基于新发展理念的农业高质量发展：内涵、问题及举措

杜思梦, 刘涛

(1.河南理工大学应急管理学院，河南 焦作 454003；2.河南理工大学财经学院，河南 焦作 454003)

改革开放40多年来，我国农业发展取得了举世瞩目的成就，但是农业发展不平衡不充分的问题依然突出，集中表现为农业发展质量不高。根据十九大提出的高质量发展战略要求，2019年国务院印发《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，指出要落实高质量发展要求，坚持农业农村优先发展总方针[1]。2020年中央一号文件进一步强调持续抓好农业稳产保供和农民增收，推进农业高质量发展[2]。

国内学者主要针对以下三个方面对农业高质量发展进行了广泛研究。一是农业高质量发展的内涵研究。钟钰[3]研究认为，农业高质量发展导向狭义上是指农产品质量提升，广义上还应包括生产经营体系质量和产业效益等方面；吴群[4]则认为,现代农业应通过创新驱动实现农业高质量发展；辛岭等[5]研究认为，农业高质量发展的主要特征包括绿色发展引领、供给提质增效、规模化生产、产业多元融合4个方面。二是农业高质量发展的问题研究。崔红志等[6]、熊磊等[7]从小农户与现代农业发展有机衔接角度研究了农业高质量发展存在的问题；另有学者从农业供给侧改革角度研究了农业高质量发展存在的问题[8-11]；孙江超[12]研究认为，农业高质量发展面临着许多矛盾，包括小农户经营与规模化生产的矛盾、高成本投入与增加效益的矛盾、基础薄弱与快速发展的矛盾、追逐高产与环境保护的矛盾等；夏显力等[13]从产业体系、生产体系和经营体系3个方面分析了中国农业高质量发展的现状及痛点；肖琴等[14]对长江经济带农业高质量发展问题进行了探讨。三是农业高质量发展的对策研究。钟钰[3]提倡，应从加快培育壮大农业农村优势产业、推进农业标准化规范化生产、提高农业科技应用能力、扎实有效推进农产品质量监管体系建设4个方面促进农业高质量发展；辛岭等[5]建议结合不同地区的制约因素与发展优势规划农业高质量发展方向：粮食主产区要注重粮食作物的高质量发展、经济发达地区以绿色发展为引导、西部地区提升特色农产品高质量发展水平；郝一帆等[15]通过研究生产性服务业集聚与农业高质量发展之间的关系，提倡政府应加快提升生产性服务业规模，注重释放其空间集聚的溢出效益,为农业高质量发展提供新动力；白春礼[16]提倡通过探索农业科技创新的新机制、激活科技创新能力和服务能力来引领黄河三角洲农业高质量发展；欧阳竹等[17]提出,应用生态系统工程技术支撑黄河三角洲盐碱地高效农业发展的新模式来促进黄河三角洲农业高质量发展；程士国等[18]主张通过引导与激励农业经营主体提高技术偏好和制度创新能力，促进农业高质量发展。

综上所述，目前学术界从不同视角对农业高质量发展的内涵、问题以及提升对策进行了广泛分析，深化了对农业高质量发展的理论认识，但这些研究并未全面反映国家高质量发展的理念。鉴于此，本文从新发展理念的角度解释农业高质量的内涵，强调农业高质量发展是体现新发展理念的发展，其以创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的。在此基础上，分析了我国农业高质量发展存在的问题，提出相应举措，旨在为深入贯彻落实国家高质量发展战略和推动农业高质量发展提供新思路。

1 农业高质量发展内涵：新发展理念的考察

新发展理念是对高质量发展提出的要求，是评价高质量发展实现是否的准则[19]，这既是建设高质量现代化经济体系的指导思想，也是农业高质量发展的核心旨要。推进和实现农业高质量发展的过程，就是落实新发展理念的过程。

1.1 创新发展是农业高质量发展的第一动力

农业高质量发展离不开农产品质量的提升。农产品科技含量的高低直接决定其市场价值的优劣，进而决定了农产品的国际竞争力。农产品质量的提升依赖于农业技术创新和农业制度创新。农业技术创新从根本上决定农业高质量发展的速度和层次，而科技创新将会带来农业市场规则的变化，需要从体制改革、机制完善、政策扶持、人才培养等方面创新农业制度，为农业高质量发展提供制度保障。

1.2 协调发展是农业高质量发展的内生特点

农业高质量发展需要实现农业结构协调发展，主要包括农业产业结构协调发展和农业多功能结构协调发展。农业产业结构协调发展包括横向上农业产业链的协调发展和纵向上农业产业链各个环节的协调发展。农业多功能协调发展是指协调发挥好农业的经济、社会、政治、生态和文化等多方面功能，不仅要关注农业为社会提供农副产品的经济功能，还要关注其促进就业和社会保障的社会功能，保持粮食安全和政治稳定的政治功能，维持和保障生态环境的生态功能以及提供教育、审美、休闲和保护文化多样性的文化功能。

1.3 绿色发展是农业高质量发展的普遍形态

农业高质量发展必然要坚持农业的绿色发展，增加优质、安全、特色农产品供给。这就要求转变农业生产方式，走绿色法治之路。《国家质量兴农战略规划(2018—2022年)》强调要加快农业绿色发展以推进农业高质量发展，绿色发展贯穿农业高质量发展的始终，以绿色理念指导农业高质量发展，降低农业资源消耗、减少农业环境污染、加强农业环境保护是农业高质量发展的必然要求。

1.4 开放发展是农业高质量发展的必由之路

农业高质量发展要求推动农业的国际合作，提高农业的国际竞争力。一个国家或地区的农业开放程度不仅体现了该国家和地区的农业经济发展情况，也代表着其在国际市场的影响力。开放理念下的农业高质量发展既要加强我国农业发展问题的研究，也要关注国际农业发展趋势。通过国际竞争和合作提高我国农业开放水平是农业高质量发展的时代要求。

1.5 共享发展是农业高质量发展的根本目的

农业高质量发展最终是为了实现农业增效和农民增收。农民是农业最主要的利益主体，推动农民共享高质量发展成果是农业高质量发展的最终归宿。通过多种形式的农业经营方式推动农业的高质量发展，都不能牺牲农民主体的利益，这是农业高质量发展的根本要求。

2 新发展理念下我国农业高质量发展存在的问题

基于新发展理念考察当前我国农业高质量发展的问题，集中表现为以下五个方面。

2.1 农业高质量发展的创新不足

①农业技术创新有待提高。我国农业财政拨款大都集中在农业生产上，支持农业技术研发的资金不足。根据《中国科技统计年鉴2018》中数据可知，2017年农业R&D经费内部支出为182.59亿元，仅占农业决算总支出的2.95%[20]。此外，国内从事农业高端技术研发的人才和课题较少，创新技术产品在实际农业生产中的应用性不高，很难将创新成果转化为具有经济效益的商品生产，这些都制约着我国农业技术创新。

②农业制度创新有待深化。随着经济社会的发展，我国农业发展形式已经发生变化，迫切需要进行制度创新以适应新情况。“三权分置”的做法虽然有利于土地流转经营并提升农业生产效率，将农民从土地上解放出来，从而加速城市化进程，但土地流转多长时间合适、土地租赁标准(规模、价格)如何确定、政府如何避免并有效处理土地纠纷问题都需要慎重思考。实行“三权分置”之后，渐渐出现了新型农业经营主体。如何培育这些经营主体，解决小农户与现代农业的衔接问题，需要重新考虑合同规范的制定、权力义务的界定、金融支持机制(贷款机制、风险补偿机制)等问题。

2.2 农业高质量发展的协调不力

①农业产业内结构不协调。一方面，农业一、二、三产业发展不协调。与农业种植及农产品生产相比，农产品加工业、物流业及服务业发展缓慢，产业链严重脱节，无法形成协同效应；另一方面，虽然我国粮食产量实现了年年增产，但是一些粮食品种的产量却无法满足大众需求，因此我国需要进口大量粮食以满足市场需求。与2000年相比，2018年的粮食进口量增长了约8.52倍(表1)。图1显示，我国的大豆进口量由2010年的1 042万t增加到2018年的8 803万t，也增加了约8.45倍。总之，我国粮食供给过量和供给不足同时存在。究其原因，我国主要粮食供给过剩、成本增加以及国家粮食收储政策扭曲了粮食价格的形成机制，出现了国内粮价普遍高于国际市场粮价的现象(表2)，导致大豆等部分农产品却供不应求。

表1 我国主要粮食产量、进口量和出口量变化情况

表2 中国、美国和俄罗斯的玉米和水稻价格

图1 2000—2018年我国大豆产量和进口量变化情况

②农业多功能结构不协调。长期以来，农业发展中坚持“以粮为刚”的思想,重在农产品产出，农业的功能仅仅体现了食品安全功能(保障粮食供给)。随着多种农业经营方式的推行，农业的多功能性不断得到开发和实现，其中围绕农业多功能性发展观光、休闲、旅游为一体的新型农业生产经营生态模式成为典型代表。总体来看，我国农业的经济功能、政治功能和社会功能偏强，而农业的文化功能和生态功能偏弱。首先，我国有丰富的具有地方特色的农业文化遗产，但是发掘、保护和再生产过程中存在明显浪费和破坏现象，不利于农业文化功能的实现。其次，长期形成的资源消耗型农业生产模式，过度强调农业生产投入，忽视了农业的生态保护，带来了水土流失、土壤贫瘠、水源枯竭、气候变化等生态问题。这不仅影响农业生态功能的发挥，还威胁到我国粮食安全，影响社会稳定。

2.3 农业高质量发展的绿色理念缺失

由于农业资源长期透支、农业面源污染加重，农业发展的生态问题日益凸显，折射出农业发展缺失绿色发展理念。首先，农业生产过程缺乏绿色理念的渗透，农民环保意识不强，污染严重且生产率低；其次，在资源约束趋紧的情况下，农业经济增长方式是粗放型增长，生产成本高且资源消耗严重。据统计，中等干旱年份灌区缺水300亿m3[21]，全国每年减少耕地40万～47万hm2[22]，守住耕地红线的压力越来越大；最后，环境保护力度不够，工业“三废”和城市生活垃圾等外源污染向农村扩散，化肥、农药利用率和农膜回收率较低，农地水土中镉、汞、砷等重金属的含量巨大，环境污染导致生态系统退化的问题十分严峻，使农业高质量发展不可持续。

2.4 农业高质量发展的开放水平不高

改革开放以来，我国一直致力于扩大农业开放格局，但开放水平不高限制了农业的高质量发展。第一，从《中国贸易外经统计年鉴》中的相关数据可以看出，国内农业为国际市场提供的一般是原材料等低端产品，而且我国农产品贸易逆差持续扩大，2018年农产品国际贸易逆差573.8亿美元，比上年增长14%[23]，过度进口对国内农业产业的挤压效应增强；第二，贸易开放条件下，国际贸易环境的不断变化增加了我国农产品贸易的不确定性，这对市场风险管理的要求越来越高。然而，国内远期合同、期货、期权、互换等市场风险管理工具不健全，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制和政策；第三，应对国际经贸摩擦和争取国际经济话语权的能力比较弱。如何在保证粮食安全的前提下，融入国际市场，坚持“引进来”和“走出去”，使国内市场和国际市场协调发展，是我国农业提升对外开放水平和发展内外联动性的关键。

2.5 农业高质量发展的共享机制不公

农民作为农业生产的主体，应该共享农业高质量发展的成果，但我国农业所产生的效益很少回馈到农民本身。农业生产进入“全要素购买时代”[24]导致生产成本增加，再加上农民缺乏对高端产业链的控制，使农业效益大都被生产资料供应者和农产品加工流通主体所吸收。由表3可以看出，国内农产品收益一直在下降，从2014年开始基本处于负增长状态，反映出农民直接所得收益极少。此外，农业信息资源共享不及时，容易造成农民不能及时执行新政策，在接收和应用新技术时出现时滞现象。

表3 国内农产品收益情况

3 新发展理念下我国农业高质量发展的提升举措

鉴于我国农业高质量发展中存在的诸多问题，需要积极贯彻新发展理念，加快推进我国农业高质量发展进程。

3.1 增强农业高质量发展的创新活力

①大力推进农业科技创新。首先，立足我国国情和农情，找准农业科技创新的突破口，着力破解农业创新发展的关键科技难题，带动我国农业科技整体跃升。其次，充分发挥企业在创新决策、研发投入、科研组织、成果转化等方面的主体作用，推动农业科技创新的产学研一体化，加快实现农业科技创新成果的转化。此外，还要深化农业科技体制改革，完善农业科研评价机制，为加快农业科技创新营造良好的创新环境。

②系统推动农业生产经营制度、产权制度以及金融支持机制等配套制度的创新。一方面，在培育新型农业经营主体的同时，注重生产经营合同规范的制定，划分清楚该主体的权利义务范围，合理规定土地流转时间、土地租赁的规模范围以及价格范围，制定适用于解决新型土地纠纷问题的法律制度。另一方面，运用互联网信息技术完善农村财务信息管理系统，通过提高职业农民财务素养、引导新型农业经营主体建立会计制度等方式降低融资成本，解决农业融资难、融资风险较大这一问题。

3.2 改善农业高质量发展的协调缺陷

①协调农业产业结构。首先，整合土地资源形成规模化经营以减少农业经营主体的数量，从而解放部分劳动力从事农产品加工业、物流业及服务业的工作，扶持一批农业龙头企业以发挥其带头作用。其次，根据地方农业的发展需求，建立相应的农业机械租赁平台，配置专业的大型农业生产机械。再次，在保证国家粮食安全的基础上，可以通过发放农业补贴的方式，鼓励农民种植大豆、薯类等农产品缓解国内粮食结构不平衡。最后，从农业发达国家引进新的农产品加工技术、运输管理方式和服务业运作模式，结合国内农业特点，改善农业产业发展环境。

②协调农业多功能结构。一是发掘地方特色农业文化，制定品牌战略并提升小农户的组织化程度[25]，鼓励小农户与现代农业企业合作发展特色农业产业。二是将“互联网+”技术引入到农业及其关联产业[26]中，积极引导农民通过或建立电商网站直接进行农产品交易。三是通过国家财政补贴和金融支持等方式，鼓励农民建设旅游度假农业园或体验馆，农业园或体验馆包含生态功能与文化功能，使游客能亲身体验多样的农业文化，了解生态保护的优势。

3.3 深化农业高质量发展的绿色理念

首先，搭建农业生态知识宣传和科技应用平台。通过理念教育、政策支持、知识宣传等方式，引导地方政府、农业企业和农民树立牢固的绿色农业发展理念和消费理念，推动农业产业升级，加强农业生态文明建设。其次，在资源约束趋紧的情况下，分类并统计农业生产企业，使生产资料投入集约化，吸引周边人力和财力资源，形成规模化生产以降低农业生产成本。最后，注重环境保护。建立农业环境保护制度，严格把控工业污染源向农村扩散，对于加工农产品时产生的非期望产出，可以运用污染物处理技术减少其排放量，将部分固体废物加工成可二次利用的产品。构建包含经济效益、社会效益和生态效益的绿色农业增长评价指标，建立全面的绿色农业增长监测机制，通过可量化的数据来评价农业绿色发展环境。

3.4 提升农业高质量发展的开放水平

①在农业资源和科技创新领域，分类推进与周边国家、发展中国家和发达国家的相关合作，引进国外先进的农业生产技术和管理技术，结合中国农业特点，创新国内农业生产方式。②根据国内外农产品供需情况和价格变化趋势，建立农产品国内生产与进口适度的衔接机制，避免进口农产品对国内农产品市场的挤出效应。③加强农业对外合作交流，完善农业风险防控机制。依托国际性农业交流会以及“一带一路”建设，利用天猫、京东等海外直购终端消费方式，扩大优势农产品出口，努力打造具有国际影响力的农产品网络交易平台，提升国内农产品的市场竞争力。健全外资准入和安全管理制度，建立规范高效的农产品出口政策支撑体系。④积极参与全球农业治理及其治理体系变革。努力提升国际农业治理能力，包括制定国际农产品贸易规则的能力、提供全球农业公共产品的能力、参与国际农业高质量发展标准制定和实施的能力、维护国际农业规则与道义的能力等，为国内农业发展营造良好的国际发展环境。

3.5 完善农业高质量发展的共享机制

农业生产技术共享有助于解决区域性农业发展不均衡的问题，农业发展经济成果共享可以改善我国城乡收入分配不均的现状。推动农业共享平台建设，利用“互联网+”信息技术将农业新技术、新生产方式和发展模式应用到农业生产实践当中。同时，创新多种入股形式，鼓励农民和农村青年劳动力加入到农业生产中，拓宽农民增收渠道。从就业政策、工资制度、完善社会保障体系和公共资源分享机制等方面完善分配机制，加强收入分配领域法律法规和制度建设，确保农业收益能更好地共享于农民。

4 结语

作为农业大国，农业高质量发展不仅是我国经济高质量发展的一部分，也是广大农民提升生活质量的重要途径。党中央历来重视三农问题，推出很多政策来促进农业现代化发展。随着高质量发展新表述的提出，2020年中央一号文件也指出要推进农业高质量发展，未来，在新发展理念的指导下，从增强农业高质量发展的创新活力、改善农业高质量发展的协调缺陷、深化农业高质量发展的绿色理念、提升农业高质量发展的开放水平、完善农业高质量发展的共享机制五个方面推进我国农业高质量发展，最终实现我国农业发展现代化以及满足农民对美好生活的需要。