湖南省林业发展现状问题及对策

刘雪茹，曾玉林*，赵继锋

（1.湖南理工学院经济管理学院，湖南岳阳 414006；2.湖南省林业事务中心，湖南长沙 410004）

湖南省是我国南方重点集体林区省份之一，林地面积占农村土地面积的75%以上，林业产业振兴与发展在湖南省乡村振兴战略实施中具有十分重要的意义。当前，湖南省林业贯彻落实党中央关于以“生态建设、生态安全、生态文明”为目标，以实现农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为导向的林业发展战略，在推动林业产业振兴与发展的同时，有力地促进了乡村经济社会的发展，为实现乡村振兴提供了动力。目前，湖南省林业发展还存在诸多问题，需要及时采取积极有效的措施，加快推进林业发展进程，以推动乡村振兴战略总目标的实现。

1 湖南省林业产业发展现状

湖南省土地总面积2 118 万hm2，林地面积约1 300 万hm2，非林地面积818 万hm2，林地、非林地分别占全省总面积的61.38%、38.62%。根据2019 年湖南省林业局统计数据，林业用地中有林地1 030.41万hm2，疏林地8.12 万hm2，灌木林地125.98 万hm2，未成林造地47.59万hm2，宜林地55.62万hm2，无林木地和苗圃地等其他林地32.28 万hm2，全省森林覆盖率为59.96%，森林蓄积量为5.95亿m3，全省林业总产值达到5 029.77亿元[1]。

1.1 林业第一产业发展现状

林业第一产业是整个林业产业发展的总载体，是第二、第三产业发展的基础[2]。第一产业是指与森林资源培育相关的产业，主要包括：1）营造林，主要是指造林和人工林培育；2）木材采伐，主要是指木、竹采伐及其相关作业；3）经济林产品的培育与采集，主要是指花卉、茶、桑、果等的培育与采集[3]。据统计，2013—2019 年湖南省林业第一产业的主要产业产值数据见表1。

表1 数据显示，湖南省林业第一产业总产值2019年达421.04亿元，与2013年的240.85亿元相比增加了180.19 亿元，年均增长9.93%。其中，营造林和经济林培育与采集产业产值增长幅度较大，分别增长了78.78 亿元和80.58 亿元，年均增长率均超过11%。由此说明，湖南省林业第一产业发展步伐稳健，冲劲十足，是推动林业市场发展不可忽视的关键力量，将成为实现农业农村现代化的支柱性产业。

表1 2013—2019年湖南省林业第一产业产值数据

1.2 林业第二产业发展现状

林业第二产业保持稳步上升趋势，林产结构更趋合理化。第二产业是指林产品工业，包括木材加工业、林化工业、木浆造纸和竹藤产业等[3]。据统计，2015—2019 年湖南省林业第二产业产值及其占全省林业总产值的比例见表2。

表2 数据显示，2015—2019 年5 年间湖南省林业第二产业产值增长了43.22%，增长额达505.33 亿元，年均增长率为9.48%，未来增长空间及潜力较大。林业第二产业占比由2015 年的36.24%转变为2019 年的33.30%，林业一、二、三产业结构调整为33∶33∶34[4]。由此说明，林业第二产业占林业总产值的份额比例逐步优化，林业产业结构更趋合理化。林业第二产业的稳步增长及结构优化，将有效推动湖南省林业产业健康可持续发展，盘活农村低效资产，带动农村劳动力就业，为农村产业振兴添砖加瓦。

表2 2015—2019年湖南省林业第二产业产值数据

1.3 林业第三产业发展现状

林业第三产业发展势头强劲，占林业总产值的比例逐渐攀升。第三产业主要指林业休闲服务业和森林旅游业，是一种新兴旅游形式，其挖掘了森林除了提供木材、改善生态环境之外，提供休闲娱乐和康养保健的潜力[5]。2018 年湖南省林业局提出“四个千亿产业”计划，森林旅游业作为其中一大主力，有效地促进了产业增效和林农增收，为实现脱贫攻坚、乡村振兴提供动力。据统计，2015—2019 年湖南省林业第三产业（核心是森林旅游业）产值数据见表3。

表3 数据显示，2019 年湖南省林业第三产业产值达1 210.72 亿元，与2015 年的378 亿元相比，足足增加了两倍之多，增长额高达832.72 亿元，年均增长率超40%。由此说明，近些年湖南省林业第三产业（林业休闲旅游业和森林旅游业）经济呈爆发式增长趋势，势必成为最具增长潜力的朝阳产业。

表3 2015—2019年湖南省林业第三产业产值数据

2 存在的主要问题

2.1 林业发展投入保障不足

湖南省林业发展资金主要来源于政府财政投入（约占60%～70%）和社会融资及外资投入（约占30%～40%）。政府财政资金在实际申请使用时存在以下困难：1）投入范围窄。长期以来，湖南省林业财政投入集中在植树造林、森林防火及林业有害生物防治方面，投向林业基础设施建设和林业科技教育等保障体系方面的资金占比小，财政对林业的资金支持极不平衡，这就使得林业发展的根基不牢、创新动力不够[6]。2）投入资金少，远不能满足林业发展的客观需要[7]。据统计资料，2015—2019 年湖南省林业固定资产投资在全社会固定资产投资中的平均比重仅为4.80%，与繁重而艰巨的绿色经济建设、生态保护建设需求相比，显然相差甚远。3）社会融资渠道不畅。目前湖南省林业行业征信体系仍不完善，林业产业投资的风险评价体系尚未建立起来，甚至评价方法也不科学，使得金融机构对林业项目贷款扶持不能及时跟进，贷款难、融资难问题普遍存在，严重阻碍了林业发展进程。

2.2 林业保险机制不完善

1）商品林与公益林财政保费补贴标准相差太大。目前湖南省财政保费补贴标准：对公益林，中央财政补贴50%，省财政补贴30%，市（县）财政补贴10%，余下10%由林农、林业生产经营组织等承担；对商品林，中央财政补贴30%，省财政补贴25%，市（县）财政补贴10%（无保障），余下35%～45%由林农、林业生产经营组织等承担[8]。在湖南省，商品林地平均占比55%以上，有些地区的商品林占比达70%以上，差距甚远的保费补贴政策，抑制了商品林投保的积极性。湖南省是南方集体林区重点省，同时也是森林火灾频发的大省。2018 年湖南省发生森林火灾次数居全国第一，火场总面积居全国第六，然而森林保险覆盖率不足70%。由于商品林参保费用过高，影响了森林保险的发展，林业产业安全缺乏保障，林农对林业投资缺乏信心，林业发展受阻。2）当前在公益林的政府“统保”操作过程中，由于政府部门的深度介入，已经导致了少数地方存在政府部门工作人员与保险公司“利益合谋”的倾向，这种行为已严重侵害了森林保险投保者的利益，并造成了政府财政保费补贴资金的严重浪费。3）林业保险保额偏低。当前实行的800 元/667 m2的保额标准，与一些实际数千元甚至上万元的林木或林果木价值不对等，使得政策性林业保险的“抗风险力”大打折扣，极大地制约了林农投保的积极性。

2.3 林区基础设施落后

完备的林区基础设施和林业生产条件是林业可持续发展的前提。“十三五”期间，湖南省林业基础设施建设集中在森林火险、林业有害生物防治及林区水电建设上，忽略了林区道路、生产管护用房、林农生活设施、信息管理平台建设等直接关系林业生产经营的关键问题。1）与林业生产经营相关的林区道路建设滞后、生产生活设施落后，严重制约了林业生产效率的提高。2）森林资源管理信息平台建设不完善，导致湖南省林业资源基础数据库、林业资源专题数据库及林业资源综合数据库等不完整，从而造成政策信息发布与现实需要不符的问题。3）种苗信息管理系统发展滞后，湖南省自2017年开展林木种苗信息平台建设，力求对苗木的生长、养护、入库、销售等实现智能化管理，但在应用过程中，操作不便，实际利用率低，收效较小，影响了林农的参与积极性。

2.4 林业合作组织培育发展不足

林业合作组织在实现适度规模经营，提高经济效益、生态效益和社会效益等方面存在明显优势，但究其目前的发展而言仍存在着许多问题。1）林农对合作组织的认知不足，参与意愿不强。“重生产、轻流通、轻经营”的观念思想在林农心中根深蒂固，对林业合作组织普遍存在观望等待或“搭便车”的心理[9]。据统计，截至2018年底，湖南省林业合作组织农民参与人数仅占农村总人口的22.2%（实际数可能更低）。2）产业优势未形成，合作条件不充分。湖南省是油茶、毛竹、花卉苗木等产业大省，但突出的产业优势尚未完全形成；林业生产活动大都按照习惯、经验进行，林业科技及标准化生产推广力度不大，专业合作条件不充分。3）监管松散，扶持措施缺乏。虽然每年湖南省财政都拿出一些资金扶持农村合作组织发展，但由于缺乏协调机制，基本上难以落实到林业合作组织；扶持林业合作组织尚缺乏政府财政资金的引领导向机制；同时在合作过程中，存在强行要求种植某一树种、强制林农入股等现象；此外，少数林业合作组织存在内部管理不规范、财务制度不完善等问题，个别合作组织甚至是无生产经营的“空壳社”。

2.5 林业产业化发展水平低

湖南省主要林业产业为经济林（油茶、木本果树等）、花卉苗木、中药材等种植，以及林下养殖、种植等，产业化程度普遍较低[10]。主要体现在：1）分散经营，组织化程度低。尽管部分地区的林业基地、龙头企业等产生了一定的示范带动作用，但是分散的小户经营仍然占大部分，规模经济难以形成，经济效益很难提高。2）单位产量低。虽然湖南省油茶产量和产值均居全国第一，但是老油茶和低产林所占比重较大，林业生产效率较低，资源利用率不高。3）林业科技水平低。以油茶产业为例，传统粗放的小作坊榨油方式严重影响茶油品质，制约了产业发展。

2.6 新型林业经营主体发展的环境较差

新型林业经营主体主要是指林业专业大户、家庭林场、林业专业合作社、股份合作林场、林业企业等。目前，湖南省新型林业经营主体发展极不平衡，主要表现为：1）林业专业人才不够[11]。据相关统计，全省林业专业岗位近10万个，林业科技人才仅占1/5，大部分从业者是专业知识相对薄弱的农民，其仍习惯于小农经营方式，专业化集约化林业发展模式难以推广，新型林业经营主体人才短缺问题亟待解决。2）经营管理不够规范。从湖南省实际情况来看，多数新型林业经营主体经营规模小且分散、技术力量不足且经营管理人才极为缺乏，导致新型林业经营主体难以向产业化、集约化、规模化方向发展，难以形成市场竞争优势。3）社会化服务功能不完善。当前主要是与新型林业经营主体发展相配套的土地流转交易平台、技术市场交易平台和社会融资平台等没有形成体系，资源配置效率较低[12]。

2.7 林业电商平台建设滞后

1）硬件设施薄弱。当前湖南省林区网络基础设施、人工智能设施、物流配送设施等极不完善，严重影响了林产品的宣传、销售及售后服务等工作。2）专业人才不足。在电商运营过程中，不管是销售前的产品选择、产品宣传，还是销售中的产品使用介绍、客户服务及销售后的反馈总结等都需要各方面的专业人才，湖南省林业从业者主要是农村人口，以至于林业电商发展进程严重受阻。3）品牌建设与作用发挥不够。自2018 年湖南省实施“一县一品”政策以来，全省地理标志农（林）产品总数已突破100 个，但真正走出当地、走向全国，形成影响力的品牌极少，主要原因之一就是“互联网+”推行不力，信息流转不通畅，市场开拓能力较差。

3 促进湖南省“十四五”林业发展的对策

3.1 切实解决林业投入问题

1）在分类经营的基础上，采取分类投入方法。针对商品林实行市场化经营，主要依靠市场解决其投入资金短缺问题；公益林实行森林生态效益补偿机制，按照各级事权责任，由政府财政负责解决其问题。特别是要寻求林业生态产品价值的实现形式，建立对山区林区等生态功能重点地区的生态效益转移支付与补偿制度，实现对山区林区林农在生态保护与建设中所付出的资源与劳动力价值对等合理的生态补偿，增强林农对“绿水青山就是金山银山”的现实获得感。2）建立林业资产市场，解决林业资金周转期长的问题。建立明晰的产权流转与交易系统，推动林权市场的形成和发展，使前期培育费用能够通过活立木销售得到回收，有效缩短资金周转周期。3）拓宽林业融资渠道。由政府牵头，努力创造条件，吸引社会投资；制定合理的优惠政策，激励社会资本向林业投资，扩大林产规模。

3.2 健全林业保险制度

1）结合森林防火及林业有害生物防治工作实际，将各级政府责任落实、工作细化，建设森林防治专业队伍，做好舆论宣传、应急处置等工作，有效降低森林保险“出险”的风险，创造森林保险工作的有利条件。2）降低林农商品林保费负担，建立政府、保险公司、林农三方合作机制，增加保险种类，细化保险金额的划定标准，提高政府财政对林区的保费补贴率，逐步提高对商品林的财政保费补贴标准。3）构筑市场化投保服务平台。保险公司应基于县级营业场所，推动建设代办机构，发展保险“中介人”服务组织，构建便捷的投保网络体系。建议在“投保到户”和“理赔到户”的原则基础上，对于“统保”的公益林森林保险，明确在县（市）林业局指导下建立专门负责森林保险业务的“机构或服务平台”，实行森林保险业务的招投标运作机制；对于商品林，则坚持“农户自愿”的原则，在县（市）林业局“森林保险机构或服务平台”组织森林保险投标基础上，由村干部组织农户以村为单位进行投保；对于林业大户、林业企业和林业专业合作组织，应逐步采用纯商业化的运作模式，在双方协商的基础上，运用林木市场价格法去确定保额和保费率，以满足不同投保主体的差异化需求。

3.3 加强林区基础设施建设

1）加强生产基础设施建设。政府部门和林农等相关林业经营主体要加强引导、设立专项资金大力完善林业生产基础设施，主要包括林区道路、灌溉设施、检测设施、工具库房、水、电等。2）加强信息基础设施建设。推动全省林区光纤宽带布局铺设的信息化基础建设，构建以互联网、物联网为主的林业感知及检测系统，为林业数据收集、传输、共享提供基础保障。3）加强林业数据基础设施建设。整合全省各地林业数据，建立全省林业数据资源及覆盖平台，提供大数据共享服务，以提高对林业发展决策的精准度，最大限度地推动林业高质量发展。

3.4 大力推动林业合作组织发展

1）以人才为核心。围绕湖南省林业优势特色“四个千亿”产业建设，激励涉林专业人员到基层去，建设一支文化水平高、懂管理、善经营的合作组织监管人员和业务辅导员队伍；同时，应突出林农主体地位，遵循林农“自己办、自己管、自己收（益）”的原则，切实提升广大合作组织成员的知识水平和综合素质[13]。2）以品牌为核心。政府及相关职能部门应综合考虑当地林业产业的具体状况，落实绿色、有机、无公害林产品认证工作，指引鼓励林业合作组织独立进行商标品牌注册；帮助合作组织和大型林产品加工企业及农副产品批发单位建立长期、稳定的合作关系，打造属于自己的品牌形象[14]。3）以多元化为核心。以每个林区独特的地域特征、历史基因和传承特点为依托，选择适合其发展的经营模式，不同合作组织可选择的发展模式包括股份合作模式、专业合作模式、“公司+基地+农户”等合作模式。

3.5 建立发达的林业产业体系

1）提高林产品商品率。以市场为导向，制订全省统一的林业发展规划和产业政策，用以指导全省林业产业结构和产品结构的调整；把林业基地、林农、林业企业连成一体，形成大市场，实行产供销一条龙。2）构建规模化经济。在集体林区实行股份制改造，将分散的、小型的农户家庭林业集合起来逐步走向规模经营，增强抵御市场风险的能力，以带动全省林产业同步蓬勃发展。3）提高林业技术水平。积极引进高新技术，开发新产品，改造现行企业，降低企业单位产值的资源能耗，切实提高林业经济收益。

3.6 提升新型林业经营主体发展水平

1）加强调查研究和实践经验总结。湖南省有关新型林业经营主体方面的研究还很匮乏，应结合全省林业生产经营特点和实际情况，借鉴林业先进省份的发展经验，积极探寻一条适合湖南省林业经营主体健康快速发展的道路。2）强化政府服务与监管职能。应明确界定政府各部门之间的权力清单、责任清单，严格按职能要求办事，保障新型林业经营主体特别是对林业合作社、家庭林场的监管和扶持政策到位。3）提升经营水平。根据具体条件，逐步实行职业经理人、专业科技员和职业农民制度，提高新型林业经营主体的人才素质；建立新型林业经营主体管理章程，对其经营内容和行为规范进行指导与监督，促进治理结构优化和效率提升。

3.7 完善林业电商平台建设

1）政府要发挥好引导作用，加强网络基础设施和平台建设，积极推动林区和林产品电子商务发展；企业要配合政府，积极完善网上购物渠道、物流配送渠道等，形成完整可持续的林产品电商产业链[15]。2）培养相关人才。当地政府可以选派一部分优秀林农到电商培训机构深造，针对性地学习相关专业知识，为林区发展电商业务打下基础；创新专业人才引进机制，因地制宜制定人才引进政策，将互联网人才与林业发展要求相对接，真正实现人尽其才。3）创新林业电商经营方式，提高林产品的精细化程度，突出湖南省林产品固有价值和特色，加强对产品包装、物流等细节的管理，增加产品竞争力。