水环境治理项目工程建设模式对比分析

2021-03-12

工程技术研究 2021年4期

中国建筑第八工程局有限公司工程研究院，上海 200122

随着人民生活水平的提高及城镇化、工业化的快速发展，水环境问题越来越严重。水环境治理是一项公共服务工作，它涉及水资源、水文化、水环境、水生态及水安全等方面，主要目的是防洪水、促节水、保洪水，减少城市热岛现象，优化城市居住环境和改善城市生活品质。

水环境治理具有系统性、持续性、复杂性、目的性和高投入性[1]。目前我国流域水环境治理普遍存在治理体系不成熟、责任不明确、市场融资和管理效率低等问题[2]，水环境治理项目涉及多个部门，导致条块分割、各自为政、多头治水、责任边界不清晰[3]，常出现设计方、建设方及运营方沟通不顺畅和互相推卸责任的现象，为了应对以上这些问题，完善现有的生态治理体系及模式，在《水污染防治行动计划》等多项环境治理相关政策的基础上，衍生出了PPP、EPC、BOT、DBO等模式。

1 PPP模式

PPP是Public Private Partnerships的缩写，Pubilc是指政府，Private是指私营部门、企业或社会投资方，两者之间针对一个公共设施建设，签订合作协议，共同投资及运营，合理分工合作，形成合作伙伴关系，从而达到比单独参与项目更能减少风险和更有利的结果，如图1所示。PPP模式20世纪80年代首次在英国得到应用，政府与社会主体能够达到“风险共担、利益共享、全程合作”。国内水环境治理PPP项目大约从2016年开始兴起。《水污染防治行动计划》颁布后，许多地方政府开始探索、推广PPP模式。

图1 PPP模式

水环境治理项目具有投入资金大、专业项目多、建设周期长，责任不清晰等特点。实现共赢是政企双方的共同目标，采用PPP模式能有效利用社会资本，政府方不用承担全部公共设施和公共服务部门的费用，从而可以减轻财政支出压力；社会投资方可以通过特许经营权或政府购买服务的方式获得预期收益[4-5]，一般设施最后都移交给政府部门。

PPP模式利用公开透明的招标方式来选择社会资本方，这样有利于选择一个专业能力强、综合实力强的合作团队，让专业的人干专业的事。从流域的综合治理层面考虑，提出合理性、科学性、经济可行性方案，有利于项目质量的控制及顺利推进。并且将合作方作为项目的责任人，对流域治理成效负责，保证了责任主体明确。

截至2020年11月，全国PPP综合信息平台项目管理库项目显示：PPP项目9742个，其中生态建设和环境保护项目占931个，很多项目都获得了较好成果，如2014年第一批PPP项目——南明河水环境综合整治二期项目，2015年的第二批PPP项目——耗资34.6亿元的大理洱海环湖截污项目[6]、耗资20亿的九龙口湿地公园环境整治提升运营项目[7],这些项目使水生态得到明显改善，成为流域治理的成功典范。

然而PPP项目模式所需流程较长，需经过初审、可行性评估、物有所值评估、财政可承受能力评估、政府审核、公开招标、公示等程序，从发起到实施均需要1～2年，对于一些水环境治理时间紧、任务重的项目不适合。

2 EPC模式

EPC是Engineering Procurement Construction的缩写，Engineering是指设计工作、总体策划；Procurement是指专业设备、材料的采购；Construction应译为“建设”，其内容包括施工、安装、试测、技术培训等。EPC模式是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。对于水环境治理项目来说，业主一般都是政府部门（如图2所示）。

图2 EPC模式

EPC项目目前仍为主要治理模式，2018年年初的数据显示，水环境治理领域中，EPC治理模式占70%以上，PPP项目占比少且落地率较低，EPC项目较PPP项目，具有如下优势：

（1）涉及环节较少，走流程时间成本较低。

（2）不受财政部10%的红线约束，2015年，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中规定，每一年度PPP项目从预算中支出责任不得超过公共支出比例10%，随着PPP项目的增多，很多地方财政将超过10%，EPC模式没有这项约束。

（3）总投资通常比传统模式建设少，工期更短。

水环境治理EPC模式，存在过度依赖总承包商和运营费用增加等风险，因此该模式的风险管控尤为重要。近年来很多学者在这方面进行了研究，吴冰[8]介绍了水环境治理EPC项目存在的一些招投标风险问题；张林波[9]通过分析S市水环境治理EPC项目，识别风险因素，采用层次分析法计算风险因素权重，从而制定出S市水环境综合整治风险控制措施和应对方法。

水环境治理项目需要资金大，因此EPC模式需要政府有充足的资金，不能涉及融资，且后续运营还需要政府委托第三方进行运营维护。

3 DBO模式

DBO是Design Build Operate的缩写，即设计—建设—运营，大多都是由当地政府部门出资建设（有时也有民营资本参与），由承包商负责整个设计、建设及运营，合同期满后，资产所有权移交公共部门，如图3所示。

图3 DBO模式

DBO模式的最大特点是项目在时间、成本和质量三个方面能得到极大发挥。时间上，由于DBO可以使某些设计和建造环节同时进行，能有效节省时间；成本上，由于合同价格限制，承包人预算超支的可能性甚小；质量方面，由于承包人需要承担后期运营，在设计和建设过程中必定会更加注意把控运营和维护费用。DBO模式，责任主体较单一、明确，把风险全部转移给承包人，将会是以后的主流模式之一。

DBO模式的融资是由政府部门负责，承包人没有融资压力，在运营阶段只负责运营和维护工作，承包人承担的风险较BOT模式要小很多。但DBO模式要求设计、建设、运营能够进行系统集成，且对运营方面专业性和技术性的要求也比较高。

DBO模式已应用于许多国际大型水处理项目，得利满、阿曼、威立雅等其他水务公司都已采用了DBO模式，得利满公司于2007年12月与棕榈岛水务公司签订8亿美元的DBO合同，是历史上以DBO形式获得的最大合同，中国大陆首家DBO总体招标项目是2008年天津市滨海新区汉沽营城污水处理厂项目。

4 BOT模式

BOT模式是Build-Operate-Transfer的缩写，即建设—运营—转让模式，政府通过特许经营协议的方式将水环境治理项目的建设、运营权交给项目发起人，项目发起人设立项目公司，并为项目提供商业支持和政府承诺，项目公司可以联系众多的参与者对项目进行建设、运营（一般15～20年），运营后收回投资，偿还贷款，获取收益；期限满后，项目公司将项目无偿移交给政府[10-11]，如图4所示。

图4 BOT模式

BOT模式方式是将水环境治理项目分成投资建设、经营回报及无偿移交三个阶段，前两个阶段直接推向市场，具有低成本、高效率的优势，且政府在整个过程中行使监督权和一系列特权，保证该项目的公益性和公共性，政府和市场各自找到合适的定位。

BOT模式中，由于项目公司需要靠运营费用偿还融资费用，因此运营过程中，治污收费价格高低决定了项目公司能否正常运营。若价格过低，则会使项目公司收益低，影响债务偿还，最终不利于企业生存和发展；价格过高，企业则选择不运营或不治理偷排，不利于环境改善，且法律责任方不清晰，当环境治理不达标时，排污者和污染治理者应承担的法律责任不明确，存在很大争议。