后疫情时代日本数字化转型政策的思考

华金玲

(庆应大学综合政策系，日本东京 2520882)

0 引言

2020年9月28日，菅义伟领衔的新任日本政府起航不足12天，日本经济新闻就发布了一条关于NTT公司将公开收购NTT DoCoMo成为其全资子公司的报道[1]。据报道，该项目预估收购市价超过4万亿日元，是迄今为止日本国内企业最大规模的公开收购。两个月后，NTT DoCoMo继其他两家运营商之后宣布开始提供新资费套餐“ahamo”[2]，每月流量20 GB的资费标准为2980日元(含税3278日元，约合192元人民币)，而现行同类套餐资费含税价格为8175日元(约合486元人民币)，前者只相当于后者的40%。另外两家移动运营商也在2020年10月28日同时发布了各自旗下副牌的资费调整方案，其中KDDI旗下的UQmobile资费为每月3980日元(约合234元人民币)[3]，软银的Y!mobile则为每月4480日元(约合264元人民币)[4]，均为月流量20 GB的税前收费标准。

日本通信业界在两个月期间接连出现重大变革，究其原因在于菅义伟政府大力推行的一系列数字化转型政策。正如他本人所示，体制改革是此届政府面临的重要课题，数字化转型也是现今日本政府的当务之急[5]。迄今为止，日本政府在数字化转型方面做了哪些工作？为何菅义伟执政后这些改革的推进都实现了加速，这些改革又是否合理？日本社会真的需要这些硬性改革吗？本文围绕这些疑问，着重对日本数字化转型政策和其极力推行的日本移动通信产业改革进行梳理和归纳。

1 过去数字化转型政策的挫败

1.1 耗时20年的《数字政府实施计划》

早在2000年11月29日，日本政府就制定了《高度信息通信网络社会形成基本法》(简称《IT基本法》)，意在推进日本信息化社会的形成。同时，日本政府依据该法设置了“高度信息通信网络社会推进战略本部”(简称战略本部)，自此以内阁总理大臣(首相)为本部长，相关国务大臣参与的战略本部开始运作，成为推动日本政务数字化转型的主要力量。2014年6月24日，为了更加有效地联合地方政府和民间组织共同推进上述转型，又在本部下新设“数字治理部长会议”。2016年12月14日，《官民数据活用推进基本法》得以顺利实施，2017年5月30日日本政府发布了《世界最先端数字国家创造宣言以及官民数据活用推进基本计划》和《数字政府推进方针决议》。战略本部成立后的第19年，2019年1月16日日本政府发布《数字政府实施计划》初稿，并经过2019年7月20日和2019年12月20日的两次修改，最终得以定稿并正式实施。2020年3月31日，战略本部宣布日本各省厅(相当于各部委)均须根据计划制定各部门管辖领域的中长期计划[6-11]。

2020年3月，正逢日本新冠肺炎疫情(简称“疫情”)第一次高峰期，日本政府宣布将于2020年4月7日发布紧急事态宣言，而此时日本民众也都处在储备生活物资的关键时刻，战略本部则在紧锣密鼓地安排日本各省厅制定各自的《数字政府实施计划中长期计划》。

1.2 疫情暴露日本数字政府建设短板，宣告《数字政府实施计划》失败

这部历时近1/4世纪的《数字政府实施计划》，在新冠疫情、“身份卡(the Unique Identification Gard)”制度和“特别定额补贴金(生活补贴)”[12]的多重影响下彻底停滞。《数字政府实施计划》和日本政务数字化转型工作的目的只有一个，推进中央政府、地方政府在行政服务领域实现100%的数字化转型，即实现全面电子政务。然而，在身份卡和补贴金发放当中却出现了诸多不合理现象。

2020年4月7日，日本政府正式宣布进入“紧急事态”，日本各地开始陆续进入软封城状态。日本政府决议给包括有户籍登记的外籍居民人均10万日元的生活补贴金(约合6000元人民币)，并通告全体国民该项补贴有两种申请方法，一是通过身份卡号码线上申请，二是通过邮寄方式申请，这是日本政府第一次正式在全国范围内启动身份卡的大规模应用。由于正处于紧急事态期间，更多的申请人试图通过网络线上申请，但从结果来看，最终通过身份卡线上申请成功的却少之又少。其主要原因在于：一是身份卡发放时并没有做好密码的设置；二是卡内需要事先登记好电子证明书才可使用，很多卡中没有做此登记；三是做好登记的电子证明已经过时失效。解决这3个问题都需要持证人携带该身份卡及其他有效身份证件去市或区级的政府办事大厅办理，因此很多人不得不冒着被感染的风险外出办理相关手续。这也是最终导致紧急事态期间仍有部分市区政府办事大厅出现聚众的主要原因之一，有的窗口等待时间甚至长达7小时之久。然而，上述手续成功办理后，申请人还必须购置IC卡读卡器来读取自身身份卡中的电子证明信息才可以正式申请生活补贴金。

申请提交成功的线上申请，市政府工作人员需要将其表格全部打印出来并与该公民的户籍证明内容逐一核实，如果出现不一致则需要进一步核实跟进，如果不一致项目达到两个以上，则需要多名政务人员进行多重审核。其结果可想而知，申请表中的所有项目将会经历2～3次的反复阅览，审核工作量也成倍增加。审查过程的冗余导致线上申请应对工作严重滞后，继而很多申请人开始改用邮寄方式申请，这又使线下政务工作量成倍增加，政府部门业务严重超负荷，各种失误接踵而来，部分市区甚至出现了发放双份补贴的情况。

另一个主要问题在于身份卡普及率较低。日本政府在2013年颁布《身份号码法》，2016年面向所有国民发放身份号码，并开始普及带有身份号码的身份证IC卡。这些举措的目的是通过身份卡的普及和广泛利用来实现电子政务申请的线上化、推进政府的数字化转型。截止到2019年4月，身份卡发行量仅为1657万张，与目标发行量8700万张相距甚远。因此，日本政府此次通过线上申请补贴的形式大力宣传身份卡的可用性，然而其结果适得其反，暴露出身份卡和各级政府在电子政务方面存在的诸多问题，以至于2020年4月20日经国会决议批准的生活补贴金拖延了半年之久才得以陆续发放完毕。在疫情当前的紧急时刻，日本政府为何难于顺利发放生活补贴？来自民众和媒体的谴责全部指向了政府长期推进的数字化转型改革。很显然，该政策终将以失败告终。即便如此，截止到2020年11月，日本身份卡发行量仅为2777万张，普及率仅为22%[13]。

关于上述现象，有经济学者例举中国身份证制度和印度Aadhaar身体认证系统的使用案例，总结出日本身份卡主要存在两个问题：一是使用日本身份卡时为便于甄别证件照的同一性需要同时出示驾驶证或护照复印件，而面部表情本身存在可变性，且证件照片也存在被篡改的可能性；二是日本政府自身缩小了身份卡的用途范围。日本法律规定身份卡仅用于社会保险、税务和灾害应对方面的认证。换言之，身份卡只能在政府相关的部门使用，其他用途则一律禁止使用[13]。

图1 日本智能手机销售台数与三大移动运营商营业收入利润 [15]

2 日本新任政府数字化转型政策三大方向

2.1 方向一：下调移动通信资费政策

2.1.1 移动通信资费下调的背景

菅义伟首相对移动通信产业的思考起源于13年前。当时主张移动通信资费下调，提倡要把移动通信服务和移动通信终端销售区分开来。2007年，菅义伟担任总务大臣之职分管通信行业，通过长期对产业和行业的详细调研，提出了日本移动通信产业中最重大的体制性问题。

在2020年9月16日的首相就任典礼时，菅义伟提出“三大移动通信运营商多年来独占市场，移动通信资费长期居高不下，三大通信公司的经营利润高达20%以上”。此后，又强调“移动通信运营商使用公有的频谱资源，却能从中获取高达20%以上的利润为该公司所有”[14]，准备通过削减利润将日本移动通信资费下调至与欧洲资费同等水平。据日本调查公司MCA统计[15]，日本智能手机销售量近期大幅减少，日本总务省公布的家庭消费支出调查也显示，移动通信资费支出从2012年的户均8.1477万日元(约合5296元人民币)持续增加，截止到2019年年末该项支出已经达到10.3466万日元(约合6725元人民币)[16]。日本总务省2020年3月发布的调查报告对各国市场份额第一的运营商的流量资费(20 GB/月)进行了比较，其中日本移动通信电话公司NTT DoCoMo在东京地区资费标准为8175日元，明显高于美国纽约(7990日元)、韩国首尔(6004日元)、德国杜塞尔多夫(4179日元)、法国巴黎(3768日元)和英国伦敦(2700日元)[16]。此后，日本总务大臣武田良太于2020年9月18日与新首相会晤后表示[16]，“移动通信资费降价势在必行，这不是能不能做，而是做与不做的问题，移动通信资费下调10%远不能称得上是改革。”图1为日本智能手机销售台数与三大移动运营商业收入利润。

2.1.2 移动通信资费下调和机卡分离改革的具体措施

2020年10月27日，日本总务省颁布了《关于“2020年竞争规则验证报告”草案的征求意见结果和报告》[17]和《调整移动市场创造公平竞争环境的行动计划》[18]，明确日本通信服务提供商在经营时必须努力实现资费和服务的透明化，为了确保移动通信市场公平的竞争环境，总务省在推行若干具体措施的同时，还表示希望各移动通信运营商根据自身情况持续努力。并确定了3个基本方针：第一，提供简单易懂且可以让用户接受的资费标准；第二，推动并实现运营商间的公平竞争；第三，提高携号转网业务的手续、流程简便化。总务省还以上述3个基本方针为基础制定了14条具体措施[18-20]。其中，最重要的两项改革当属移动通信资费下调和移动通信终端机卡完全分离。关于资费下调，正如引言部分所述，三大移动运营商对来自政府的不断施压已经做出了大幅让步，在后续推出的新资费标准较现行标准降低了45%～62%(见表1)。但由于日本移动通信产业存在根深蒂固的体制和产业结构性的问题，机卡分离完全实现仍需时日。

众所周知，日本移动通信产业中运营商处于产业的领头地位，垄断移动通信终端的销售环节。日本移动通信生产厂商不需要自行开发市场，也不需要开辟销售渠道，只需遵从移动通信运营商的具体安排指示生产移动通信设备，之后直接提供给运营商即可。同时，自日本出现移动通信服务至今一直保留着一个传统，即终端用户在购买移动电话时首先会去三大运营商旗下的门市店而不是电器店。随着近年来美国的苹果智能手机渗透率不断提高，越来越多的解锁智能手机涌入市场。但上述通信运营商捆绑终端硬件销售的传统商业模式仍然没有出现明显的改变。即使是今天，在日本移动通信终端多数只有在运营商柜台和门市店才可以销售，而运营商则按照惯例将终端的费用平均分摊在每月的资费套餐中一并回收。这是日本2G PDC机卡不分离制式时期留下的传统销售模式，在现今看来也是阻碍日本移动通信产业发展的弊端之一。菅政府力图改革的就是上述陈旧的商业模式，其主要改革方向就是要求运营商将资费和移动通信终端费用分割开来，主张移动通信终端在出厂前做好SIM卡解锁，并直接面向市场销售。若此项改革得以成功，那么长期以来困扰日本通信产业发展的“资费—终端捆绑销售”模式也将最终瓦解，退出历史舞台。

笔者认为，日本三大运营商高度的垄断地位使得其对设备制造商有绝对的主导权；反之，也滋生了移动通信制造商对运营商的依赖，因此也渐渐失去了自主技术研发和市场应用的能力，这也是日本移动通信制造商在海外市场挫败后毫不犹豫地选择撤回日本国内的动因之一。同时，由于上述体制间接地给日本移动通信制造商提供了一个既成的“退路”，因此也成为直接削弱日本移动通信制造企业市场竞争力的“罪魁祸首”。事实上，诸多日本产业都存在这类“有技术但抓不住市场”的严重问题。

2.2 方向二：5G推进计划

2.2.1 日本Society5.0构想与ICT基础设施区域扩展总体规划中的5G定位

日本Society5.0构想最早可以追溯到2016年1月发布的《科学技术基本计划》。人类社会发展至今，已经经历了狩猎社会、农耕社会、工业社会、信息社会，接下来即是所谓“5.0社会”，日本政府将其直接命名为“未来社会”，即虚拟空间与现实空间的高度融合。

日本总务省在2019年4月10日就第五代移动通信系统特定基站开设计划召开了无线电控制委员会审议会。该审议会听取了移动通信运营商提出的关于5G的申请报告，经审议后根据具体条件批准并公布了NTT DoCoMo、KDDI、软银以及乐天Mobile可以使用的5G频谱段以及各公司基站的建设数量(见表2、图2)[21-22]。

表1 三大移动运营商资费调整对比(单位：日元)

表2 5G特定基站开设计划认定概要[21-22]

图2 5G频谱分配结果[21-22]

2019年6月25日，日本总务省颁布《ICT基础设施区域扩展总体规划》(简称《规划》)，《规划》中定位了在Society5.0构想中5G的重要位置，明确指出“为了实现各地区可持续发展，有必要利用Society5.0的各种可能性来解决当地问题；肯定了5G移动电话基站和光纤等的作用；阐明了这是ICT社会基础设施的有效解决方法，在解决地域问题和振兴地域经济工作中5G移动电话和光纤的普及越来越重要”[23]。

作为日本政府性文件《规划》中也提出5G专网制度，明确需要扩充其相应频谱段，并从2019年开始推广5G专网制度，从2020年开始边研发边推进专网的应用。一年后，总务省再次修改《规划》，升级《ICT基础设施区域扩展总体规划2.0》(简称《规划2.0》)[24]。其中，主要追加了两方面内容，一是实行5G基站和5G专网投资促进税制度并扩充频谱；二是通过2020年年度预算拨给方式大幅扩充高度无线环境整备工作，从而大幅度加快全国范围内5G和光纤的铺设进度。《规划2.0》的新举措5项具体工作中3项皆是有关扩充5G波段的内容(见图3)。

2.2.2 5G公网建设与2021年铺网计划

日本三大运营商NTT DoCoMo、KDDI和软银分别在2020年3月25日、26日和27日陆续在东京、大阪车站周边启动5G服务，但是网络覆盖范围极度有限。NTT DoCoMo在全国范围设置了150处可使用场所，其他两家运营商覆盖范围更小，5G服务启动时三大运营商宣布截至2021年3月分别各建设1万个5G基站。

从日本三大运营商的基站建设计划来看，NTT DoCoMo把建设1万站的目标推至2021年6月，至2021年12月增加到2万站。KDDI和软银则采取共建共享的方针计划至2021年年末实现建设5万站。三家运营商皆采用Sub6(3.7 GHz频段)和毫米波(28 GHz频段)等多个频段混合组网。日本毫米波服务已启动。KDDI已于2020年9月17日开通毫米波通信服务，下行速率最大4.1 Gbit/s、上行速率最大481 Mbit/s。NTT DoCoMo也于2020年9月23日开通了250台基站，164处站址的通信，下行速率最大4.1 Gbit/s、上行速率最大为278 Mbit/s。KDDI和NTT DoCoMo都已实现了Sub6(3.7 GHz/4.5 GHz频段)高速连接，软银也在做类似的准备工作[25]。

日本5G公网组网有3个特点：一是三大运营商全部采用LTE+5G形式。由于仅凭3.7 GHz铺设网络覆盖困难大，需要辅以LTE作补充，KDDI和软银共建共享的5万个基站的计划中也包含LTE[25]。KDDI已经在2020年10月9日向总务省提交了关于将700 MHz和1.7 GHz波段作为5G波段使用申请，总务省已接受审批。现行的NSA中的LTE波段用于待机，接收到信号后并用3.7 GHz和28 GHz提高体感质量。二是需要使用DSS动态频谱共享把LTE频谱在4G和5G之间有效地共享。根据连接到基站的LTE终端和5G终端的数据量，能动地分配同一波段。三是使用R16的综合接入回程(Integrated Access and Backhaul，IAB)[25]。

2.2.3 5G专网频谱和推进计划

日本政府向运营商以外的团体开放5G专网频谱，预计使用4.6 GHz～4.9 GHz和28.2 GHz～29.1 GHz波段(见图4)。28.2 GHz～28.3 GHz中的100 MHz已经于2019年12月24日公布使用并启动申请制度。截止到2020年10月1日，共有19项申请通过审核(见表3、表4)。其中，包括通信设备制造商、有线电视运营商、运营商、调研公司、大学和地方政府，涉及包括农业、渔业、工厂、交通、基础设施、观光文旅、防灾、防犯罪、远程操作和医疗健康等诸多领域。

图3 《ICT基础设施区域扩展总体规划2.0》对5G的规划

图4 5G专网使用频谱和组网结构

表3 5G专网申请机构以及获得牌照机构一览

表4 2020年解决地域课题5G专网的开发示范试验

2020年12月18日，总务省下属各通信局开始接收5G专网频谱第二轮使用申请，第一轮申请频谱仅限于28.2 GHz～28.3 GHz，第二轮申请范围包括4.6 GHz～4.9 GHz和28.2 GHz～29.1 GHz全波段。其中，4.6 GHz～4.9 GHz覆盖范围广，被视作5G专网的黄金频段。2020年12月11日，总务省东北地区综合通信局提前给清水建设公司发放了4.7 GHz波段预备牌照，清水建设把5G专网设置在日本秋田县大仙市的建筑工地上，通过8K传送现场映像。工地现场操作人员边操作、边传送现场直播映像，大大地提高了建筑工地现场的生产效率。2020年12月18日，总务省接收了NTT东日本、NTT西日本、NTT Communications、秋田有线电视、爱媛CATV、NEC、富士通、京瓷、KCCS、RICOH、三菱电机、国土交通省等25份申请。

2.3 方向三：设立数字化办公厅

在2020年9月16日就任典礼后的记者发布会上菅义伟首相表示[26]，“新一届政府将尽最大努力打破腐朽的行政体制和现有规则，突破一切障碍推进体制改革。体制改革是新一届政府的最重要工作。”

2020年9月23号，在日本首相官邸举行了菅政府的招牌政策“数字化改革官僚会议”，在这个初次内阁官僚会议上提出诸多改革措施[27]。一是设立数字化办公厅，年内制定出基本方针，明确指示此办公厅将牵引行政数字化转型。强调数字化办公厅是位于各省厅有关组织之上的最高司令塔，着重解决疫情中暴露出的行政手续迟延和部门间协调不足问题，统一所有省厅系统和数据格式，加强省厅间、地方政府、自治体和行政机关之间的数据衔接，提高行政手续快速化发展；二是构建数字化办公厅的法律保障，修改内阁府设置法，强化并确保数字化办公厅作为首相直属组织，高于任何省厅的权限；三是提出全面修改IT基本法，强化作为政府IT战略首位的内阁信息通信政策监察部门的立场，此次提出的全面修改是此法2000年制定后的首次修改；四是推广普及身份卡，统一健康保险证和驾驶执照等个人识别卡的规格，制定“一卡通战略”，旨在一张卡可办理所有行政手续。据日本自由民主党行政改革推进部公开表示，第一条提出的数字办公厅基本事项草案已经由民主党行政改革推进部本部长棚桥泰文于2020年12月7日提交给菅义伟首相[28-29]。

4 结束语

经过对日本数字化转型政策、疫情后政府举措和日本5G发展现状的梳理和分析总结如下。

(1)日本数字化转型政策可以分为两个阶段：2000—2020年疫情初期为第一阶段，在此阶段中日本政府着手《数字政府实施计划》的制定长达20年之久，直到2020年3月计划还处于制定过程中。疫情来袭后以往数字化转型政策的短板和不足不断暴露，主要体现在身份卡和生活补贴金发放滞后等问题。直到菅政府宣布成立即2020年9月16日，日本的数字化转型政策才开始进入第二阶段。第二阶段密集出台了一系列强有力的政策举措，各项指示也较以往得到了严格的执行，主要表现在移动通信资费下调、设置数字化办公厅、日本国内移动市场竞争环境的改善以及对移动通信运营商经营模式体制的改革。

(2)疫情的长期化促使世界各国大力推进信息化的发展[30-32]，菅政府面向数字化转型的一系列举措可以说是一个日本式的“新基建”政策。对日本政府数字治理体制和移动通信产业方面强有力的改革，必将有助于提升日本移动通信制造商的研发和市场开拓能力，也将会对日本6G研发起到推动性的作用，促使日本通信制造商走出日本、走向世界。

(3)从信息通信基础建设和应用来看，我国选择了优先发展基础设施网络建设的路线，即“建设在先”。而反观日本，5G专网(2019年12月)先于5G公网(2020年3月)推行，按现阶段的发展来看，5G公网的规模建设基本可以在2021年年末后得以实现，先看专网的应用再发展社会信息基础设施建设的方向，即“应用在先”。事实上，在笔者的专网应用调研中，已经发现了诸多由于5G公网覆盖范围过小或完全没有覆盖，而极大程度地牵制和制约了5G专网应用发展的具体事例。现阶段，日本5G公网铺设范围集中在东京和大阪的车站周边交通枢纽地区，以及运营商门市店内。覆盖范围过于狭小的问题直接导致专网铺设成本过高，即使政府提供补贴，对于缺少频谱运营经验的企业来说，成本负担和运营仍是两大重要课题。另外，从日本公网5G发展来看，Sub6和毫米波的应用将会对我国相关领域的发展和规划有一定的借鉴意义，需要持续关注。

(4)频谱资源的分配是极为重要的问题。随着物联网时代的到来，各国需要根据本国实际情况来分配有限的频谱资源。能否做到以国情为依据合理分配，这是一个重要的发展方向问题，直接关系到移动通信产业乃至全社会数字化转型的发展和社会的进步。日本政府把频谱资源的经营权和专网运营权交给完全没有运营经验的通信设备制造商、有线电视运营商、调研公司乃至大学和地方政府，最终的经营效率和社会反馈还需要持续考证，究其本质到底是不是一个有效的市场运作方式还有待思考。