武汉城市生活垃圾分类及减量现状及治理对策

万秦娟，杨 鹏

(华中师范大学，武汉 湖北 430079)

1 生活垃圾分类现状

生活垃圾分类是从源头减少生活垃圾总量的重要途径，也是全民参与的关键环节。通过垃圾分类处理系统可以更高效快速的实现生活垃圾资源化、无害化、减量化。随者城市化的进展，大城市的生活垃圾总量呈稳步增加的态势，“垃圾围城”问题是多数城市亟待解决的难题。

武汉市中心城区当前生活垃圾产量平均为每天8348 t，年产量12274万t，人均日产量为1.21 kg。生活垃圾中有机物含量随着城市居民经济收入的提高和生活条件的改善不断增加，武汉市生活垃圾中餐厨等有机垃圾增至30%、可回收垃圾约占25%、灰渣等无机物约占10%，其他类约占35%，生活垃圾的年均增长率为14.7%。在新冠疫情期间，武汉市生活垃圾每天的处理量为6000 t左右，且无害化处理率100%(常住人口有所减少，人均生活垃圾产出量下降，生活垃圾的清运量与往年同期相比明显减少，特别是采取封闭管理措施以后，公共区域餐饮企业产生的餐厨垃圾减少很多)。随着全面复工复产和正常生产生活秩序的恢复，生活垃圾的产量、清运量大幅上升，目前大部分城市已与往年同期水平基本持平，武汉市生活垃圾清运量由前期最低的每天5400 t，回升到目前的9500 t，基本上与往年同期的每天处理量1.1万t持平。

武汉城市生活垃圾的源头包括：居民的日常生活，饭店的运营垃圾，城市街道及公共设施的维护垃圾等。根据武汉人们生活习惯的差异，生活垃圾的主要成分覆盖了煤灰、纸张、塑料、厨渣、玻璃、毛骨、橡胶皮革、果皮、陶瓷砖石、金属、纺织纤维及木质杂草等，并可将其分为几大类：可回收成分(纸张、塑料、橡胶皮革、纤纺、玻璃、金属)；宜燃成份(纸张木质杂草)；宜发酵成分(厨渣、果皮、毛骨)；现未对有害垃圾做出明确的定义。

目前武汉市生活垃圾主要采用填埋方式处理，因堆肥处理运行费用高、肥料销售难而没有采用；焚烧发电正处在建设期且是武汉市垃圾处理的发展方向。就目前的技术而言，各种处理方式均有二次污染的风险，而且处理量远远跟不上垃圾的增长速度。武汉市自2006年以来生活垃圾的产量和无害化处理的状况如表1所示。

表1 武汉市生活垃圾产量及处理率

垃圾分类是达成垃圾减量化必不可少的关键环节[1]。在生活垃圾无害化处理的前提下，生活垃圾的减量化和资源化更是当务之急。生活垃圾的减量化和资源化的前提是垃圾源头的有效分类。城市生活垃圾分类回收能更好地实现垃圾资源化，随者生活垃圾处理技术的进步，武汉市的垃圾资源化效率超过了50%。将可循环利用的资源从垃圾中分离出来循环利用，最终可以减少垃圾量70%。随着物质资源的丰富，生活垃圾的成分变得越来越复杂，其中部分有害的成分可能与其他垃圾发生化学反应，最终对环境造成更深层次的危害。生活垃圾分类有助于减少垃圾处理的成本和危险。当前，生活垃圾分类处于一种较为原始的状态，主要依靠拾荒者、居民、环卫工人对废品进行分散收集。居民将可回收物单独存放；拾荒者从垃圾容器中分拣出部分可回收物；环卫工人在作业过程中分拣出部分可回收物。

武汉市政府早在1996年就开始关注城市垃圾问题。关键的时间节点和政策包括：1996年，武汉市引进2000余个垃圾分类箱；2000年，武汉市环卫局前往我国其他垃圾分类试点地区学习，在洪山广场推行垃圾分类；2001，推行效果不理想而取消；2005年底，武汉市主次干道垃圾分类箱20000个，垃圾分类回收率不足5%，民营企业试行末端垃圾分类处理。全市首条垃圾分选线在二妃山垃圾场启用；2008年，武汉市圈获“两型社会”试验区。武汉市决定青山区试行垃圾分类收集处理，将钢都花园地区作为试点，整体推行。青山区钢都花园8个社区共放置了100组共300个垃圾桶，将生活垃圾分为可回收物，不可回收物和有毒垃圾三类进行收集处理，但未能实施下去；2013年10月，武汉市东西湖区城管部门拟用4年时间，基本形成覆盖全区城乡的居民生活垃圾分类体系；2014年5月，正式下达相关文件，博大城市星座小区成为第一个东西湖区进行垃圾分类处理的小区；2018年1月19日，从武汉市城管委获悉，即日起武汉市将全面推行生活垃圾分类，即以干湿分类为基础，将生活垃圾分为有害垃圾、餐厨垃圾(湿垃圾)、可回收物、其他垃圾(干垃圾)四类，并分类投放至收集容器，再通过专业运输车分别运往专业机构负责处理、回收或再利用。2018年，在全市87个街道、220个社区、811个居民小区等区域开展试点工作。2019年9月，武汉市司法局、武汉市政府法制信息网公布《武汉市生活垃圾分类管理办法(征求意见稿)》。该意见稿明确了生活垃圾分类责任，在分类标准、具体要求等方面，作出了明确规定。此办法一旦通过，意味着江城将由生活垃圾分类试点进入生活垃圾强制分类阶段。武汉强制垃圾分类来临。2020年5月11日，经武汉市政府常务会审议通过《武汉市生活垃圾分类管理办法》，计划7月1日起施行。记者通读了解到，该办法明确了该市生活垃圾分类责任，在建立生活垃圾分类标准、规定生活垃圾分类具体要求、推行生活垃圾分类智慧化管理制度等方面，作出了明确规定。这意味着江城将由生活垃圾分类试点迈进生活垃圾强制分类阶段。据了解，对单位和个人，也作出了奖惩规定。对违规单位，最高罚5万元，对不分类的个人，将处50～200元以内处罚。

武汉市推行的垃圾分类方法经历了3个阶段，第一阶段是2005年提出的可回收和不可回收的“二分法”。2008年进入第二阶段，分为可回收垃圾、不可回收垃圾和有毒垃圾。2018年武汉全面推行生活垃圾四分法，分为有害垃圾、厨余垃圾、可回收垃圾和其他垃圾。2020年7月1日《武汉市生活垃圾分类管理办法》开始正式实施，这标志着武汉市生活垃圾进入可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、及其他垃圾四大类的强制分类阶段。《办法》对单位和个人的垃圾分类行为做出了具体的奖惩规定。如，对违规的单位最高处罚5万元；对违规的个人处以50～200元以内处罚。2020年7月1日，武汉再次强调垃圾分类的重要性，需根据不同区的特点设立试点，待条件成熟再进行大面积推广。2020年9月1起施行固体废物污染环境防治法，明确指出县级以上地方人民政府应当加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，实现垃圾分类制度有效覆盖。

生活垃圾源头分类与生活垃圾末端处理是相辅相成的，为了改进生活垃圾源头分类政策的效果，武汉市严格执行分类清运的标准规范。一方面，继续做好城市公共区域清扫保洁，加强对企业园区、公交站点、商贸中心、交通枢纽等人群密集区域的清扫保洁和消杀。此外，武汉市为了实现垃圾集中处理全覆盖，继续严格执行生活垃圾全程监管，实现及时收集、清运、处理，并确保生活垃圾日产日清。自1980年以来，武汉市垃圾处理的主要方式是将垃圾填埋到城乡结合部的湖塘和洼地，如东西湖金口、汉口岱山、汉阳紫霞观等。2003年和2007年，二妃山和陈家冲垃圾卫生填埋场相继建成并投入使用。2008年，4个中心城区和6个远城区中心城镇的生活垃圾基本实现了集中处理，集中处理率达到90%以上。陈家冲卫生填埋场与荷兰亿碳公司合作开发填埋气体CDM(清洁能源机制)项目，利用垃圾填埋场产生的填埋气体发电。尽管武汉市在1996年就开始了垃圾分类，但由于各种原因未能得到坚持。2020年7月1日，武汉再次强调垃圾分类的重要性，需根据不同区的特点设立试点，待条件成熟再进行大面积推广。

2 存在问题及优势

2.1 存在问题

(1)人口增长导致垃圾产量上升。武汉市统计年鉴显示武汉市人口规模持续扩大，常住人口每年以1%增长。人口的增长必然导致武汉市居民生活垃圾总量的增加，而传统的混合收集、运输、处理的方式降低了垃圾的回收率，减弱了末端处理效率，严重阻碍了循环经济的发展。

(2)居民环境意识薄弱。城市生活垃圾分类的问题并不是个体行为问题而是一个集体行为问题[2]。居民作为生活垃圾的生产主体，了解其垃圾分类态度和分类行为，对生活垃圾源头减量化和资源化有着重大的现实意义。根据问卷调查结果发现有89.71%的居民赞同垃圾分类的观点，6.71%认为垃圾分类可有可无，甚至有3.58%的居民反对垃圾分类。从居民垃圾分类行为来看，44.07%的居民仅偶尔采取垃圾分类，有36.47%的居民从未进行垃圾分类，仅有19.46%的居民有垃圾分类的习惯[2]。由此可见，武汉市居民的环境意识不强，提高居民垃圾分类的意识迫在眉睫。

(3)专业知识欠缺。垃圾收集、分拣人员的相关专业知识相对欠缺，缺少对党员干部、志愿者、物业管理人员在居民垃圾分类集中处理方面的培训。专业知识的欠缺导致分拣员工作效率较低，缺少生活垃圾分类知识交流平台不利于信息资源分享和行为规范培养。生活垃圾成分差异和分类人员素质差异要求高水平的专业培训机构。

(4)处理技术落后。政府资金投入不足，而且多数资金用于垃圾基础设施建设和维护、收集、清运、处理环节，使得对垃圾处置技术的科研投入较少，缺少对高效专业智能分类模式企业的扶持，这直接限制了武汉市生活垃圾处理技术、管理水平的发展[3]，进而对居民生活垃圾分类投放的积极性产生消极影响。

(5)垃圾处理体系建设有待加强。生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处置及监督管理构成完整生活垃圾治理体系，其中环节缺一不可。当前城市生活垃圾治理体系存在以下问题：没有及时改善基础配套设备；未对投放时间和地点做出明确规定；依然采用混合运输方式未做到分类运输；并未采用相应有效的监管制度，居民随意倾倒垃圾、无人收集、无人管理的现象比较普遍。

2.2 基础优势分析

(1)良好城市基础。武汉2000年获得“中国优秀旅游城市”和“优秀旅游”、2004～2006年均获得“国家园林城市”的城市荣誉、2010年获得“国家森林城市”荣誉、2015年被评为“全球最具活力城市”(第八位)、“全国文明城市”和“国家卫生城市”。说明武汉市各个方面都在不断的取得进步，主要表现为城市环境优化，市民生活水平提高，基础设施建设不断改善，市民的环境行为规范逐渐形成。

(2)政府支持。到2020年为止，全市现有的各类垃圾容器约为22万个，干垃圾收运车1742台、湿垃圾收运车658台，垃圾中转站13座[3]。武汉市实行以社区为主、街道为基础的环境卫生管理体制。市城管执法局全面负责全市市容环境卫生行业的业务指导和发展规划等工作，区城管局负责本区域市容环境卫生的管理工作，街道环境卫生管理所负责街道区域内的环境卫生管理和日常打扫作业。市城管执法局环卫处是环境卫生管理的业务处，负责环境卫生的打扫和保洁，以及垃圾的分类和转运；建设处负责垃圾终端处理设施的建设和维护，对垃圾进行焚烧或填埋等处理。做到分工明确，将责任落实到各级政府，完成层层抓落实，协调各类资源，使资源配合效率达到最大化。

(3)无害化水平。相比于生活垃圾的“减量化”和“资源化”，武汉市的垃圾“无害化”处理水平相对较高。2020年已经保障了城市生活垃圾100%无害化处理率。特别是在新冠疫情期间，武汉市生活垃圾做到了日产日清，每日的生活垃圾的处置量为6000 t左右，且做到了100%无害化处理。尤其对医疗机构和隔离点的废弃物处理，做到了专人专车单独收集，通过焚烧避免二次污染。

(4)非政府组织积极参与。深圳壹基金公益基金会和万科公益基金会支持了“2019年壹起分社区计划”，通过建立示范社区和行动经验，探索因地制宜的社区垃圾分类模式，提升社区垃圾分类的有效性。武汉市江汉区花仙子社区是其中一个试点，并将厨余堆肥循环利用实践方案推进到武汉市的其他四个社区，并取得了显著的成绩。这些社区的共同优势有，一方面社区有较多的可供绿化的公共区域，另一方面小区中的园艺爱好者及时将厨余垃圾转化为肥料。社区居民可以全程参与，使得居民间的义务宣传大大提升了试点的宣导效果。同时，也通过亲子活动吸引了25～40岁的志愿者，促进了活动开展的可持续性。

3 国内外垃圾治理经验分析

日本、美国和德国等发达国家均是较早实行垃圾分类的国家，结合各国国情，总结各国先进经验，大体分为4个阶段：①从源头的产品设计、制造和包装等方面入手进行改造。如，德国秉持“避免产生-循环利用-末端处理”的理念，根据产品产生的废弃物的种类、是否可回收对生产商收取费用[4]。同时施行押金制，即在购买产品时需支付包装押金，退还包装时再返还押金。②增加回收设备及增加分类回收方式，常用的集中分拣包括中心分类回收方式、商业网点分类回收方式和街头大型集装箱分类回收方式。③通过健全和完善的法规体系推动全体居民的环保行为。如，日本从幼儿时期就进行垃圾分类教育，采用分类管理的教育引导系统将产品垃圾归类、整理和投放，并依靠健全的法律规章体系规制居民的环保和资源回收行为。④采用补贴和税金的方法激励引导市民的环保行为[5]。如英国以家庭为单位按垃圾重量征收费用，通过税收手段减少废弃物的产生，遏制垃圾倾倒量的增长，并提高了垃圾分类的回收率。⑤严格执行分类末端处置规定。如德国采取以生物堆肥为先、焚烧为辅、及卫生填埋补充的活垃圾处置方法。

相较于全球垃圾分类较为成功的城市，我国城市仍处于生活垃圾治理的起步阶段。2000年住房和城乡建设部将上海、北京、深圳、广州等8大城市做为我国垃圾分类的试点城市，各城市均有对垃圾分类的地方法律法规[4]，效果各有千秋，积累了大量值得武汉学习的经验。第一，从是否可回收的二分类法改进为以焚烧和是否有害区分的四分类法，且施行分类的试点不断扩张包括了居住区、学校及各类公共场所等。第二，就北京市600个社区试点的城市生活垃圾分类实况为例，生活垃圾的分类率和正确投放率均不理想。造成这种现象的主要原因是居民对垃圾分类的知晓深度不够。虽然聘用了5000多名垃圾分类指导员，但并未调动居民一次分拣的积极性，基本仍然依靠保洁人员的二次分拣(76%)，且存在监督力度不足和考察指标模糊的问题[6]。第三，2019年以来上海、杭州等市均强调了强制实施垃圾分类的必要性，采取了严格的城市生活垃圾治理制度，且获得了一定的成效。但实际上，制度激励的短期有效性导致垃圾回收率及分类投放率并不理想。第四，重视社区作为城市运行基本单位的重要作用，利用社区治理推进生活垃圾治理是解决城市环境问题的重要手段。北京和上海推行的社区实施积分兑换礼品的政策取得了良好的效果，为武汉市的城市生活垃圾治理提供了良好的借鉴素材。

4 治理对策

4.1 完善配套设施

为了调动居民进行垃圾分类的积极性，政府可以向居民免费提供分类收集专用的垃圾袋或垃圾箱，将当前普遍使用的是否可回收的二类垃圾容器更换为精细分类的四类垃圾容器。此外，优化垃圾分类设施的位置和性能，确保垃圾分类设施的充足和一定的标识性，以满足居民的分类投放垃圾的需求。

4.2 加强宣传和教育引导

环境知识储备是影响环境行为的重要原因[7]。政府的宣导政策对垃圾分类行为的影响是积极的[8]，应该发挥主导作用，将社会力量，基层社区纳入到舆论宣传体系中来，通过包括微信、电台广播、海报、宣传栏在内的多种渠道来开展宣传教育，普及垃圾分类的知识，培养居民的环境道德责任感。将垃圾分类知识的考核引入学校德育建设之中，培养中小学生良好的意识习惯，为将来社会整体形成垃圾分类的氛围打下坚实的基础；可以通过在基层社区开展垃圾分类的各类评比，从而提高居民垃圾分类的行为意识。

4.3市场化治理

生活垃圾处理系统有待形成一个完备的产业链，引导社会资本进入，加强工作人员及流程专业化，以提高城市垃圾回收和处理的能力。将垃圾分类和垃圾处理进行整合，减少因分离而产生的政策实施难度。推动生活垃圾私有化及垃圾处理服务化，依据居民垃圾的产量和垃圾处理的成本进行收费，通过引入市场经济因素影响居民的行为策略，从垃圾分类行为的主体切入来实现垃圾减量化。

4.4 社会集体自治

社会集体自治是指通过在内部达成协议约定来对集体内的个体进行约束和指导，其包括行为准则和对行为准则的监管制度。集体自治有助于政府在公共服务方面的政策的贯彻实施，补充政府在公共服务方面的缺失，减轻政府的财务负担，提高公共服务效率。

5 结语

武汉市应在借鉴国内外科学高效的治理经验的基础上，综合考虑文化差异、城市发展水平差异、生活习惯差异、各类生活垃圾占比差异、自身城市生活垃圾处理现状，以循环经济理念为核心，切忌生搬硬套的全盘模仿。从生活垃圾处理的源头为治理起点，认真贯彻相关政策，切实执行相关制度规则，鼓励全民参与垃圾分类，以达到生活垃圾减量化、资源化、无害化的目标。

致谢：本文在华中师范大学邓红平教授的指导及学院的支持下完成，在此表示感谢。