拜登组阁：仅仅是任人唯亲？

顾登晨

距离上任不到1个月时，拜登组队工作刚刚过半：需参议院确认的24名内阁（级）成员中，完成提名13人；总统直接任命的12名内阁级白宫团队成员中，9人到位。

从11月上旬选举结果明朗化，到12月中旬选举人团最终确认拜登当选，拜登组阁之路之所以漫长，固然有特朗普缠斗的影响，也或多或少受到平衡民主党内派系需求的干扰；但更重要的是，大选结果从预期的大胜转为小胜，让拜登政府意识到，从执政的第一天起，就有必要拿出更为审慎的态度，来整合内外资源保证顺畅执政，并为2022年国会中期选举和2024年大选预做准备。

是奥巴马的，更是拜登的

无论是內阁人选还是白宫顾问，拜登执政团队多数成员都有曾在奥巴马政府任职的履历。然而，这并不意味着“奥巴马人马”的回归，而更像是曾作为参议员、副总统的拜登对往日旧部的一次集合。

例如，内阁团队核心成员—国务卿人选安东尼·布林肯，虽说曾任奥巴马时期的常务副国务卿，但只有2014年12月至2017年1月短短两年多的时间任此职；此前职务为总统国家安全事务副助理，服务对象即为时任副总统拜登；更早的2002年至2008年，布林肯供职于拜登任主席的参议院外交关系委员会。

再如，白宫团队核心成员—总统国家安全顾问杰克·沙利文，虽曾服务于奥巴马政府第一任国务卿希拉里，但在布林肯2014年12月因升任副国务卿而离开拜登团队后，接替布林肯空缺作为拜登国安顾问的，正是沙利文。这就意味着，在国务卿和总统国家安全顾问这两个核心岗位上，拜登的人选虽都来自前奥巴马政府，但实际上属于拜登的旧部。

类似情况不胜枚举：被提名的国家情报总监人选艾薇儿·海恩斯，虽为奥巴马时期的总统副助理和中情局副局长，但其联邦从政经历起步于拜登时任主席的参议院外交关系委员会。被提名的农业部长人选汤姆·维尔萨克，在奥巴马时期两度出任农业部长，但维尔萨克早在1987年拜登首次竞选总统时便坚定地支持拜登；本次大选期间，出生于艾奥瓦州的维尔萨克不辞辛苦，全程陪伴拜登在艾奥瓦州竞选造势。

再有，被提名的国防部长人选劳埃德·奥斯汀，系奥巴马时期的美军中央司令部司令，却也是拜登已故的长子博·拜登在伊拉克服役时的上司，而博被奥斯汀认为是“伟大的”。可能的司法部长人选、刚刚连任失败的阿拉巴马州联邦参议员道格·琼斯，学生时代即与拜登结识，1987年在阿拉巴马州为拜登首次竞选总统积极助选，2018年加入国会参议院后，与拜登交往甚密。

更明显的例子是，被选定的白宫幕僚长罗恩·克莱因，曾被奥巴马任命为防治埃博拉病毒协调员（2013–2014年），但他早在2009–2011年即担任时任副总统拜登的幕僚长，更早则服务于拜登担任主席的参议院司法委员会。

奥巴马2009年任总统前，在华盛顿只有4年的联邦参议员从政经历，相比之下，拜登深耕参议院近40载，先后在司法委员会和外交关系委员会任要职。这决定了奥巴马选人用人很难绕开参议院或者拜登。

有趣的是，当年奥巴马选择拜登作为竞选搭档时，二人达成一项协定：一旦当选，拜登任命顾问、助手需要经过奥巴马同意。然而，奥巴马2009年任总统前，在华盛顿只有4年的联邦参议员从政经历，相比之下，拜登深耕参议院近40载，先后在司法委员会和外交关系委员会任要职。这决定了奥巴马选人用人很难绕开参议院或者拜登，且奥巴马需要拜登在参议院的斡旋来确保白宫政策的落地。这些都赋予了拜登极高的自主权，所谓“副总统用人权受限”不过流于形式。这为拜登此番起用名为奥巴马时期官员但实际上还是用“拜登的人”，打下了基础。

身份为辅，议程为主

拜登用熟人是事实，但只是事实的一部分。

从既有提名反推，外界还会得出拜登人事布局突出种族、性别平衡的结论。目前22名已提名或任命的阁僚、顾问中，女性9人，少数族裔10人，占比均接近一半，与特朗普政府白人男性为主的格局形成了鲜明对比。

拜登注意从性别、族裔的角度去组队，早在挑选竞选搭档时便已显现。当时，包括民主党进步派代表沃伦、密歇根州州长格雷琴·惠特默在内的多名白人女性被列为考察对象，拜登最终选择了在加州政坛颇具争议且在初选中攻击过自己的卡玛拉·哈里斯，核心考量因素正是哈里斯的少数族裔身份。

注重团队的性别、种族平衡，尊重少数派、突出多元化，这是民主党的特色，也是拜登的选举策略之一。民主党在2018年中期选举中夺回众议院，也正是得益于一批女性议员、少数族裔议员的出线。拜登政府在性别、种族上追求多元化，可在白宫层面呼应国会格局，并通过施政过程中展现多元化面貌，将这一优势转化为2022年中期选举乃至2024年大选中的下沉基力。

值得注意的是，拜登重视性别和族裔，但并未受缚于此。例如，在农业部长人选上，多个非裔权益组织抗议道，白人当农业部长不利于解决黑人劳工被歧视问题，但对于拜登而言，具有两任农业部长经历的维尔萨克，系推进其农业议程的不二人选。

再如，拜登一定程度上接受了民主党进步派的绿色新政，但在组建绿色新政班底时，起用的却是清洁能源、气候政策界的老将，如提名密歇根州前州长珍妮弗·格兰霍姆为能部部长、前任环保局局长吉娜·麦卡锡为白宫气候变化高级顾问。其中，格兰霍姆在州长任内将清洁能源计划引入密歇根，吉娜·麦卡锡则领衔制定了《清洁电力计划》。相比之下，AOC等进步派议员虽然一直为绿色新政代言，代际、种族方面也更为新锐，但由于缺乏将口号落地为执行的行政经验，并不为拜登所喜。

拜登组阁对于身份政治的理性取舍，除了担忧过于强调身份而忽略提名人的实践经验不容易被参议院接纳之外，更重要的是，拜登需要有效的行政团队来推进议程并服务于选举。自党内初选直至胜选，拜登给自己打上的标签仅仅是“恢复正常”和“适选性”。从结果看，拜登虽然躺赢，但大胜预期落空，特朗普取得了7400多万选民的支持，这提示拜登，特朗普及共和党选民基础异常稳固，单纯的口号说教不足以让其改换门庭。

因此，拜登一方面需要身份政治来团结民主党内各派和部分共和党选民，以打造自己作为守成者、团结者、弥合者的身份，另一方面亟需一批极富政治和行政资源的官员来推进自己的议程，让议程“自己讲话”，来彰显作为总统的置信度和执行力。目前，拜登将防控疫情、恢复经济、实现种族平等和应对气候变化列为四大优先议程，围绕这四大议程的关键内阁和顾问的提名已经完成。

由此，激進的民主党进步派在拜登政府中被边缘化，而与维尔萨克、格兰霍姆相类似，带有“东海岸的价值和中西部的地气”、来自铁锈带且有基层行政经验的南本德市市长布蒂吉格，此番被提名为交通部长，再次证明了拜登对于候选人价值观与实践经验相统一的渴望。

华盛顿暂时回归日常

与拜登把他过去50年在华盛顿结识的老朋友悉数请进白宫不同，特朗普2016年当选总统之前未有担任公职的经历，组阁前他甚至与多数内阁成员几乎不相识。

特朗普“仓促”组阁带来的影响颇为剧烈：除经济团队相对稳定外，其外交安全内政团队持续动荡。在反移民、通俄门、对朝外交、退出伊核协议、撤军等问题上，特朗普以是否有利于竞选连任作为唯一标杆，自行其是、亲身上场，将内阁与顾问视作“道具人”，撤换了包括国务卿、国土安全部部长、司法部长、国防部长、国家情报总监在内的多名内阁级“绊脚石”，国家安全顾问也是几经更迭。这期间，特朗普虽然把几乎整个家族都搬进了白宫，但依然无法弥补技术官僚流失所带来的执政危机。

带有“东海岸的价值和中西部的地气”、来自铁锈带且有基层行政经验的南本德市市长布蒂吉格，此番被提名为交通部长，再次证明了拜登对于候选人价值观与实践经验相统一的渴望。

拜登提名的内阁和任命的近身顾问，则是另外一副模样。2020年年初，在艾奥瓦州的初选造势中，与民主党总统参选人布蒂吉格、沃伦、桑德斯通常享有的明星般超高人气待遇不同，拜登的艾奥瓦之行总是颇为落寞：疲惫的拜登每次都只来两句开场白，很快便把舞台交给自己的伙伴—此番被提名的新任农业部长维尔萨克和被任命的气候特使、前国务卿克里。拜登却似乎怡然自得，当老朋友演讲时，他会坐在一边，认真倾听，时不时鼓掌大笑，眼睛眯成一条缝。

可以确定的是，有着近半个世纪从政经历的拜登，其未来一定植根于过去。拜登组阁，预示着一种传统华盛顿政治的回归；阁僚和顾问的意见，被视作白宫决策的重要依托。白宫将由一群“成年人”掌控，而拜登只是这群人中的一个。

与特朗普凭借一人之力积攒起超高人气，并在4年间基本实现了共和党的“特朗普化”不同，在选举动员方面，拜登乏善可陈；这方面奥巴马与特朗普的共性，都要远大于和拜登的默契。

2004年奥巴马初入国会参议院，加入外交关系委员会，每每开会面对时任委员会主席拜登，奥巴马的心思总飘忽到千里之外的选举现场，而拜登则更喜欢在一个被熟人环绕的环境中表达见解。2007年民主党初选期间，拜登曾将奥巴马评价为“第一个雄辩的、聪明的、干净且好看的非裔”。

拜登与奥巴马搭班子后，据FBI前局长科米回忆，白宫会议上，奥巴马让大家沿着A方向讨论，拜登会突然插嘴，顺着Z方向大发议论，奥巴马只能礼貌地听完，然后再让谈话回到A方向上来。奥巴马的首任国防部长、共和党人罗伯特·盖茨曾批评拜登“过去40年，几乎在所有的外交政策上都是错的”；奥巴马高级顾问本·罗得斯，则将拜登形容为“战情室里毫无方向乱窜的导弹”。2020年大选期间，拜登在做客一档知名非裔美国人电台节目时又说，是黑人就该给他投票。

的确，拜登青年得志，但他长期依赖特拉华这个小州所提供的政治舞台，并不具备激活全国性选举的天赋，也完全没有让民主党“拜登化”的潜质。正因此，拜登拒绝在白宫组建一支内部竞争型的团队，他更喜欢被政策精英而非政党斗士环绕。他此番提名和任命的所有人，都曾支持2003年的伊拉克战争。拜登组阁，是意图回归一种带有怀旧味道的华盛顿建制派执政方式，让白宫的决策“恢复常态”，让跨党派合作成为可能，进而让这一常态和可能，在2024年具备“适选性”。

虽然拜登的抱朴守拙，既无法让党内进步派信服，也无法实现民主党的“拜登化”，但在民主党找到下一个类似于特朗普或奥巴马般善于竞选造势的总统苗子之前，务实、可执行的拜登路线，将是唯一有效的竞选和执政之路。