泛珠三角地区乡村生态文明建设的法治保障

苏荣瞬

习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，截止至2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，但离“乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富”的全面实现仍有一定距离。近年来，泛珠三角地区在脱贫攻坚进程中，虽然乡村经济提升显著，但是乡村生态环境遭到破坏的现状也屡屡出现。泛珠三角地区乡村振兴的关键不仅仅是提升农村经济，更要处理好经济与农村生态的关系，不能走“先破坏，再治理”的老路。

一、法治保障乡村生态文明建设的必要性

1.农民环境权保障不足。新时代农民是农村的主人，泛珠三角地区乡村振兴旨在提升农民权益，但也不能因此减损农民环境权。目前学界认为农民环境权是指农民在农村地区所享有的各种环境权，主要包括在适宜的环境下的生存权、环境收益分配权、环境参与权、环境请求权等。实施乡村振兴战略必须要大力进行乡村经济建设，经济建设中往往容易产生环境破坏问题，导致乡村生态被严重破坏，农民环境权也因此受损。乡村生态文明建设是链接乡村振兴与保障农民环境权的重要一环，因而用法治的力量充分保障泛珠三角地区乡村生态文明建设对农民环境权的保护有重要意义。

2.重污染产业向农村地区转移。近年来，随着乡村振兴战略的实施和城市环境污染问题的高压打击，大量的高污染企业“逃向”农村地区，城市污染逐渐向农郊转移和分散。泛珠三角地区某县大型养殖场在环境保护部门的严厉打击下，逃向了农村，造成该村常年恶臭，水源也遭到污染。城市里的劳动密集型及重污染产业逐渐失去了市场红利，需要寻求新的增长点，除了大力研发新技术外，还得寻求廉价劳动力。事实上，这些企业除向国外落后地区转移外，也不乏部分企业向国内的农村地区、中西部地区转移。为了脱贫致富，往往不顾企业的生态污染指标，用生态环境来换取短暂的经济激增点。

3.“绿水青山”被严重破坏。长期以来，农村地区农民受教育程度普遍较低，生态保护意识差，污染水土、过度砍伐森林资源的事情时有发生。通过裁判文书网的检索，截止2020年7月上旬，全国仅滥伐林木所涉的刑事犯罪判决就有56208 份，泛珠三角地区有33086份，占比58.9%，在全国中占比超过一半，足以可见泛珠三角地区的生态环境破坏严重。

二、乡村生态文明建设法治保障的现状

1.乡村生态文明建设立法部分缺位。目前，我国现行有效的保障生态文明的法律主要出现在环境法部门，经济法、民法、刑法部门也略有涉及。近日，《乡村振兴促进法（草案）》已经提交全国人大常委会审议，其中第五章，第三十三条至第三十九条的规定均与生态保护有关，足以可见乡村生态文件建设的立法重要性。而我国目前并没有涉及农村环境卫生的专门立法，仅在《村庄和集镇规划管理条例》中规定“任何单位和个人都应当自觉维护乡村容貌卫生、美化环境”等。因此，泛珠三角地区可以先于全国立法，立地方生态文明治理之法，振兴泛珠三角地区乡村经济。

2.基层法治队伍执法不严。我国的行政体制为国省市县乡五级制，农村仅有基层群众自治组织，而基层群众自治组织队伍法治素养有待提高，甚至部分基层管理者没有高等学历，更没有足够的法学素养。在实践中，泛珠三角地区基层法治队伍执法不严的原因主要有以下几个：首先，执法者基于乡里乡邻的关系，常常徇私舞弊，面对村民破坏生态环境的行为睁一只眼、闭一只眼，甚者更是进行包庇掩护，导致上级执法队伍无法进行相关调查，即使发现了生态环境被破坏，也找不到行为人，无法收集相关证据;其次，基层生态执法队伍人数不足，一般来说农村基层管理者是村党支部书记、村长、村民委员会主任等人要掌管村中的大量事务，在生态执法方面就欠缺执法强度、深度和广度，大量村中的生态环境破坏行为“管不到”;再其次，村中基层执法队伍为了政绩，往往瞒报村中生态环境破坏行为;最后，2020年是全面建设小康社会的决胜时期，基层执法队伍的脱贫压力巨大，因而“以生态换快速发展”常常成了基层执法队伍的首选方法。实践中，例如发展养殖业的“万猪户”，只顾经济效益，相关环境清洁工作不足，导致村中空气恶臭，水资源被大量污染的现象屡见不鲜。

3.司法机制不够完善。在乡村振兴战略实施的关键时期，生态文明建设呼声越来越高的背景下，泛珠三角地区环境保护系统受理了大量的农村环境投诉信访，司法介入的环境资源纠纷案件虽然有所攀升，但是尚未成为解决该类案件的主要手段，这与司法系统司法机制不够完善有很大关系。存在农村生态环境案件审理启动难、农村生态环境案件审理效果不佳、农村生态环境案件裁判执行难、基层执法队伍与司法队伍信息衔接不畅等问题。

4.农民生态环境守法意识薄弱。农村地区大多数农民文化水平不高，法律意識薄弱，保护农村生态环境的意识更加淡薄。在乡村振兴的大背景下，很多农民只顾自身眼前的利益，开山毁林、大兴养殖，对农村生态环境造成了严重破坏。除此之外，农民长期无拘无束的生活习惯，导致农村卫生条件较差，随处可见垃圾堆随意处置，甚至一烧了之。

三、对泛珠三角地区在提升乡村生态文明法治保障的建议

1.多维立法构建乡村生态文明建设法律体系。①多层级立法。乡村振兴属于国家战略，乡村生态文明建设也应当从国家层面就给予足够重视，由全国人大及其常委会规划出台乡村生态文明建设立法计划，国务院有关部门可以先行颁行相关行政法规，泛珠三角地区地方政府部门也可以先行先试，在部分农村地区探索乡村振兴背景下乡村生态文明建设的法律体系。在乡村振兴的大背景下，有关部门在制定《乡村振兴促进法》时必须考虑到农村生态文明建设的重要性，不能因为振兴乡村的需求，就对乡村生态文明进行破坏。只有这样多层级进行乡村生态文明建设立法，才能保障乡村生态文明建设的法律体系能够相对完备。泛珠三角地区不仅拥有一般立法权，且还有少数民族地方立法权，相关立法部门应当充分利用相关立法权，做好立法立法工作，为泛珠三角地区乡村经济振兴与生态文明法治保障保驾护航。②多方面立法。泛珠三角地区立法机构在进行乡村生态文明建设方面的立法规划时，应当根据乡村土资源、水资源、林木资源、耕地资源、文化资源等多方面分类着手，细化立法，由点及面，做好乡村振兴背景下的生态文明建设保障工作。立法之前，应当遵循科学立法的原则，做好乡村调研工作，充分考虑农村地区的发展问题与生态环境保护的矛盾问题。立法后要定时评估，做好法律漏洞修复工作。对于因乡村振兴而新出现的生态环境破坏法律问题，例如大规模养殖业导致的生态环境破坏问题，应当及时进行登记备案，进行法律更新修复。当然，也应当及时清理那些不符合农村乡村振兴背景的法律文件，尽可能让法律符合泛珠三角地区经济的发展需求。

2.建立生态文明分区多级负责制。现有的河长制度有效保护了我国水域、河流的生态，乡村振兴背景下，完全可以推行该制度，但是生态环境是整体的，不应当仅仅保护生态环境中的某一环节，更要整体负责、整体保护。首先，可以以行政村为基础单位再进行细分，制定生态分区负责制地图，保护好农村的每一寸生态水土。同时以村镇为单位制作生态分区负责制手册，明确每一块保护区应当着重保护的具体内容，相关责任人的联系方式等，方便其他农民进行有效监督。其次，对于同一块生态文明保护区，应当让环境保护部门进行实地调查，对保护内容进行分级处理。再其次，建立生态文明分区多级负责制后，应当构建完备的配套监督体系。可利用互联网，定时向环境监管部门进行汇报，再由环境保护部门进行抽检调查，确保文明分区多级负责制的充分落实、施行。

3.健全乡村生态文明司法机制。总的来说，在乡村振兴背景下，泛珠三角地区乡村生态文明司法机制不够完善的缺点暴露的更加直接，大量的案件没有得到妥善处置。司法部门首先应当加强人才培育工作，加强司法工作人员的生态环境法律专业素养，定期开展专项法官培训，测试合格的法官再上岗判案;其次给予司法机关足够的中立地位，不受行政机关的影响，做到审案独立、判案独立;再其次，因地适宜，出台有效的执行政策，确保执行能够得到落实。例如某铁路运输法院出台了近20条关于生态环境执行难解決办法的具体举措。

4.加强生态文明法治宣传。泛珠三角地区可通过现代化媒体、广播、贴标语等方式对乡村农民进行生态文明法治宣传教育，切实加强农民生态环境保护意识，营造乡村振兴、生态文明建设并进的良好氛围。同时，告知农民监督举报的权利，并告知其相应的监督举办渠道，让农民成为生态文明建设的监督者，参与其中，并享受乡村振兴、乡村生态文明建设的成果。

总之，乡村振兴背景下，泛珠三角地区乡村生态文明建设已经刻不容缓，生态振兴是泛珠三角地区乡村振兴的关键点。从发展生产力到农民长治久安的生活，都离不开良好的“绿色的”生态环境，否则乡村也就失去了本来的“绿色”面貌。只有牢固树立，“既要金山银山，又要绿水青山”的理念，用法治保障泛珠三角地区在乡村振兴背景下的生态文明建设，才能使得农村地区生机勃勃，农民富裕，生态美丽。[基金项目：本文系广西师范大学2020年广西研究生教育创新计划项目（广西地方法治与地方治理研究中心项目）“乡村振兴背景下少数民族地区人民法庭参与乡村治理的现状与优化路径研究——以广西为例（项目编号：GXDFFZ2020Y01）”研究成果。]