社区工作方法介入农村垃圾分类治理实践研究——基于对成都市C镇的个案考察*

吴 梅 ，周 斌 ，许杨睿

（1.成都开放大学，四川 成都 610051；2.西南石油大学，四川 成都 610500；3.成都崇州市廖家镇人民政府，四川 成都 611230）

1 问题的提出

如何全面解决垃圾分类问题，全面改善村民的人居环境成为当下地方政府和社会工作组织面临的共同问题。

2019年起，全国地级城市全面启动生活垃圾分类工作，垃圾分类投放逐步成为居民的“新时尚”。成都市2018年出台了《成都市生活垃圾分类实施方案（2018-2020年）》，明确了垃圾分类治理三年的战略目标；2019年，成都市又发布了《成都生活垃圾管理条例（草案）》，首次以立法形式明确单位和个人生活垃圾分类义务及不分类的法律责任，实现城市精细化管理；与此同时，成都被列为全国46个垃圾分类试点城市之一。由此，成都市开始全面推进垃圾分类治理工作。

2 研究现状综述

2.1 国外垃圾分类治理研究现状

在垃圾分类的政策法规方面，国外很早就制定了配套的政策和法规，把开展垃圾分类治理提升到了国家治理的层面，并不断完善政策和法规。例如日本制定了《废弃物处理法》《关于包装容器分类回收与促进再商品化的法律》《家电回收法》《食品回收法》等政策法规，促使达到分类的极致[1]；法国早在1884年就提出了三级式垃圾分类体系，并于1992年开始正式推行垃圾分类制度[2]；德国则通过和修订了《废物管理法案》《包装条例》等法规[3]；瑞典则采取高昂投资垃圾分类治理的方式，鼓励企业不断开发循环利用技术，加强环境治理投入，以期获得改善人居环境的高额回报[4]。在分类措施方面，日本对垃圾实行严格分类，每周都有不同日期的回收时间表，如果分类不准确或投放时间不正确，垃圾将被退还，还要贴上“请按指定日期放出垃圾”的提醒告示；在韩国，垃圾分类为一般垃圾、衣物垃圾、可回收垃圾、厨余垃圾等，处理厨余垃圾、一般垃圾都是需要缴纳垃圾处理费，只有可回收垃圾定时免费投放。可见，垃圾分类已成为日本、韩国居民生活中的一部分；在德国，每年年初，政府会将新的《垃圾分类说明》和《垃圾清运时间表》发到各家邮箱，同时发动社会力量深入参与到垃圾分类治理中。

除此之外，在现有文献和图书的检索中，少有查见国外关于垃圾分类的图书和研究文献的成果。这更加说明：国外开展的垃圾分类治理远远早于中国，他们制度完善、治理模式多样化，且农村与城市同步治理；在他们看来，垃圾分类已成为生活中再正常不过的一件事。

2.2 国内社会工作介入垃圾分类治理研究现状

现有的研究成果中，杨小军、李海艳在《生态文明视域下的社区垃圾分类社会工作方法的介入探讨》一文探索性地尝试论证了个案社会工作方法、小组社会工作方法和社区社会工作方法介入社区垃圾分类治理问题的研究，并得出结论称：这一方法，能有效地改善社区生态环境，推进生态文明建设[5]。张璐在《社区工作介入居民参与垃圾分类的实务研究》中也证明了社区工作方法介入垃圾分类治理的可行性[6]。程雅竹在《社会工作介入居民参与垃圾分类研究——以X机构垃圾分类项目为例》一文中也指出社会工作方法在垃圾分类的居民参与意识方面有着重要的实践价值[7]。

综上表明，社区工作方法不再被社会工作专业所独享，它可以在更多非社会工作专业的领域发挥出更大的价值，特别是在乡村振兴战略背景下，社区工作方法被引入到农村环境治理方面的研究更是为其打开了一个崭新的研究视域。

3 C镇运用社区工作方法介入农村垃圾分类治理过程分析

C镇位于成都市崇州市东北部，占地面积18.83平方公里，其耕地面积18724亩。该镇辖4村111个村民社区，总户数5576户，总人口17971人。C镇的农村环境综合整治工作是从2008年开始在军渡村5组试点展开的。这里的农民年人均纯收入从2012年的7800元增加到2020年的1.8万元，早已实现翻倍，生活水平大幅提高。增涨的经济收入，逐步提高的生活水平，导致生活垃圾的制造量同步增加。

3.1 收集C镇垃圾分类资料并进行分析整理，建立专业关系

根据C镇开展垃圾分类工作的专职人员介绍，C镇域内以剩菜剩饭、瓜果、菜帮、菜叶等餐厨类垃圾为主的垃圾占垃圾总量的40%；其次，橡塑、玻璃、纸类、纺织和金属类等可回收垃圾量占到垃圾总量的15%；以农药、电池、灯泡、过期药品、过期化妆品等为主的有害垃圾占垃圾总量的20%；以混泥土渣、燃料灰粉、家禽粪便等灰土含量为主的农村垃圾占垃圾总量的25%。农村生活垃圾产量、种类受经济发展水平、人口数量、生活习惯、环境因素等的影响[8]。与城市垃圾相比，农村垃圾面积广，产生源分散；人均生活垃圾产量偏低，但垃圾随意堆放现象较为普遍。垃圾分类工作有较强的专业特性，由于资源投入不足，缺乏专业人才开展垃圾分类处置工作，所以开展垃圾分类处置工作障碍重重。

目前，该镇每日生活垃圾总量为6吨左右，平均每天每人生活垃圾制造量为0.33千克左右。尽管现在C镇的各村（社区）都因地制宜地实行了垃圾分类，并设计了5个废物可再生回收站，并在每个垃圾回收点都标明了可回收和不可回收投放口，同时张贴了分类目录。为了引导村民垃圾分类的行动意识，各村还制定了村规民约。但部分村民由于垃圾分类的知识相对薄弱，因此对把垃圾具体放进哪个投入口依然不明确，造成分类处置不精准；同时，废物可再生回收站站点布局也分散不均，难以按照规定的分类方式进行垃圾处置，从而造成废物利用率较低。此外，在垃圾分类处置的过程中，还存在“前端分类、后端就混为一团”的“先分后合”的情况，在运输过程中，由于村级保洁人员都是本地村民，他们垃圾分类意识较为淡薄、价值观念滞后、思想认识不足，操作不当的行为随处可见。

在上述资料的收集和整理的基础之上，C镇设置了一个“心连心说事室”——这是一个当地村民与地方政府对话的沟通平台：每个村通过说事室这个平台和载体，打通了基层群众利益诉求的通道，听见了基层群众的声音。他们将群众的意见和建议收集、整理、汇总，反馈给各级相关部门，并以此作为工作推进的着力点和落脚点，从而构建起社会工作者与C镇村民之间、与C镇政府之间、与C镇各个社会团体和自治组织之间的各层专业关系。基于社会工作者的深入走访、心连心说事室创造的平等对话模式，专业关系构建的各方都能彼此认识和接纳；都能认识和接纳公共政策，共同开展垃圾分类治理工作。

3.2 制定C镇垃圾分类治理服务计划

C镇的垃圾分类治理服务计划是以C镇为单位的垃圾分类发展计划，是对C镇垃圾分类工作的整体部署与设计。服务计划的核心内容具体见表1。

表1 C镇垃圾分类治理服务计划

值得一提的是，该垃圾分类治理服务计划是在前一阶段充分调查的基础之上、借助专业社会工作者的力量策划、设计的。该计划的部署和呈现，反映了C镇政府垃圾分类治理工作的推进思路，也反映了垃圾分类治理工作从思想到行动上、从高层到基层落地的统一过程。

3.3 实施服务计划，开展社区工作，推进社区行动

C镇在实施垃圾分类服务计划时，具体从以下几个方面开展工作：首先，主持村民会议，统一村民思想，并以各种形式发动村民参与垃圾分类的社区行动；其次，动员了C镇内外的一切资源，共同解决问题，降低垃圾分类实施的难度；再次，培训志愿者队伍，让专业的事情由专业的人员来主导。

第一，C镇开展了垃圾分类治理“五进”宣传活动，以此来统一村民思想，发动村民参与到社区行动之中。“五进”宣传，即为：“进林盘”——C镇通过广播、宣传车、黑板报、拉标语等形式，设专栏展板和知识咨询点，散发宣传资料等形式广泛地宣传垃圾分类知识。“进场镇”——利用赶集日，在镇农贸市场开展垃圾分类科普宣传活动。活动现场，通过拉宣传横幅、发放宣传手册等形式，向群众普及和传播垃圾分类的知识，旨在提高群众垃圾分类的意识。“进校园”——C镇在辖区内幼儿园、小学开展垃圾分类科普宣传活动：通过趣味问答、多媒体教学、实践活动等方式向学校师生普及垃圾分类的知识。“进网络”——C镇利用微信、微博等公众号推送相关科普宣传信息，扩大影响力，加大传播力度。“进企业”——结合企业安全督察工作，召开企业垃圾分类宣传动员会，向企业负责人及员工普及垃圾分类知识。

通过垃圾分类宣传“五进”科普宣传活动，统一了村民对垃圾分类的认知，增强了群众垃圾分类的思想意识，引导了群众做好垃圾分类工作。

第二，组建由社会工作者直接参与的任务型社区社团组织。C镇在实践过程中，组建了多个任务型社区组织，帮助村民共同解决垃圾分类问题。

C镇的任务型社区组织在农村垃圾分类治理工作推进过程中发挥着重要作用：一是协调资源，调动多方力量，共同建立解决垃圾分类治理问题的合作方式，引导辖区内其他组织和团体共同参与垃圾分类回收处理的交流与合作；同时，任务型社区社团组织内的社会工作者可以反映群众的意见与需求，可以与企业、其他组织、政府进行直接对话，协调他们之间的关系，共同推动垃圾分类治理。二是发展资源。首先，社会工作者通过资源整合、对接上级组织等做法，引进专业人士做顾问，如聘请成都光华志愿者服务团队进入C镇，实地指导村民开展垃圾分类工作；如通过对村镇专业人员培训、加大垃圾分类基础设施设备的投入，促进了资源回收站和专业分拣中心的建设。其次，社会工作者挖掘了辖区中的现有人力资源，鼓励在家务农人员或志愿者加入到垃圾分类处置工作中，发挥他们在监督和规范村民垃圾分类行为等方面的作用。三是培训志愿者，并组建多支青年志愿者环保队伍。通过志愿者队伍的服务工作、群众工作、垃圾分类知识等技能的培训工作，使其迅速成为垃圾分类治理工作的生力军，有效弥补了垃圾分类治理工作人手的不足。

第三，推进社区行动。垃圾分类治理作为公共服务的提供，也需要公民参与。C镇的垃圾分类治理，重在村民自治，这才是解决C镇垃圾分类治理问题的根本。为此，C镇策划、推进了垃圾分类“一元钱”资金行动——1个人1元钱办不了什么事，1群人的1元钱办大事，基于这一主导思想，C镇政府通过宣传部署，一是召开全镇村干部大会；二是部署各村召开居民小组会议；三是在各村组、各林盘院落召开院坝会议，落实资金收取（全镇居民每人每月缴纳清洁卫生费1元钱）方案——成都市C镇首创的城乡环境综合整治“一元钱”效应工作模式，将收取款项存入设立的清洁卫生财政专户，以实现专款专用，该笔款项集中用于垃圾处置和优秀保洁员的奖励，以此来增强村民主人翁意识，增强村民凝聚力量，共同治理垃圾分类问题。

此外，C镇还创建了“党员户长制”的基层管理模式，即在人口集中的村民社区内，对村镇民户进行划片，每一个片区以50户为单位，设置一名党员户长，党员户长由村党（总）支部考察推荐提名，50户联系户选举产生，由村民中威望高、“双带”能力强、有一定组织协调能力的党员户主或党员村民代表担任，其职能是：及时掌握联系户情况，有效处理问题和化解矛盾——C镇治理垃圾分类工作过程中，积极引导“党员户长制”的居民自治和带头示范功能，激发各林盘内的党员落实“党员户长制”工作，包干认领公共区域的道路、林盘、绿化、健身广场等卫生责任区，定期带领群众整治、卫生责任区的清洁、整理工作；签订《门前三包责任书》，每户划定区域，包干负责各自房前屋后、院坝室内及房屋周围林盘道路、农毛渠、各自承包地、自留地的卫生整治，随时保持干净、整洁，强化责任意识。C镇的“党员户长制”和《门前三包责任书》形式将村民纳入到垃圾分类的社区行动当中来，有效地促进了村民参与和村民地集体自觉。

3.4 开展C镇垃圾分类社区服务总结与评估

C镇在运用社区工作方法介入农村垃圾分类治理的过程中形成了自己独特的鲜明个性：

一方面，有效的跨界整合和因地制宜的问题处理方式，让垃圾分类治理工作的各层矛盾层层消解——在社工专业力量的帮扶下，C镇遵循社区发展模式的操作原则，利用社会工作方法和技巧来解决垃圾分类的问题，最终通过村民积极参与、村民地自治与互助，共同改善了社区环境、满足了社区居民需求、增强了村民对场镇和院坝的归属感。C镇在处理垃圾分类问题时的一系列做法就是从接纳政策到村民广泛参与的过程，是广大村民从思想到行动统一的过程，其中的“院坝会”“心连心说事室”等都为促进社工组织与当地村民之间建立专业关系打下了坚实的基础，这对于处置垃圾分类过程中的突发事件和各层级矛盾发挥着重要作用。C镇的实践证明：只要社区内的多数人广泛参与决策和社区行动，就能实现社区的变化和发展。

另一方面，独特的制度设计为实现C镇垃圾分类治理行动的变迁创造了条件。C镇在社工组织的帮助下，遵循社会策划模式，派驻大学生村官驻守一线并收集一手资料；招募公益志愿者参与策划C镇垃圾分类问题解决的行动方案；策划“一元钱”资金行动；开展“最美林盘院落”评比等一系列活动的策划都为形成“大家林盘大家管，管好林盘为大家”的长效管理机制打下了坚实基础。实践证明，C镇每一次精心策划的服务方案和有控制的变化都对C镇垃圾分类治理行动的引导和变迁做出了不可磨灭的贡献。

最后，C镇通过为期十个月的垃圾分类服务计划的实施，村民们普遍反映：对居住的生活环境更加满意了，村镇辖区范围内的面貌也焕然一新。为了客观、真实地反映垃圾分类治理的成效，C镇政府通过问卷设计与投放的形式，对其垃圾分类治理工作进行了结果评估。操作过程中，该镇政府共计发放了5576份问卷，问卷回收后，有效问卷5120份，问卷填答有效率为91.8%。具体统计数据如表2。

表2 C镇垃圾分类社区服务工作评估的有效问卷的数据统计和整理

从C镇垃圾分类治理工作的调查问卷的数据统计可以看出：该镇实施垃圾分类后，总体工作让人满意；村民生活环境得到了改善和提高；当地镇政府在推进垃圾分类工作的过程中，村民对社区工作人员的工作总体满意。基于问卷法的结果评估，C镇应用社区工作方法介入农村垃圾分类治理工作达到了预期的效果，其结果总体让人满意。

但不足的方面也较为明显。从上述数据可以看出，与社区工作人员的服务态度、服务质量相比，村民们对乡村志愿者的工作并不满意。究其原因，一方面，乡村志愿者并不是专业的社会工作者，他们缺乏专业的职业背景和专业素养，因此在工作过程中工作的专业性不足；另一方面，乡村志愿者来源于C镇内外的公益人士，他们综合素质参差不齐，对问题的看法和理解的差异性很大，因此很难总体满足不同村民的不同需求。

4 结束语

成都市C镇使用的社区工作方法介入农村垃圾分类问题处置过程中，创建了农村生活垃圾处理工作“户分类、组收集、村转运、镇处理”的运行模式，即以每户为“点”自行将垃圾分类，以任务社区社团组织为“线”进行垃圾收集，以林盘为“面”统一集中垃圾，以乡镇为“体”统一进行垃圾处理；采用了网格化管理模式，推行村民院落分片负责人，引导村民初步分类垃圾、定点定时投放生活垃圾；此外，还采取《门前三包责任书》的形式，督促村民自觉维护门前屋后环境卫生。其间，筹划的“一元钱”资金行动，激发了群众主动性，彰显了广大群众主动参与乡村建设的主人翁精神。可见，成都市C镇探索出的林盘管理的长效机制理顺了管控与治理、发展与保护、善治与共赢的关系，并通过村民的广泛参与，促成了农村垃圾分类治理行动的变迁，为乡村振兴战略实践创造了条件。

实践证明，社会工作方法可以有效运用到农村垃圾分类治理工作过程中来。未来，在乡村振兴战略和乡村社会治理双重机遇下，大胆尝试运用社区工作方法来解决新农村建设工程中的各种问题，推进乡村文化建设，引导村民树立健康文明的生活方式——应成为社区社会工作开辟的又一领域。