孙中山“党治”监察思想下的实践与反思

[摘要]在中国政治制度史上，孙中山首开“党治”先河，其监察思想在“权能分治”理论提出后，由单一的监察院行使监察权，发展为包括“政治系统”和“党治系统”双轨并行，“政权”“治权”和“党权”三方参与的多元立体的监察体系。但在“党治”下的实践中，由于一权独大的“党权”不断干扰“治权”和弱化“政权”的监察权力，使孙中山监察思想的内核发生了变异。通过反思孙中山“党治”监察思想的失效，理清其监察思想中的内在逻辑矛盾，从而揭示政党的自身建设和接受监督的重要性。

[关键词]“党治”;“权能分治”;监察思想

[作者简介]王帅（1994-），男，汉族，河南漯河人，新疆师范大学政法学院，硕士研究生，研究方向：中国执政党建设与当代中国政治研究。

[中图分类号] D693[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2021）01-0007-03

“权能分治”理论提出前，孙中山监察思想的重点集中于监察院的监察权。随着“权能分治”理论的成熟和“党治”的运用，其监察思想形成了多元立体的监察体系，这在中西监察思想史上是一个重大飞跃。随着国民革命的发展，促使孙中山更加倚重“党权”实行“党治”，虽然在“党治”下孙中山监察思想未能得以有效实行，但其理论价值和失效原因仍值得借鉴和反思。

一、孙中山监察思想的主要内容

在“权能分治”理论提出之前，孙中山强调监察院的监察权独立，试图以此纠正西方代议制的不足。“权能分治”理论提出后孙中山监察思想取得了巨大发展，形成了“政权”和“治权”的双向监督。但革命发展的需要迫使孙中山在监察中引入“党权”，最终其监察思想发展为包括“政治系统”和“党治系统”双轨并行，“政权”“治权”和“党权”三方参与的监察体系。

（一）“政治系统”中“治权”的内部监督和人民的外部监督

1924年孙中山三民主义的演说标志着“权能分治”理论成熟，其目的是要解决政府和人民之间的冲突。“权能分治”可以概况为：“政权”和“治权”分别由政府和人民掌握。两者各有职责，互不相扰;人民在“县自治”和国民大会中使用选举权、罢免权、创制权和复决权直接管理国家的政治;但人民多是“不知不觉”的，要造就“万能政府”就要依靠有能力的“专门家”放手使用“治权”;为了避免“专门家”可能侵害“政权”，孙中山强调“专门家”要有道德。因此，“权能分治”事实上形成了“双向监察机制”，即在“治权”系统内的监察院施行自上而下的监督;在“治权”系统外，人民掌握“政权”施行自下而上的监督。

在“治权”系统内，“五权宪法，分立法、司法、行政、弹劾、考试五权，各个独立”。在职权上，监察院行使监察权，“是裁判官吏的机关”，“专管监督弹劾的事”。对四院官员的失职行为，监察院可以向国民大会弹劾。为保证监察权裁判官吏的权威，孙中山主张“弹惩一体”，既对各级官员有弹劾权，又对于违法犯罪的官员有惩戒权。孙中山虽然没有说明是否在地方建立监察院，但按照组织建设的逻辑来说，中央有了监察院，地方也应建立对应的下级机构行使监察权监督地方政治，这样监察制度才是完整的。

在“治权”系统外，人民对于“治权”的监督主要通过施行“直接民权”的“县自治”和“间接民权”的国民大会来实现自下而上的监督。孙中山认为欧美政体是由人民选举产生代议士，人民通过代议士间接管理国家。中国在民国初期也采用了代议政体，但是代议士却贪赃枉法成了被人民唾弃的“猪仔议员”。鉴于此，孙中山认为人民应该有权直接管理国家，只有这样才算完全的民权政治。具体起来，就是在作为基层政权的县，人民有选举、罢免、创制、复决四个权力直接管理本县政治。实现自治的县就可以选举国民大会的代表组成最高权力机关国民大会，并制定五权宪法建立五院。“五院皆对国民大会负责。……监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职。”这实际是在五院之上设置了一个最高权力机关进行监督。

（二）并行的“党治系统”对“治权”的监督

孙中山认为人民大多数是“不知不觉”的阿斗，要实现这样的四万万人都做皇帝就必须由“先知先觉”的革命党来对他们进行训导，规定“自革命军起义之日至宪法颁布之时，名曰革命时期;在此时期之内，一切军国庶政，悉归本党负完全责任”。这客观上促使孙中山在“政治系统”外建立了一个与其并行的“党治系统”，进而提出了“党权”参与监察的需要。

“党权”参与监察最早可以追溯到“二次革命”失败后孙中山建立的中华革命党。孙中山认为革命失败是因为党员成分不纯导致的革命党纪律涣散、“党权”无力，而要提升“党权”就要加强党内监察。孙中山在中华革命党内按照五权宪法模式建立了包括监察院在内的五院，规定党内监察院负责监察党务、党员服务和党员行为。

但此时孙中山领导的革命党依然纪律涣散，真正让“党权”参与监察获得进一步发展的是孙中山决定“以俄为师”。孙中山认为中俄两国都进行了革命，结果却是一胜一败，原因在于布尔什维克党的党员有战斗力，要想革命胜利就必须学习俄国革命的方法。孙中山学习俄国布尔什维克党的方法就是“以党治国”，即施行“党治”。孙中山解释说“党治”是要“把党放在国上”，即革命成功以后由黨来掌握国家政权，党在国家中具有至高的、强制性的权力地位。

“党治”不可避免的要党员参与政权、掌握权力。孙中山虽然强调“党治”不代表完全用本党党员来治国，但是他也强调“本党党员若是确为人才，能胜大任的，自当优先任用，以便实行本党的主义”。事实上，一个政党为保证本党的执政地位，往往也会优先任用本党的党员参与政权，孙中山设想的“以党治国”自然不能避免这一问题。他把党员按照参加革命的先后顺序和功劳分为“首义党员”“协助党员”和“普通党员”，并规定在革命胜利后的政权中，首义党员可以参政、执政，协助党员有选举权和被选举权，而普通党员仅有选举权。为保证党员的战斗力，孙中山引进了布尔什维克党自中央到地方在执行委员会外普遍设置监察委员会的组织模式。1924年1月，国民党一大通过决议，从中央到地方建立了中央、省、县和区四级监察委员会，从而构建了一个完整的监察体系对担任国民政府各级官员的党员进行监督。

二、孙中山“党治”监察思想下的实践表现

孙中山因过早离世，其监察思想的大规模应用，需要继承孙中山“遗志”的国民政府去实践。但“党治”下的“党权”却不断对属于“治权”的监察权进行干扰，并对属于“政權”的监察权进行弱化，导致孙中山监察思想在实践中发生了变异。

（一）“党权”干扰属于“治权”的监察权

国民政府以孙中山“遗教”作为“党治”的根本大法。有学者指出：“研究国民政府的组织和地位的时候，绝对不可忘却这个‘党治的事实。”而“党治”也为“党权”干扰“治权”的监察权提供了依据。首先，监察院的权力来自于国民政府，而国民政府的权力来自于国民党。1928年10月颁布的《训政纲领》则以法律形式对国民政府权力来自于国民党进行了确认。《训政纲领》规定训政期间“政权”由国民党代行，“治权”由国民政府行使;其次，在“党治”下国民政府的主要官员，包括国民政府主席、委员、五院院长和正副院长，皆由国民党中央执行委员会选任，而这些“国民政府中枢要员，同时亦即国民党之干部人物，故国民党对于国民政府能操纵裕如”。包括监察委员在内的国民政府官吏仍需监察院院长提请国民政府主席任命。此外，在监察院的内部还设置政治宣传科负责宣传国民党党义及指导各党员与官吏遵守党规;再次，“国民党之政纲与政策，皆由国民党为之供给，盖一切政纲政策，由国民党发源，中政会灌输，国民政府执行”。国民政府成了贯彻国民党政纲政策的执行机关，因此国民党中央和地方的省、市、县监察委员会对同级政府的施行方针及政绩有根据政纲政策进行审核的权力。

自从孙中山“以俄为师”学习布尔什维克党的“党治”模式，中国在政治体制上便由单轨制转向了“党治系统”和“政治系统”并行的双轨制，这一转变不仅因党政互动而大大增强了政治的控制力，同时也带来了“政治系统”组织成本的增加。①这极容易使国民党把“党权”和“治权”的监察权混为一体。作为国民党领袖之一的汪精卫对此的态度最具典型性。汪精卫曾表示在训政时期的一切权力都要向党集中，“党治”下没有任何机关不依靠和服从于党的。②而党政监察权混为一体的后果就是使属于“治权”监察权的完整性遭到破坏。例如，孙中山设想的“治权”内的监察权是“弹惩一体”的，但惩戒权的归属在民国时期却几经变迁。1925年广州国民政府初建时，本属于监察院的惩戒权先后由平级的惩吏院、政审院行使，后因惩吏院、政审院难以建立，惩戒权才最终划归监察院，但惩戒范围仍不涉及刑事案。1927年南京国民政府的成立，一方面使监察院的建设更加规范，另一方面也使权力进一步集中。1928年10月颁行的《中华民国国民政府组织法》虽然规定监察院为国民政府最高监察机关，但其职权仅保留了弹劾权、审计权。监察院的惩戒权则按照惩戒对象归属不同的惩戒机关。缺少惩戒权的监察院行使监察的效果自然不尽人意。据统计，从1931年到1937年，被监察院弹劾的有1800名贪官污吏，但只有268人被法院或者其他机构判定有罪，其中214人根本未受任何惩戒，41人仅受到很轻的处罚，只有13人是真的被罢黜。”

（二）“党权”对属于“政权”的监察权力的弱化

按照孙中山的设想，国民党训导人民就如伊尹训太甲一般，贤德的国民党最终会将属于人民的权力完璧归赵。这并非是孙中山没有认识到权力具有侵蚀性，他的解决办法是要用“德”来化解。他认为在“德”的作用下，“党权”和“政权”都能良好运行。但国民党在获得“政权”和垄断“治权”以后，并没有选择还政于民，而是进一步将权力向“党权”集中。为避免“政权”制约“党权”，自然选择对“政权”的监察权力进行弱化，特别是弱化宪法规定的国民大会权力和人民的自由、权利。

宪法作为保障人民权利的最根本法律，面对“党权”对属于“政权”的监察权力的弱化，宪法成了人民能否监督、制衡“党权”的关键。但《中华民国宪法草案》所规定的国民大会和孙中山所设计的国民大会存在一定的出入，规定国民大会的权力包括选举和罢免总统、副总统、立法院和监察院的正副院长、两院委员;创制、复决法律和修改宪法的权力;以及宪法赋予的其他权力。国民大会的权力被弱化，特别是国民大会只能复决法律，总统行使有关预算、宣战、媾和、条约等权力。此外，作为国民大会常设机构的国民大会委员会也被取消，其职权分属国民大会、五院院长会议和立法监察两元联席会议。关于国民大会的代表，《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》规定代表人数1200名，年满20岁的中华民国公民有选举权，但要经过宣誓。国民党的中执委和中监委的委员为当然委员，候补中央执监委员等特许人员可以列席，而各选举人无权推举候选人，反由国民政府部分或全部指定。③以上都说明了人民试图通过选举和借助国民代表大会行使“政权”是极为困难的。

关于人民的自由和权利，《中华民国宪法草案》规定中华民国人民在法律上一律平等，拥有包括身体、出版、言论、集会等自由，还有选举、罢免、创制、复决等权利。为了弱化“政权”的制约，还规定凡人民的自由及权利依据特定的法律可以加以限制。法学家邱汉平对此批评说：“照现时宪草的规定，就是宪法公布之后，中国人的权利保障仍是一个零。”

三、孙中山“党治”监察思想失效的反思

通过对孙中山“党治”下监察思想的失效进行反思，发现了其监察思想中的内在逻辑矛盾，认识到党的自身建设和接受监督的重要性，这也是中国共产党领导下的监察制度取得进步的原因。

（一）孙中山“党治”下监察思想中的内在逻辑矛盾

孙中山设计的监察制度在国民党的“党治”下变为了掩饰独裁专制的“装饰物”，而根本原因在其监察思想内在逻辑的矛盾。孙中山一生都在追求“主权在民”，强调人民是国家的主人，但是他又认为这个主人是“不知不觉”的，需要实行“党治”，一边代替人民执政，一边训导人民。再加上“党治”的“专门家”多出自党，这就使得其监察制度能否实行都依赖于党。

但国民党在全国执政后的自身建设没有做好。国民党1927年的清党导致自身的组织系统处于瘫痪中，再加上蒋介石重视军事而轻视党建，致使国民党自身的制度化和组织化的重建工作处于放任、停滞甚至退化的状态。此外，国民党执政后的党民关系转变为控制体制，但却忽视了权力带来的腐败问题。④处于至高地位，又腐化、放任的“党权”自然不会接受监督，单单依靠“德”去唤醒国民党进行自我约束，执政为民，这无异于痴人说梦。

（二）进步与成就：中国共产党领导下的监察制度

中国共产党作为代表人民利益的马克思主义执政党，认识到要保证党不腐化就要加强党的建设和接受监督。中国共产党在国家治理中同样重视党的领导地位，强调党领导一切。但中国共产党并没有将自身排除在监察之外，而是整合各种监察资源形成了党领导下的、专责国家监察职能的国家监察委员会。国家监察委员会作为国家最高监察机关依照法律独立行使监察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，且对《中华人民共和国监察法》规定的范围广泛的公务人员和相关人员进行监督，其中就包括对中国共产党实行监督。

此外，中国共产党不断加强党的建设，密切与群众的联系，让人民通过制度安排行使权利来监督政治。一方面，不断坚持和完善作为最高权力机关的人民代表大会和作为其执行机构的常务委员会，保障其职权不受削弱。人民有权选举代表，并依法行使权力对政治进行监督。另一方面，切实实行基层群众自治，让人民广泛参与到政治中来，做到依靠人民、相信人民，发挥人民对权力监督的主体地位。

四、结语

孙中山监察思想中的“政治系统”和“党治系统”双轨并行，“政权”“治权”和“党权”三方参与的多元立体的监察體系，较同时代的监察制度有了巨大飞跃，有其思想进步性。但由于“党治”下的国民党党建混乱和缺乏监督，其存在的内在逻辑矛盾使孙中山多元立体的监察体系走向失效。通过反思其不足，中国共产党从中汲取历史经验，不断加强对自身的建设和监督，进而使监察制度发挥了显著的反腐成效。

[注释]

①王奇生.党员、党权与党争 1924—1949年中国国民党的组织形态[M].北京：华文出版社，2010：226.

②国闻周报[N].1934-11-5.转引自徐德刚.论训政初期国民党党治下的行政监察机制[J].求索，2012（03）：250.

③王世杰，钱端升.比较宪法[M].北京：商务印书馆，2009：480-481.

④王奇生.党员、党权与党争 1924—1949年中国国民党的组织形态[M].北京：华文出版社，2010：141.

[参考文献]

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[2]孙中山全集（第三卷）[M].北京：人民出版社.

[3]牛彤.孙中山宪政思想研究[M].北京：华夏出版社，2003.

[4]钱端升等.民国政制史[M].上海：上海人民出版社，2011.

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