国土空间规划视域下的生态保护红线评估调整与自然保护地体系建设

2021-03-10周永兴

林业调查规划 2021年1期

周永兴

(云南省林业调查规划院，云南昆明 650051)

2019年5月9日，中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，建立国土空间规划体系并监督实施，从国家层面对空间发展作出战略性系统安排，要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，生态保护红线是国土空间规划中生态空间的核心组成部分，自然保护地又是生态保护红线内具有重要生态价值的陆域或海域，是构筑国家生态安全格局的核心载体。

1 国土空间规划

国土空间规划是中共中央、国务院作出的重大部署，是新时代下国家治理体系的完善，是各类开发保护建设活动的基本依据。通过科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，建立起国土空间规划体系和监督实施平台。

国家机构改革后，建立空间规划体系并监督实施的职责由自然资源部承担。通过将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合起来，建立起“五级三类”的国土空间规划体系和从规划编制审批到实施监督的“四体系”。

“五级”中的全国国土空间规划是国家的战略性安排；省级国土空间规划落实国家规划，指导市县乡级规划；市、县、乡镇三级国土空间规划是落实国家、省级国土空间规划指标。

“三类”包括总体规划、相关专项规划和详细规划。总体规划是对区域国土空间做出全局性安排的规划。全国国土空间总体规划是战略性规划；省级国土空间总体规划是落实国家总体规划，指导市县级国土空间总体规划，侧重于协调性；市县和乡镇国土空间总体规划是细化落实上级规划，对本辖区的国土开发利用保护做出详细安排，侧重于实施性。专项规划是对特定空间为体现特定功能做出的规划，对空间开发保护利用作出的专门安排。详细规划是对具体地块作出的实施性安排，是规划监督实施的最小单元。

国土空间规划编制任务包括以下几方面：

1)在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评估基础上，统筹经济社会发展情况，自上而下编制国土空间规划，对空间发展作出科学系统安排。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。

2)统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，严格保护耕地，节约集约用地，引导城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，提升国土空间利用效率和自然资源利用水平。

3)尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，尊重地区差异，因地制宜地开展规划编制工作。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，以水而定、量水而行，强化底线约束，建立规划“留白”机制，为可持续发展预留空间。

4)构建起国土空间规划“一张图”实施监督信息平台。以第三次全国国土调查成果为基础，整合各类空间关联现状数据和信息，建设起统一的国土空间基础信息平台，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通、覆盖全域、动态更新、权威统一的全省国土空间规划“一张图”，各类空间规划在“一张图”上统筹协调，实现衔接统一。

2 云南省生态保护红线评估调整

2.1 云南省生态保护红线划定

2017年底，在云南省委、省政府的统一部署下，由省生态环境厅、省发展改革委、省林草局牵头，有关部门配合完成了云南省生态保护红线划定工作。根据科学评估结果，将评估得到的生态功能极重要区和生态环境极敏感脆弱区进行叠加合并，并与18类重要生态保护地进行校验，形成生态保护红线空间叠加图，确保划定范围涵盖国家级和省级禁止开发区域，禁止开发区域内的不同功能分区应根据生态评估结果最终确定划入生态保护红线的具体范围。对生态保护红线叠加图进行边界处理，通过现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，确定《云南省生态保护红线划定方案》。2018年6月29日，经国务院批准，云南省政府发布了《云南省生态保护红线》，明确了全省生态保护红线面积为11.84万km2，占国土面积的30.90%，基本格局呈现“三屏两带”，包含生物多样性维护、水源涵养、水土保持三大红线类型,11个分区。分别是生物多样性维护、水源涵养、水土保持三大红线类型以及滇西北高山峡谷生物多样性维护与水源涵养、哀牢山—无量山山地生物多样性维护与水土保持、南部边境热带森林生物多样性维护、大盈江—瑞丽江水源涵养、高原湖泊及牛栏江上游水源涵养、珠江上游及滇东南喀斯特地带水土保持、怒江下游水土保持、澜沧江中山峡谷水土保持、金沙江干热河谷及山原水土保持、金沙江下游—小江流域水土流失控制、红河(元江)干热河谷及山原水土保持等11个生态保护红线区。

2.2 生态保护红线管理实施存在的问题

云南省生态保护红线划定为全省生态环境保护、生态文明建设及维护生态安全格局发挥了重要作用，但实施过程中也暴露出一些与社会经济发展不相适应、实施执行困难等问题。

2.2.1交叉重叠

原划定生态保护红线与合法矿业权、重大基础设施工程、永久基本农田、耕地、人工商品林、林粮间作、基本草原、镇村、战略性矿产资源区域、国家规划矿区等存在交叉重叠，矛盾冲突。

2.2.2多头管理

机构改革前，陆地生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、海洋生态保护红线的划定在不同的职能部门；耕地、林地、草地、水域等分属不同的管理部门，调查标准、时间、精度等要求不一致，造成了矛盾冲突。

2.3 存在问题的原因分析

2.3.1 管控规则不明

在原划定过程中，国家未出台配套保护红线管理办法，未明确生态保护红线内可以开展的人为活动，导致各地对划定方案存在分歧。

2.3.2延续了自然保护地划定问题

依据《生态保护红线划定指南》，云南省将8类自然保护地根据生态评估结果和功能分区划入生态保护红线，延续了原各类自然保护地范围不准、边界不清、责权不明、交叉重叠等问题。

2.3.3底数底图不一致

云南省生态保护红线划定以地理国情普查数据为依据，对相关规划的管控要素进行了叠加，划定基础数据来源于发改、环境、自然资源、规划、林草等多个部门，因统计口径、制图体系和坐标体系等存在差异，各类数据难以统一，影响了生态保护红线的科学性和合理性，出现了生态保护红线与永久基本农田、矿业权等的冲突。

2.4 生态保护红线评估调整

2.4.1 评估调整基本依据

在梳理前期问题的基础上，遵循多规合一、划管结合的思路，依据统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3条控制线的有关要求，重点识别存在的矛盾冲突，提出优化调整建议，完善管控规则，有针对性地提出调整方案和勘界定标工作方案，结合国土空间规划编制和勘界定标工作落地，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

2.4.2评估调整基本原则

生态保护红线评估调整工作坚持生态优先，陆海统筹、科学客观、实事求是的原则，认真负责、严格要求，使生态保护红线划定结果符合构筑国家生态安全格局需要，使划定成果具权威、科学、法治、可执行性。

2.4.3评估调整内容

1)基础数据校核

梳理生态保护红线划定时采用的国土调查、地理国情普查、遥感影像、物种调查等基础数据，确保采用的数据图件成果真实可靠。

2)界线合理性分析

分析生态保护红线划定结果与山脉、河流等自然地貌单元边界的一致性，做到图、数、实地相一致。

3)应划尽划情况分析

梳理生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域，以及其他具有重要生态功能、潜在重要生态价值、有必要实施严格保护的区域划入生态保护红线的情况，保证生态系统完整性和生态廊道连通性，未划入的要说明原因。

4)矛盾冲突识别

核实生态保护红线区域内永久基本农田、耕地、人工商品林、基本草原、承包草原、镇村、重大基础设施工程、合法矿业权、战略性矿产资源区域、国家规划矿区等情况，分析生态保护红线与其他重要控制线交叉冲突情况，提出解决矛盾冲突的规则和办法。

5)生态安全格局分析

依据全国生态安全格局、重点生态功能区划，识别生态安全格局的重点屏障，分析区域生态保护红线的分布情况。

2.4.4评估路线

1)数据分析

(1)数据种类来源是否齐全，是否为官方发布数据，对生态保护红线划定有无影响。(2)数据精度分辨率或比例尺等。(3)数据时效性，是否是当时最新的土地利用现状、遥感数据等，与实际情况的偏差。(4)数据坐标系转换对评估结果的影响。(5)疑似由于“三线”划定支撑的各类数据分辨率精度均不同，结果误差大，使得生态保护红线难以精准落位，“三线”划定全省成果边界不套合，产生大量的碎小图斑。

2)边界一致性分析

分析生态保护红线与山脉、河流、林线、雪线、流域分界线、生态系统分布界线、地块边界等是否一致，对不一致的情况说明原因。

3)生态系统完整性和生态廊道连通性分析

分析生态保护红线图斑之间的联系性和连通性，分析图斑重要程度。确保自然地理单元、地表覆被单元和地带性生态系统的完整性，生态廊道的连通性。

4)图、数与实地的一致性分析

核实生态保护红线技术报告、生态保护红线划定方案中的数据统计、图件数据、登记表是否一致。

5)应划尽划分析

分析生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域应划尽划情况，是否存在未划入生态保护红线的极重要、极敏感脆弱区域，是否有未将需严格保护的区域纳入红线当中，如国家森林公园，湿地公园，国家级公益林等。

6)红线内极重要、极敏感脆弱以外区域分析

分析红线内不属于极重要、极敏感脆弱区域的图斑，不属于自然保护地、生态廊道等图斑情况，分析原划入生态保护红线的原因。

7)生态保护红线内的自然资源利用分析

重点分析生态保护红线与一般耕地和永久基本农田与现状建设用地、矿业权以及集体人工商品林重叠情况。

2.4.5调整思路

1)统一基础数据

以第三次国土调查成果作为工作底数底图。

2)统一标准

统一坐标系为2000国家大地坐标系，1985国家高程基准。对于因坐标系、比例尺不同等原因导致部分生态保护红线超出行政区边界，或者与山脉、河流等自然地物明显偏移等问题，应通过相应技术手段对生态保护红线进行纠偏处理。

3)坚持自下而上，上下结合的原则

评估调整工作以县级为单位开展自查，市级初审，省级复核，国家核查。坚持自下而上，上下结合的原则开展工作。

4)坚持生态优先

生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少，性质不改变；将生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域以及目前虽不能确定但具有潜在重要生态价值的区域划入生态保护红线。

5)衔接自然保护地

将自然保护地划入生态保护红线，与生态保护红线管控要求存在冲突的，由林草局先行进行评估，调整后全部划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线作相应调整。由于生态保护红线评估工作与建设以国家公园为主体的自然保护地体系、自然保护地“三区变两区”及范围和功能调整时限要求不统一，目前采用现有最新合法的自然保护地范围和功能分区数据进行生态保护红线评估。目前已划入自然保护地核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，其中，国家公园、国家级自然保护区内矿业权分类处置意见出台后，按分类处置意见要求推进矿业权有序退出。在自然保护地一般控制区内的永久基本农田、镇村、矿业权，按照开发服从保护的原则，根据对生态功能造成的影响，确定是否退出，对生态功能造成明显影响的，逐步有序退出，不造成明显影响的，相应调整一般控制区范围。自然保护地外，对生态功能不造成明显影响的，不划入生态保护红线，包括：集中连片耕地；合法矿业权，包括全国矿产资源规划中确定的国家规划矿区、战略性矿产储量规模在中型及以上且已纳入规划的矿产地；人工商品林、镇村。

2.4.6生态保护红线管控要求

1)生态优先，底线管控。在国土空间规划中统筹划定和管理生态保护红线，发挥生态保护红线对国土空间开发的底线作用。

2)生态保护红线内严格禁止开发性、生产性建设活动，在制定财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等政策时，应充分考虑生态保护红线管控要求，对不符合的各类规划和政策措施要及时作出调整。

3 自然保护地体系建设

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，要建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系。

3.1 自然保护地建设取得成效

自然保护地经过多年的建设，在生物多样性保护、自然遗产保存、生态环境质量改善、优良生态产品提供等方面取得了很大成绩，为维护国家生态安全发挥了重要作用。

3.2 自然保护地建设存在的问题

部分自然保护地在范围划定、功能分区和空间布局上不够科学合理，相互交叉重叠，历史遗留问题较多，现实管理矛盾冲突尖锐，迫切需要进行整合优化。

3.3 自然保护地体系建设

3.3.1坚持实事求是的调整原则

以生物多样性评估为基础，科学评价自然生态系统完整性和生态廊道连通性，着眼解决现实矛盾冲突和历史遗留问题，划入与调出相结合，将应保护的区域保护起来，构建起以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。

3.3.2坚持划管结合的调整思路

不预设自然保护地面积，简化功能分区，采取差别化管控措施，对生态搬迁、永久基本农田、镇村、矿业权等逐步退出设置过渡期，依法加强管护，稳妥推进。核心保护区原则上禁止人为活动,一般控制区原则上禁止开发性、生产性建设活动，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

3.3.3自然保护地范围调整

将原来23种自然保护地类型整合归并为3种类型(国家公园、自然保护区、自然公园)的工作中，按照“同级别的保护强度优先，不同级别的低级别服从高级别”的要求实施归并，对自然保护地周边生态保护价值高、生物多样性丰富以及保持生态系统完整性的区域调入国家公园或自然保护区范围；依据自然禀赋和资源特征，对森林、湿地、地质公园以及以自然景观为主要保护对象的原风景名胜区经科学评估后设立自然公园。确保原有保护地面积不减少，保护强度不降低，保护性质不改变，实现一个保护地一块牌子。

将自然保护区3个功能分区(核心区、缓冲区、实验区)整合为2个控制区(核心保护区、一般控制区)的调整过程中，原自然保护区核心区、缓冲区管控要求基本接近，故一般情况下，将自然保护区原核心区和缓冲区转为核心保护区，将原实验区转为一般控制区。自然保护区原实验区内无人为活动且具有重要保护价值的区域，特别是国家和省级重点保护野生动植物分布的关键区域、生态廊道的重要节点、重要自然遗迹等，也应转为核心保护区。自然保护区核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，一般控制区内的根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

4 结论

4.1 生态空间、生态保护红线、自然保护地的空间关系

生态空间是国土空间范畴内具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的地域空间；生态保护红线是生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域；自然保护地是对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域，整合归并优化后划入生态保护红线，纳入国土空间规划统一严格管理(图1)。