多元共治背景下生态环境损害代修复之刍议——以《民法典·侵权责任编》第1234条为视角

何璐希

（中国人民大学法学院，北京100872）

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》。侵权责任编第1234条确立了生态环境损害修复责任在环境侵权法律责任体系中的地位，是对民法典“绿色化”的回应，是对环境基本法损害担责、公众参与原则的贯彻，其中的生态环境损害代修复也亟需制度性的回应。中共十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，以落实多元共治理念。该制度通过引入公权力机关、公共主体与第三方代修复主体是否是对该理念的具体贯彻？维护环境公共利益遵循以政府为主导的行政执法模式，而生态环境损害代修复通过将公权力机关作为平等主体引入民法以维护环境公共利益的制度设计，是否有违民法的私法性？《民法典》保护公民合法私益，而第1234条明确规定的生态环境损害代修复所保护的环境公共利益是否与其性质相悖？国家机关面临公私法两种救济路径应当如何选择？生态环境损害修复责任的请求权主体与代修复的启动主体都是国家规定的机关与法律规定的组织，该主体与环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的启动主体具有一致性，三者之间具有怎样的内在联系？本文在厘清前述问题的前提下，探讨生态环境损害代修复制度的精细化设置与基金的设立，助益民法典的实施。

一、《民法典·侵权责任编》第1234条确立生态环境损害修复责任

2016年最高人民法院颁布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展司法服务和保障的意见》指出，生态环境修复是一项救济制度，也是一项法律责任。生态环境修复与民法中恢复原状具有相同的主旨，该制度被认为是一种创新路径，是对恢复原状救济方式的突破［1］。有学者认为，生态环境修复责任“不是民法上的恢复原状，而是一种独立的环境侵害责任承担方式”。“‘修复生态环境’并非‘恢复原状’”［2］12。也有学者认为，民法典中的生态环境修复责任是民法恢复原状的特殊情形，是对传统恢复原状责任内涵的丰富［3］。

作为一种传统的民事责任，恢复原状是指恢复权利到被侵犯前的原有状态，其主要适用于对个人私益的救济。生态环境损害是区别于传统侵权行为所导致的民事主体的人身损害、财产损失、精神损害的生态环境公共利益的新型损害［4］，其所承载的利益不同于传统民事侵权。生态环境修复的目的在于使遭受损害的生态环境系统恢复其原有的生态服务功能；无法完全恢复至原始状态的生态服务功能的恢复也包括功能不断恢复与完善，无限接近于原始状态的过程［5］。有学者认为，生态修复是指自然与社会的双重修复［6］。“恢复原状”如果突破民法解释，那么可以理解为不限于恢复当事人双方间的财产利益与人格利益至未受损害时的状态，而是扩大到对被破坏、被污染的生态环境的社会复活［7］。“社会复活”是生态环境的社会修复过程，包含对该生态环境有关联的社会公共利益与个人私益的修复。由于环境侵权的独特性，“恢复原状”已不能满足环境侵权对救济机制的需求，尤其是生态环境修复领域。

民法典在起草过程中，将“修复生态环境”从民法总则中删除，而后在第1234条对生态环境修复进行明确规定，在一定程度上可以理解为“生态环境修复”脱胎于民法上的“恢复原状” ，因其特殊性又有别于民法上的“恢复原状” 。第1234条以立法形式确立生态环境损害修复责任在环境侵权法律责任体系中的地位，也确认了生态环境损害修复制度。

二、《民法典·侵权责任编》第1234条确立生态环境损害代修复的价值

（一）生态环境损害代修复是生态环境损害修复责任的延伸

当环境侵权行为人不履行修复义务时，国家规定的机关或者法律规定的组织有权委托他人履行，这与环境行政代履行存在相似的制度构成，本文将其拟定为生态环境损害代修复。生态环境损害代修复作为生态环境损害修复责任的延伸，是“绿色原则”在民法中的制度化。在主体及权利设定层面，赋予公共利益代表者的国家机关或法定组织以生态环境损害修复请求权；请求权主体也是生态环境损害代修复制度的启动主体。该请求权就是当侵权人违反国家规定造成生态环境损害之时，有权请求侵权人承担修复责任；当侵权人怠于履行或者履行不能时，可以自行或者委托第三人代为履行，并向侵权人索取费用。在构成要件层面，代修复的适用以符合环境侵权法律责任的一般构成要件为前提，同时，侵权人的修复责任具有期限限制；修复费用最终由侵权人承担。

（二）以生态环境损害修复责任独立化完善环境法律责任体系化

第1234条实质是生态环境损害修复责任的独立化宣示。且不限于此，第一，明确生态环境损害修复责任的独立地位。生态环境修复与代修复的实质是恢复原状责任在环境侵权领域的调适［8］。民法典的规定使以传统的环境行政强制手段实现恢复原状转向生态环境修复责任，将“环境民事责任行政化”现状提纯到原有的“生态环境民事责任”的根源上。这是对生态环境损害修复制度应有的独立民法地位的还原，目的是要从立法上明晰侵权人的生态环境修复责任的民法性质，更新公权治理环境污染和生态破坏的传统思维，明确生态环境修复中公权与私权、公法与私法责任的界限，同时也是在新时代赋予私法以私权公益化的责任。厘清政府主导生态环境修复工作与污染者或潜在责任人的修复责任承担的关系，使国家机关运用高效的行政救济的惯性思维得到体现正义的私权与司法救济的制衡，从而通过民事责任机制引导生态环境保护。第二，区分生态环境损害修复与赔偿两种责任方式，为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法依据［9］。在生态环境损害的预防与救济中，修复与赔偿是两个不同的概念，但被生态环境损害赔偿制度所包含（见图1）。随着生态环境损害赔偿诉讼的发展，侵权编难以涵盖有关生态环境损害赔偿制度，实务界与理论界对其单独立法的呼声也日益高涨，该法条为此提供了总则性的法律支撑。第三，激励第三方主体市场。引入市场化机制形成多元的环境法律治理模式是生态文明建设的内在需求［10］。通过将国家机关垄断的裁量权分离给第三方主体，使第三方主体通过市场竞争提高自身水平；通过国家机关与第三方单位构建平等主体关系替代政府的强制性选择，避免管制俘获所导致的利益内部化与机构腐败化现象出现。第四，遵循传统大陆法系国家重视“法典化”的惯例，借鉴其规定环境侵权责任的模式，正确处理政策与法律之间的关系［11］12－13，以生态环境责任的独立顺应侵权责任独立成编的立法模式，是建设中国特色社会主义法治国家、构建现代化法律体系的具体体现。法典化是法律体系化的表现形式之一，“体系是民法典的生命”［11］1，民法典应当遵循体系化的规范一致性与全面性的外在形式理性和逻辑自恰性与融贯性的内在价值理性。第1234条以生态环境损害责任独立化回应环境法律责任体系化，将环境法律与规范性文件所提供的总则性规范予以体系化的整合，是民法典综合协调立法技术的体现。

（三）生态环境损害代修复是对多元共治理念的贯彻

中共十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系” ，这是党对多元共治理念在环境治理中的强调。第1234条规定国家机关、社会组织与第三方主体共同参与环境公共利益的保护，体现了环境多元共治理念，其不仅能通过促进环境治理主体之间的沟通，平衡多方利益以提升效率，也为构建政府主导、多主体共同参与的现代化环境治理体系提供了坚实的法治基础［12］。因此，现代环境法治应当通过赋予公众、企业等社会主体环境治理权利，甚至赋予公权力机关与社会主体平等合作的权利，改变传统环境治理体系中政府的强势地位，通过发挥不同主体的功能，建立社会主体参与环境治理、表达利益诉求的路径，创造公私协作的环境治理合力，形成环境法治运行平台，以多元参与为特征，履行环境义务，通过设置法律责任保障环境利益以实现环境多元治理的目标。代修复引入公权力机关、公共主体与第三方单位参与环境修复的规则设计，是通过赋予多元主体环境治理权利使其能够主动参与环境利益的保护，促使多元主体之间的利益协调与权利平衡，进而形成一种由赋予环境权利到维护环境利益的法律秩序。多元共治所提倡的多主体在平等地位的前提下进行环境治理是民法的本质所在。第1234条通过实现环境领域的多元共治，为民法与环境法的沟通提供了制度桥梁。

（四）为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法依据

生态环境损害代修复主体，即国家规定的机关或者法律规定的组织，与相关法律①详见《民法典·侵权责任编》第1234条，《民事诉讼法》第55条，《环境保护法》第58条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第1条。所规定的环境民事公益诉讼主体和生态环境损害赔偿索赔主体存在一致性。因此，该法条实质上是赋予环境民事公益诉讼主体与生态环境损害赔偿诉讼主体以代修复之权利，当代修复主体怠于履行或者履行不能时，相关利害关系人可以通过前述两类诉讼维护环境利益。但代修复权利的赋予以该生态环境能够修复为前提。当生态环境损害完全无法修复或者无法完全修复时，被侵权人或者利害关系人只能通过提起环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼寻求救济。只有当能够修复的生态环境面对侵权救济之时，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体才具有选择权，根据情形可以选择代修复或环境民事公益诉讼，或者生态环境损害赔偿诉讼（见图1）。

图1 生态环境损害修复解析

中国环境法律体系沿袭了传统法“重实体、轻程序”的特征，对于公众实体性环境权利的保障明显要强于以公众参与为中心的程序性环境权利的保障。大陆法系国家的民法典历来以私法自治为价值体系展开，民事程序法与实体法犹如人行走的两条腿，等量齐观。如何妥当地安排实体法和程序法的关系是民法典制定的关键。构架通往民事程序法的桥梁是解决该问题的有效办法之一，其前提首先就要实现诉讼程序的实体法化，即立法者需要“把多少诉讼法规定放进民法” ，主要有两种情形［13］：第一，诉讼程序影响实体法律关系。立法者将该诉讼程序变成一个法律事实在民法（典）中加以规定，即是搭建通往民事程序法的桥梁。第二，实体法影响诉讼法。实体法将某一法律事实放在民法里规定，为诉讼法的形成提供法律基础。民事立法者把法院拉到民事关系中，作为补充的“形成者” 。运用实体法补全程序法，在一定程度上转变了“重实体轻程序”的惯例，其途径在于将民法关于诉讼程序的规定设定为前置于诉讼法的民法规范，从而为诉讼程序提供实体法依据。由于“程序法在保障程序顺利进行的过程中，虽然与实体纠纷同步，但最终导向的可能是实体法的适用”［14］，立法者通过完善立法，克服法无明文规定下的程序公正与实体公正的冲突，避免陷入“实体虚无”的局面［15］。生态环境损害修复与代修复制度是民法典为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼设定的实体法依据，属于前置性实体规范。通过主体的一致性表明立法统一，赋予公权力机关与法定组织请求权，同时将法院置于其中，体现了实体与程序的有效衔接，从而能够在一定程度上克服司法上的无序性［16］。这不仅通过保障公权力机关与社会主体实体性环境权利促进对程序性环境权利的关注，而且是从实体法层面巩固程序法基础以补全“轻程序”的缺陷。该法条为环境公益司法救济机制提供了衔接规范。

三、生态环境损害代修复亟需厘清的问题

（一）民法总则为生态环境损害代修复提供了公益保护空间

生态环境利益一般通过公法进行保护，民法典的私法性质决定其不可能对环境公共利益进行界定。环境基本法对生态环境修复制度的规定也只是从环境监管角度进行回应，并没有明确的内容。以保护环境公共利益为使命的环境法也无法完全涵盖救济生态环境损害的责任体系。《民法典》第9条规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，这为民法与环境法建立起了一种价值平衡的链接［17］。民法是否包含了生态环境修复制度的关键在于生态环境利益是否上升为其保护的利益。《民法典》第3条开宗明义“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护” ，“其他合法权益”为环境公共利益留下了私法保护的空间。生态环境为人类提供着多重的利益和价值，总体称为生态系统服务功能，生态环境利益是权利主体对其所享有的特定生态环境的生态系统服务功能所承载的利益［18］58。民法所保护的应当包含该纯粹的环境公共利益，以及对他人人身权、财产权和其他权益有影响的那部分生态系统服务价值和功能的公共利益。第1234条对生态环境修复制度的确认与生态环境修复责任的设立，是民法对有关生态环境修复争议的回应，是对生态环境损害法律责任体系的补强。在《民法典》正式实施时有必要制定专门规范以完善该责任的边界和具体要求［18］58。

（二）私法性质的生态环境损害代修复为公益化私权提供了法制保障

明确生态环境损害代修复法律性质的前提，是厘清生态环境损害代修复的法律关系。由于代修复主体的引入，代修复存在三大主体两两相对的三组关系（见图2右）。首先，国家机关或法定组织与侵权人的环境侵权之债法律关系作为基础法律关系是该制度的核心。其次是国家机关或法定组织与代修复主体之间的民事法律关系。侵权人在规定的修复期间未修复的，国家机关或法定组织可以委托第三方主体代为修复。“委托”二字表明请求权主体与第三人之间为民事委托（合同）关系。最后，侵权人与第三人之间的附随义务关系。侵权人与第三人无直接的法律关系，但是代修复主体应当以代修复合同为基础，对相对人尽到必要的附随义务关系，即代修复主体基于诚实信用原则确保合同目的的实现而对侵权人的合法利益尽到善意维护与适当注意的义务、甚至赔偿责任。

当主体为国家机关时，该制度在引入第三人代替债务人（义务人）履行可替代履行的债务（义务）达成合同目的（行政目的）的原理上与民法第三人代为履行制度以及环境行政代履行的构成是极其相似的（见图2）。环境行政代履行制度本身来源于民法第三人代为履行制度，这是行政法对民法的制度借鉴［19］，是“公法私法化”①公法私法化的实质是公权私法化，即公权力主体采用私法方式完成公共任务，与社会主体平等合作。在特定的行政领域转变模式，有意识地构建负有公共任务，具有平等独立地位的、私法形式的公共行政载体。参见王维达《通过私法完成公共任务及其在中国的发展》，载《同济大学学报（社会科学版）》，2003年第2期。的一种。与其说生态环境损害代修复是对环境行政代履行的借鉴，不如认为其是对民法本身的第三人代为履行制度的借鉴，是民法制度在环境法领域的特殊化。代履行与代修复都是维护环境公共利益的法律制度，但两者存在本质上的差异。环境行政代履行中国家机关被赋予的是一项公权力，国家机关与代履行主体所签订的是行政合同［20］，尽管引入了第三方主体，但是无法完全摆脱其公法性质；而代修复则是一项私权利，国家机关与代修复主体签订的是平等主体之间的民事契约。因此，生态环境损害代修复是典型的私法制度。

图2 环境行政代履行、生态环境损害代修复比较图例

民法侵权责任是一种私权救济机制，但环境侵权责任救济的对象还包括环境公共利益，并非完全属于民法确认和保护的私益；生态环境修复需要公权主体与公共机构的介入，需要有区别于私人利益的公共利益衡量和保护机制［2］12。具有私法性质的生态环境损害修复制度与其所保护的环境公共利益并不冲突。因为环境侵权中的私权并不同于传统民法中的民事私权，当国家机关作为平等民事主体行使代修复请求权时，其被赋予的是一项公益化私权，是“私法公法化”②公私法历来分庭抗礼。但现代各国民法立法为了兼顾自治与管制的双重目标，在一定程度上限制了近代民法中私法自治、契约自由，兼顾公共利益与弱者利益的保护以适应现代权利保护的客观需要，呈现公私法融合的趋势，即“公法私法化” 与“私法公法化” 。参见范进学《论私法的法理与法理的私法》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》，2020年第2期，第26页；田喜清《私法公法化问题研究》，载《政治与法律》，2011年第11期，第83页。的现象之一，保护个人利益是维护公共利益的渠道，维护公共利益是创设公益性私权的根本目的。生态环境损害修复的目标在于恢复被损害的生态环境的生态功能，其中除了纯粹的公共利益以外，还包含环境公共利益与个人利益复合的情形［21］。生态环境损害修复责任是将传统私权责任的救济范围拓展到了环境公益，是对民事侵权责任形式的创新，也是对环境侵权法律责任体系的完善。这与民法的私法性质并不冲突，是对私权的拓展，即保护公共利益的私权。这类权利在公权力怠于行使或者权力滥用时更能凸显其现实意义，达到运用公权力效果的同时还能减少公权力的管控，降低公权力的行使成本。私法性质的生态环境损害代修复为公益化私权提供法制保障，也为环境公共利益提供了多元化的救济渠道。

区别于一般私权的公益化私权并非公权力的强制性引入对私权利的干预［22］，“公法的深入，并未动摇私法的根本——私法自治”［23］。公益化私权本质上仍是私权，即国家机关在民事权利法律关系中应当处于平等的地位［24］。代修复赋予公权机关与公共主体的请求权是一项公益化私权，其通过引入公权力机关以平等主体的身份，通过保护个人利益从而达到维护公共利益为目标的一项权利；同时它也是编纂民法典的一项立法技术。倘若国家干预披着维护公共利益的外衣“把本应属于市场的手错装在政府身上” ，过分排挤私法自治，只会有损多元价值目标的实现。公私法的合理衔接是立法技术上的重大难题，这不仅涉及法律部门的分工协作问题，还涉及如何使以自治为导向的私法规范与以管制为目标的公法规范在同一法律体制下的各部门法里和谐共处。除了立法前的充分论证，更明智的做法是尽可能完善配套措施［25］。

四、生态环境损害代修复制度配套性措施的完善

（一）设立生态环境损害修复基金

2019年最高人民法院颁布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第12、13条规定：生态环境损害分为能够修复、完全无法修复或者无法完全修复。根据2020年发布的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（以下简称《办法》）第2条规定：生态环境损害赔偿资金只包括生态环境损害完全无法修复或者无法完全修复且赔偿义务人不履行或者不完全履行义务的情况下所缴纳的资金。同时，由赔偿协议与生效判决所确定的赔偿义务人或者其委托的社会第三方机构进行修复所产生的生态环境损害修复费用不属于《办法》所规定的生态环境损害赔偿资金。根据民法典的规定，代修复费用也不属于《办法》所规定的生态环境损害赔偿资金（见图1）。规定的模糊性势必导致实施的无序性。问题在于当侵权人无法及时支付或者拒不支付代修复费用时，如何解决修复费用的支付以保障代修复的顺利进行。中国生态环境损害赔偿资金主要由政府财政提供，在实践中存在资金不足、来源单一等问题。国家机关往往成为生态环境损害修复与赔偿资金无法及时履行到位时的垫付主体。由于生态环境问题的复杂性与专业性，生态环境修复治理难度大、修复成本高，这给政府带来沉重的财政压力，因此修复基金的来源应该采取社会化、多元化的筹措机制［26］。将国家机关作为平等主体赋予其修复请求权，有利于缓解其资金垫付压力，通过多元化措施解决修复费用的支付到位。

目前亟需构建多元化的生态环境损害修复（赔偿）基金以完善生态环境损害修复基金体系。多元化的基金模式应当包括三个部分：基本基金、专项基金与投资基金。基本基金是指由政府财政提供的基金，主要用于完全无法修复或者无法完全修复的生态环境损害，其来源包括环境税费、对环境侵权的经济制裁所得款项等。专项基金是指根据不同的环境要素分类而形成的专门化修复基金，可以由政府财政投入与社会资本投资构成。该基金设立的目的主要用于修复义务人无法确定或确定但无力承担且污染急需治理的情形。投资基金是指具有盈利功能的生态项目且开展市场化投资的基金。基金由国家机关设立，成立后具有独立的法人资格，根据法律法规进行运营和管理。一方面可以鼓励社会与个人资本的融入，拓展修复（赔偿）资金的来源；另一方面也可以开拓绿色金融市场，鼓励生态环境修复等产业的发展［27］。在规则设定中应当设立专门的生态环境损害修复基金，由国家机关委托给该基金之管理权能。当侵权人无法及时支付修复费用时，可以支付保证金，由基金先行垫付以保障修复工作具有足够及时的经济支持，最终由义务人负担；若义务人拒不支付，再由该基金以国家机关名义向义务人代为追偿或由法定组织直接向其求偿。该基金也可以对生态环境损害赔偿资金进行系统化管理。

（二）完善生态环境损害代修复第三方主体规则

为了推行环境污染第三方治理，鼓励第三方市场的发展，相关意见①详见2015年国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》，2017年生态环境部（原环境保护部）《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》。规定了排污者通过缴纳或者按合同约定支付费用，委托环境服务公司治理环境的第三方治理模式以及政府委托第三方主体进行环境治理的双方责任。首先，发挥第三方机构专业性强、修复效率高等优势。第三方机构接受委托制定生态环境修复方案，根据损害担责原则代替侵权人开展修复工作，由责任人承担费用以保证修复工作的时效性；该修复方案可以成为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼司法审查的证据［28］42。其次，第三方机构基于民事合同关系被引入生态环境修复是生态环境多元治理的内在需求。为避免公权力主体运用公权力过多干预，国家机关需要转换角色，从科层制的公权机关转向平等自由的私权主体，能有效激活第三方主体的市场活力。但第三方主体“经济人”的属性以及与修复请求权主体之间的私法合同关系，易引发其追求利润的本性而不能有效保护环境公共利益［28］42。因此，对第三方治理市场进行公法监管与公众参与监督具有必要性。社会分工细化促使第三方环境污染治理服务市场的出现与壮大，市场机制等私法手段在环境治理中的地位得到提高，进而引发环境治理结构的变革［28］42。应当制定实施细则规定相关责任与义务，其中受委托的第三方治理单位应当具有法定资质，按照相关法律法规和标准承担相应的法律责任和合同约定的生态环境修复责任。

（三）由检察机关督促怠于行使修复请求权的国家机关

第1234条属于授权性规则，通过赋予公权力主体私法请求权，使其在面对生态环境损害修复时具有裁量权，即通过行政公权力选择环境行政代履行或者通过私权请求权选择生态环境代修复。与环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼此类司法程序相比，代修复能有效缩减生态环境损害的救济时间，节省司法成本。但与直接及时的公权相比，国家机关很可能会倾向于选择行政公权力救济，而非高成本的私权救济。问题在于为何以及如何克服行政机关的天性而选择私权请求权。中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。构建现代化的国家治理体系已经成为国家治理的基调。多元治理模式能克服命令控制模式单一化的弊端。相较于行政机关运用职权进行环境行政代履行，义务人与代履行主体之间不存在法律关系，代履行第三人只是履行必要的附随义务，代修复的前提是国家机关作为平等主体基于生态环境侵权之债对侵权人行使请求权，而环境侵权人怠于履行修复义务时，国家机关委托第三方让其代为履行修复义务。这实质隐藏了环境侵权人自行委托第三方代为修复情形下的民事合同关系。也就是说，国家机关委托第三方代为修复，实质是对环境侵权人义务的分离与履行，是对污染治理义务分配模式的创新［29］。第1234条对国家机关、环境侵权人与第三方之间的权利义务关系进行规范，是对生态环境损害代修复中法律责任的安排。在公权机关与社会主体平等的前提下实行代修复，为第三方主体的良性发展提供充足空间。第1234条代修复规定表明立法者宁可曲折也要追求主体之间权利平等的选择，是对民法自由平等原则的贯彻，是对多元共治理念的落实。

生态环境损害修复应当设置与其他部门法与制度的衔接规则。第一，当公权力主体在负担繁重的行政事务压力下，面对直接有效的公权力时，怠于行使维护环境公共利益的国家义务的私法请求权时，相关国家机构应该督促或强制其进行必要的求偿。根据最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条的规定，检察机关可以依法对其提起环境民事公益诉讼（见图1）。第二，为了在一定程度上克服行政机关运用公权的惯性思维，应当对运用行政公权进行环境治理的手段进行一定的限制，强制增加运用民事救济手段解决环境问题以维护法律的正义。第1234条规定了生态环境损害修复的法律责任，为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法依据。在生态环境损害领域，应当设置条款对如何与环境民事公益诉讼的程序性规定以及生态环境损害赔偿制度进行衔接。当侵权人拒不支付代修复费用时，国家机关和法定组织可以基于其与义务人之间的环境侵权之债关系通过提起环境民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼进行索赔。应当制定细则为代修复提供法制保障，但民法典鉴于其法律位阶，无法为代修复的具体实施细则提供法律说明，因此可以以司法解释的方式予以具体规定。

结 语

《民法典·侵权责任编》第1234条明确了以修复为中心的生态环境损害修复制度，代修复作为其延伸，具有典型的私法属性。生态环境损害修复责任的独立化完善了环境法律责任体系化，生态环境损害修复的确立为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法依据。完善生态环境损害修复制度的细则成为亟需完成的任务。第一，明确生态环境损害修复的私法性质与背后所蕴藏的公益化私权为细则设定提供了基调。第二，在多元共治背景下引入第三方主体，明确第三方法律责任以构思其参与生态环境修复的法制化路径。第三，为国家机关对公权与私权的裁量提供有效机制，制定细则平衡国家机关权力与权利的行使；当国家机关怠于行使权利，检察机关有权通过环境民事公益诉讼进行督促。第四，明确修复资金的来源与运用程序。在侵权人怠于履行或履行不能时由基金先行垫付，保障生态环境损害的及时有效修复。设立生态环境损害修复基金对生态环境损害赔偿资金进行系统化管理，最终保障生态环境损害修复责任的落地。