患者就诊医院的医护人员及院内病人。当年韩国政府因为疫情应对不力，受到民众严厉批评。面对本次新冠肺炎疫情，韩国政府从2015 年中东呼吸综合征疫情中吸取教训，积极主动实施了符合自身国情的有效应对措施。

（一） 未雨绸缪的疫情演习和充足准备

据路透社报道，韩国曾在2019 年12 月进行过演习：一个韩国家庭感染了肺炎，为了应对疫情，韩国疾病管理本部专家小组开发了一种寻找病原体及病毒来源的技术，同时推进疾病检测技术。负责演习的韩国疾病管理本部专家认为，这次演习帮助韩国在测试技术开发和识别病例方面节省了大量时间。2020 年1 月中旬中国公开新冠病毒基因图谱后，韩国卫生部门与研究机构立刻开展研究。1 月下旬政府官员会见了多家医疗公司的代表，敦促这些公司开发可批量生产的冠状病毒检测试剂盒，并承诺给予紧急审批。2 月4 日，韩国政府批准了首款检测试剂盒，当时韩国报告了16 例病例。此后，另有三家供应商快速获批投入生产。可以说，韩国为此后18 日起疫情暴发提前做好了充足准备。

图3 韩国传染病危机警戒等级为严重时的应对体系

（二）低成本、高效率、大范围检疫检测

疫情期间，韩国开发的实时聚合酶链式反应（PCR）检测方法，将原来需要24 小时的检测时间缩短为6 小时，且检测费用仅为16 万韩币（约合1000 元人民币），大大降低了检测成本。同时韩国针对发热、咳嗽等疑似患者，在全国各地设立了635 个临时筛选诊所及“不下车”移动检疫诊所。这一系列措施，不仅缩短了疫情检测时间，减轻了医疗机构的压力，也有效降低了疑似病例进出医院可能导致的交叉感染风险。同期韩国开展大规模快速检测，按人口比例估算，每150 名韩国人中就有1 人接受了检测，远高于全球大部分国家和地区的检测比例。

（三） 智慧化、透明化疫情信息发布

2015 年中东呼吸综合征疫情之后，韩国电信运营商KT推出了新一代传染病预防系统GEPP，能够实现对于传染病患者从启程至回家的全过程跟踪。从韩国出现首例新冠肺炎确诊病例后，韩国中央防疫对策本部每日两次通过直播向民众播报最新疫情情况。当出现新增确诊病例时，会第一时间向周边居民发送短信提醒，同时针对确诊患者的活动路径进行密切追踪，比如通过收集确诊患者手机GPS 信号、信用卡交易数据、监控镜头记录等方式，还原确诊患者的活动路径，并向民众公开。同时还会密集排查与确诊病例密切接触者，进一步降低交叉感染风险。

针对国外输入病例防控，韩国采取特别入境程序流程，并通过“自我诊断APP”对每一位入境者进行详细的信息登记和联网监测。根据《传染病预防及管理相关法律》第76条规定，医疗机构能够共享入境者登记的信息，并在潜伏期14 天后自动删除。

（四）系统性、免费医疗救治

作为一个中等发达国家，韩国的医疗水平在全球位于前列，人均床位数及人均负压病房数均处在较高的水平，甚至部分指标高于经济更加发达的日本。本次疫情，韩国政府也是依托于较完善的医疗体系，由韩国中央防疫对策本部及时从全国50 多家医疗机构采集样本，并送往17 个市的一级研究机构进行分析研究。同时针对确诊患者，无论是外国人还是韩国人，确诊后在韩国进行的所有治疗均实行免费政策，并会给予相应的现金补助。

（五） 迅速修订、惩罚严厉的政策法规

2020 年2 月20 日，韩国国会保健福祉委员会召开全体会议，表决通过了旨在应对新冠肺炎疫情的三项法案，具体包括《关于预防及管理传染病法律》《检疫法》《医疗法》的修订案，统称“新冠三法”。很快，在一周后的2 月26 日，韩国国会通过了法案的修订，为疫情期间个人隐私的暂时让渡提供了司法基础。新的法案中，针对原有传染病预防及管理相关法律进行了修订，对违反住院及隔离规定的行为，从之前的300 万韩元（1.6 万人民币）以下罚款，强化为1 年以下有期徒刑或1000 万韩元（5 万人民币）以下罚款。

（六） 高效率、统筹协调的干预机制

中央灾难安全本部统筹协调中央和地方所有相关部门、机构，大力支援中央防疫对策本部的新冠防疫指挥工作。例如，行政安全部派遣现场状况管理官员到地方政府，协助并监督地方防疫工作；外交部收集海外疫情信息、对外介绍国内疫情动态，以及对暂居疫情发生国的韩国公民进行宣传指引工作；国防部调配并给予军医、护士等防疫所需的人力及相关设施的支援等工作。同时，面对疫情高峰期一“罩”难求的紧急局面，制定了每人每周以1500 韩元（约合人民币8.5 元）的合理价格购买两只口罩的限购措施。此外，为尽可能减少个体工商户的经济损失，未采用所有店铺关门停业的做法，而是防疫部门在完成彻底消毒后，给予商户“清净”标志认证，并鼓励当地公务员带头前去消费，减少消费者的恐慌心理，恢复日常消费。

对疫情防控的几点建议

借鉴韩国新冠肺炎疫情防控做法，结合我国实际情况，做好疫情防控、复工复产及人民正常生活保障，提出以下建议：

（一） 建立责权明确的传染病防控体系和预案机制

本次疫情，我国虽通过国家体制优势，以举国之力对疫情防控和患者救治做出了及时的应对。但我国疫情防控管理职能分散，责权划分不够合理的问题不可忽视，疫情防控体系、机制的进一步完善和改革的空间还很大。2020 年2 月26 日，习近平总书记在推进疫情防控和经济社会发展工作部署会议上特别指出要改革完善疾病预防控制体系与重大疫情防控救治体系建设。韩国从中央到地方全覆盖的传染病防控体系和责权明确的预案机制可以作为我国疾病防控体系和机制建设的重要参考。建议及时修订并出台相关法律法规作为依据，加快构建符合我国国情的防控体系和预案机制。

（二） 提升智慧化服务，构建线上线下，互联互通的检测管控系统

线下防控工作，可借鉴韩国，在全国建设大量临时检测所，减轻普通医院的压力，降低聚集导致的交叉感染风险。线上防控手段，应该加强新技术、新科技在疫情防控中的应用，进一步完善全国各地相继推出的“健康码”“行程卡”服务，避免形式上的“打卡”，构建强大且强制的智慧化疫情跟踪和及时透明的疫情应急管控系统。通过线上线下，全方位的管控系统，破除疫情监测盲区，提升管控效率，有效保障生产生活的有序恢复。

（三） 进行精准化识别，出台针对失业者及低收入群体的补助措施

根据韩国三星经济研究所的报告，自2020 年新冠肺炎疫情暴发至今，韩国的失业率达到了14.6%，这一数值甚至高于1998 年亚洲金融危机时的9.8%，青年雇佣率也下降到41.3%，低于亚洲金融危机时的51.5%。韩国政府进行了精准化的人员识别，针对本次疫情造成的失业人员，采取了为期两个月，每人每月50 万韩元（人民币3000 元左右）的现金补助措施。我国应进一步完善受疫情影响所致的失业人员及低收入群体的精准化补助措施，确保应对疫情“一个都不落下”。

（四） 因业施策，加快制定分行分类的精细化中小企业支持政策

本次疫情对全国经济发展和就业造成了不小的冲击，尤其餐饮、美容美发、宾馆、旅游等服务行业影响最为严重。针对类似问题，韩国也出台了分行分类的多项支援政策。比如，韩国中小企业风险投资部向小微企业提供200 亿韩元（约合1.2 亿人民币）经营支持资金和1000 亿韩元（约合6 亿人民币）特惠担保贷款；针对机场免税店入驻中小企业，实行减免50%租金政策；通信运营商对受影响较大的中小企业及职工，实行话费减免及补贴措施等。建议针对不同行业的中小企业，加快制定分行分类的多样化、精细化支持政策。

（五） 出台鼓励开拓丰富优质线上文化服务模式的政策

新冠肺炎疫情影响下，线下文化服务停滞所导致的群众线上文化服务需求陡增。韩国各大博物馆和美术馆在政府的号召鼓励下，相继推出了VR 体验参观、在线直播观展等线上服务，为群众提供了多样化高品质的线上文化体验。韩国国家图书馆也进一步增加了可在线阅读的书籍种类和数量，并实行免费阅览政策。建议加强公共文化场馆智慧化建设的财政投入，抓紧出台针对线上上映、展览、演出等，新型商业文化服务模式的鼓励政策，在保障群众享受优质的文化服务的同时，促进文化产业的可持续发展。