浅谈PPP 项目建设管理要点

2021-03-10江伟

建材与装饰 2021年5期

江伟

（中交第二航务工程局有限公司，湖北武汉 430040）

0 引言

改革开放以来，随着城镇化进程的不断加快，基础设施的建设需求仍然持续上升，随着地方政府负债越来越重，PPP 模式逐渐在我国推广起来。1984—2002年处于探索阶段，2003年到2012年处于逐步推广阶段，从2013年起，国家连续颁布了一系列有利政策和指导性文件，全力支持和推广PPP 模式的发展，从此PPP 模式项目在我国进入一个高速发展的新阶段[1]。此后，国家不断出台相关规范和通知，PPP 逐步开始规范化并进入稳定期，数量也越来越多。PPP 项目的管理也逐渐成为关注的焦点，PPP 项目管理与传统项目管理存在很大的不同，有必要对其差异进行分析，深入研究PPP 项目建设管理的要点，为PPP 项目科学、规范、有序地管理提供一定的参考。

1 PPP 项目管理概述

PPP 模式即Public- PrivatePartnership（公共私营合作制）的简称，是指政府部门与民营公司或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等公共产品和服务提供，以优化项目融资，实现“双贏”或多赢”。其典型的结构为：政府或部门通过公开采购与中标人签订特许合同，设立特定项目公司，负责合作项目的筹资、建设及经营维护。

PPP 项目管理是包括融资→建设→运营→移交的全流程管理，对PPP 项目运作的各个环节进行有力的监管，针对PPP 项目的各个阶段加强项目质量监管、有效防控各类风险，在风险可控的前提下提升项目的效益。通过完善的监管体系等方面来构建监管的机制，确保项目运作各个环节的信息公开透明。分阶段确立监管的主要内容，在项目建设阶段，加强对工程进度、建设质量、项目资金的监管和评价；在项目运营阶段，加强对服务质量以及设施维护等方面的监管和评价；在项目移交阶段，对项目的监督、在合同的执行情况和公共设施的后期维修养护、市场投资退出等进行全过程监管。

2 PPP 项目与传统项目管理的不同

2.1 管理周期不同

传统项目通常针对施工阶段的管理，工期通常在10年内，而PPP 项目则是“投、融、建、管、退”的全生命周期管理，合作周期不少于10年，通常为30年左右。

2.2 管理内容不同

传统项目管理内容通常为工程的安全、质量、进度，关注的是项目产值，而PPP 项目除了这些内容外，还包含融资管理、设计管理、合法合规手续办理及运营管理，关注的是项目投资收益。

2.3 管理形式不同

传统项目通常是施工单位成立项目经理部，管理下属劳务队伍，而PPP 向则是社会资本方与政府出资代表共同出资成立项目公司，包含工程、合约、财务、综合等常设部门（项目公司一般组织架构如图1 所示），管理各参建单位，包括勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位及一些第三方委托单位。

图1 项目公司一般组织架构

3 PPP 项目管理相关要点

3.1 合法合规手续办理

合法合规手续的办理事关整个项目建设期合法合规问题，近年来经常出现土地未批先建、未取得施工许可证即施工的现象，处罚也相当严重，合法合规手续的办理应该引起足够高的重视，不仅要办理完善，而且要从速办理。项目刚开始就要委派专人进行前期咨询，与发改、规划、住建、环保、水利等多个政府部门，沟通梳理每项手续办理所需资料、流程、部门对接人等信息，提前准备相关资料，过程中不断委派专人跟踪办理，紧紧盯住、时刻关注、及时跟进，同时私下里也要与相关办事人员打好交通，加快办理流程，缩短审批时限，确保项目能够尽早合法合规开展建设。

3.2 技术管理

技术管理主要是指过程中的设计管理，大多PPP 项目都由设计院参股，设计工作大多由股东方设计院承担，股东方至少委派一名懂设计流程的总工程师统筹设计管理，建立设计管理考核制度。定时召开设计专题会议，听取设计院成果汇报，督促设计院严格按照技术标准进行设计，综合考虑建设期与运营期进行设计，及时提交设计成果。必要时可要求设计院派驻设计人员常驻现场进行设计，使设计吻合现场实际，避免过程中出现大量的设计变更。设计进度全过程要严格把控，避免出现设计耽误的施工的情形。

3.3 安全管理

安全之重，重于泰山。近年来，安全事故频出，出现较多人员死亡与财产损失，对项目影响非常大，因此安全管理必须放在重中之重的地位。首先要构建安全生产管理体系，构建“项目公司—监理—施工”三级安全管理体系，编制安全生产管理制度及考核制度并下发执行，配备专职安全员，以“把握全面安全生产监督”为管理目标，建立了全体系的安全生产责任制，保障管理体系的有效运行。通过在项目实施过程中的精细化管理，不断完善和优化项目安全管理体系，夯实建设项目安全管理基础。其次要加强过程中的安全风险管控，将风险控制与隐患排查治理相结合，严格危大工程方案管理以及安全生产条件验收制度，按时开展月度、季度、节前、专项安全大检查，对于现场存在的安全问题下发整改通知书，并督促及时消除安全隐患，每月定时召开安全管理专题会，通报本月项目安全问题。最后要加强安全教育培训，增强项目参建全员安全生产意识，包括开展安全生产知识讲座、举办安全生产月活动等。

3.4 质量管理

质量是一个工程的根本，去年住建部下发《关于建设单位工程质量首要责任制的通知》，明确指出“建设单位是工程质量第一责任人，依法对工程质量承担全面责任。”因此项目公司要全面履行质量管理职责，建立健全质量管理体系，编制质量管理制度及考核制度并下发执行，配备质量管理专职人员并明确其质量管理职责，严格进行过程中的质量管控，落实“首件制”，及时组织月度、季度质量大检查，对于现场存在的质量问题及下发质量整改通知书，督促施工单位及时消除质量隐患并回复。每月定时召开质量管理专题会议，对于本月现场存在的质量问题进行通报批评。此外，还可以举办质量创优比赛活动，增强全员质量管理意识。

3.5 进度管理

投资项目进度通常涉及项目的绩效考核，对项目能否顺利进入运营期也非常关键。项目公司层面要建立进度管理体系，编制进度管理及考核办法，开工前要求施工单位编制并上报总体进度计划、年度计划、月度进度计划，过程中严格进度把控，每月甚至每周进行按照进度计划进行考核，对于进度滞后情况进度通报考核，并要求施工单位及时采取进度纠偏组织，周密部署、合理安排，抢抓进度工期，确保项目日期完工，顺利进入运营期。

3.6 监理管理

监理单位一般由实施机构委托，与项目公司共同管理，监理对工程项目来说起着至关重要的监督作用，无论安全、质量，还是进度，单靠项目公司的管理是不够的，还必须依赖监理单位的力量，充分发挥工程监督管理作用。监理单位驻场时，项目公司应要求监理单位提交监理实施细则及驻场人员名单，要求按规定配备足额的监理人员。建立监理管理及考核办法，每月对监理现场监理情况及内业资料进行检查，督促其按规范要求进行现场监理。

3.7 变更签证管理

投资项目与传统项目不同，所有现场变更签证在经过项目公司确认后，还需要实施机构进行确认，才能最终认定。当现场有变更时，施工单位应及时通知项目公司，由施工单位通知勘察单位、设计单位、监理单位、政府监管单位、实施机构共同打现场进行确认，形成事前工作联系单，事中现场草签单，事后工程确认单，每次都要及时找各方签字盖章确认，防止时间久了不认的情况，对于现场发生的变更，项目公司工程部门要严审工程量，合约部门严审工程单价，控制工程总成本。