城镇综合水质净化PPP项目的付费机制研究

高蓬博

(华北理工大学建筑工程学院，河北 唐山 30006)

1 引言

PPP模式将社会资本和公共部门的相互优势有机整合并在合同中分配了各自的权力义务关系，降低了公共部门在投资中缺乏专业性的影响和债务的过度累积，是近些年来在涉及较大公共利益项目中常用的一种模式[1]。PPP项目执行过程中，社会资本方一般承担项目设计、建设和运营中的技术风险并期望从中获取足额利益，公共部门主要承担其中的政策风险或法律风险，对于公共利益属性较强因而缺乏必要盈利能力的项目，公共部门采取可行性购买或可行性缺口补助的措施满足社会资本对盈利的合理要求。所谓PPP模式中的付费，就是公共部门或使用者等付费主体向社会资本或项目管理公司等收费主体支付合理价款以保障项目的正常运营和适当利益的过程[2]。合理且有确定性的利润率是社会资本积极参与PPP项目建设的动力，但是社会资本也可能凭借PPP项目的天然的地区垄断性过度攫取项目盈利从而对公众权益造成损害。因此对PPP项目投资决策和合同设计中的付费机制的合理设计就成了一个重要的内容。水质净化处理工程涉及区域人民群众的生产生活诸多方面且往往对价格较为敏感，社会资本单独承建并运营很难处理群体利益和自身盈利间的关系，因此采用PPP模式与公共部门进行合作近年来愈发兴起。

2 PPP项目付费的模式

PPP模式的付费从形式上看大体分为3种：使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。根据项目的具体形式采用合适的付费模式。

政府付费(Government Payment)是公共部门直接向项目支付公共服务或产品的形式，这种形式要和一般意义上的政府购买服务区分开来。公共部门可采用可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)的3种具体计量措施向项目公司支付合理的成本和绩效收入。

采用使用者付费(User Charge)机制的项目往往盈利性较强，项目公司采取向使用者收取服务费的方式覆盖其投资成本和经营支出。为确保项目本身有可持续性的收入来源获取金融机构的融资支持和稳定的经营性现金流量，使用者付费的合同签署中往往规定了一定程度的唯一性条款(Uniqueness Clause)，唯一性条款意味着一定区域和时间范围内的垄断专营权，公共部门承诺在一定期限内不批准新建与本项目存在竞争的项目。

部分项目由于盈利性质较弱从而不足以对社会资本获取适当利润并参与建设形成吸引力，所以在项目本身盈利数额基础上公共部门给予一定程度的补助弥补盈利缺口称为可行性缺口补贴(Viability Gap Funding)。这种介于政府付费和使用者付费间的折中选择具体可以有多种补贴形式，包括土地划拨、投资补助、贷款贴息、项目授予开发收益权等形式。

3 PPP模式付费机制的概念及内容

PPP项目的付费支付要充分考虑不同项目的自身特点，如建设成本、运营维护成本、物价利率变动、使用者付费动力缺失和绩效考核等多重因素[3]。这些因素如何判断，并在项目合同中充分体现这些因素对支付造成的影响，就是付费机制要讨论的主要内容。总体上讲，付费机制包括了财务基本指标、服务费计价模型、绩效考核、价格调整几大模块，这些模块有机组合并相互联系构成了项目付费的原则性内容(图1)。

图1 PPP模式付费机制的组成

财务基本指标的构成和一般项目中财务指标的构成类似。主要内容是反映项目建设成本与运维成本的资产负债表、利润表与现金流量表等财务统计表格，以及反映财务能力的各种指标，如投资收益率(ROI和ROE)、财务内部收益率(FIRR)等(表1)。

服务费计价模型一般有两种形式。一种为“可用性付费+绩效付费”，一种为“使用量付费”(表1)，高速公路或污水处理等能准确计量产能利用率的项目可采用使用量付费的计价模式。

表1 服务费计价模型的组成形式

绩效考核部分约定了项目建设和运营的绩效评价体系，具体操作中由公共部门组织实施或由项目管理部门提供数据公共部门进行核准监督。根据绩效考核的优劣程度对项目管理者进行支付扣除或奖励，目的是监督社会资本切实履行合同规定义务，提升项目管理水平和运行效率[4]。

付费价格调整包括项目建设总投资的调整与单价费用调整两个组成部分。建设项目总投资为项目公司为工程建设所筹集、投入并经公共部门与监理方确认的全部费用。在策划项目付费调整时应考虑到建设工程总投资概预算与实际工程量的变动，从而确定付费计量的变化关系。对于单价和其单价蕴含的费用，要综合考虑到物价、人力资源、利率等的变化，调整付费计价[5]。

4 项目实例

4.1 项目概况

本项目为城镇与农村生活水质处理加管网建设整体打包综合项目，采用DBFOT(设计-建设-融资-经营-移交)模式。采用这种整体打包加DBFOT模式的原因是充分考虑到社会资本方盈利需求的规模化经营因素，同时在项目前期就引入社会资本依托其专业能力参与勘察设计、建设以及移交等工作，充分发挥社会资本的专长形成优势互补。本项目包括3个子项目包，城区水质净化子项目为新建化州同庆镇水质净化厂(二期),拟建规模10000 t/d，配套的污水干管(DN300-DN500)不少于30.2 km，污水支管不小于10 km。镇区水质净化子项目拟新建4个镇级(长岐、杨梅、良光、笪桥)水质净化厂及管网，处理规模均为6500 t/d，DN300-DN800管网不少于40.4 km,支管14.2 km。农村水质净化子项目为4个镇辖区范围内566座农村水质净化简易设施及配套管网，拟建规模总和为26860 t/d，覆盖农村28万人的常驻人口。采用使用者(污水排放个人或企业)付费模式，服务费计价模型采用使用量付费模型。

4.2 财务基本指标

项目总投资62894万元，建设期1年，运营期29年，项目资本金18868万元，占总投资比例30%，由SPV公司后期融资44026万元完成工程项目建设，贷款利率6.37%，建设期内付息不还本，建设期过后采用按最大能力还本付息的方式。财务评价指标经过计算符合预期(表2)。

表2 项目财务评价指标

4.3 绩效考核

本项目依据本身特征，划分了管网运行绩效评价标准、水质处理厂(站)绩效评价标准、农村污水运营绩效评价标准3种绩效评价标准。绩效评价采用100分满分制，综合考虑了设施的运营负荷、出水水质、设施与管网维护、公众投诉与评价等合理科目(图2)，力求让绩效评价能反映项目建设质量和运营质量的总体轮廓。

图2 绩效考核科目设置

4.4 服务费计价和价格的调整公式

水质净化项目一个重要的特点是无论污水进水量还是净化水排放量都易可靠的通过流量计量，任何投资或工程费用都能方便地折算到服务费单价中进行后续支付，基于此考虑将审定后工程项目总投资(工程费用、工程建设其他费用、预备费、铺底流动资金及建设期利息等)与暂定的概算中的总投资之间的差值在最终成交的服务费中进行相应的单价核减或增加。

本项目的服务费的计算针对此项目兼有城镇农村水质处理工厂和管网综合性的特质，服务费分为城/镇水质处理费、城/镇管网服务费、农村水质处理费、农村管网运营服务费4种类型。项目服务费按月支付，总的月度服务费计算公式为：

月度支付额=A+B+C∓Z

(1)

公式(1)中A为城区水质净化及配套管网服务费(万元/月)，B为镇区水质净化及配套管网服务费(万元/月)，C为农村水质处理费(万元/月)，Z为项目总投资折算后反映在服务费中的增加额(万元/月)。

城区水质净化及配套管网服务费的计算方法为：

(2)

公式(2)中A为水质净化及配套管网服务费(万元/月)，A1为水质净化厂调整后可用性付费(万元/年),A2为水质净化厂中标水质处理单价(元/m3),A3为水质净化厂调整后收集管网可用性付费(万元/年),A4为水质净化厂中标管网运营维护服务费(万元/年)；Q为水质净化厂计费周期内实际水质处理规模(m3/月),KQ为水质净化厂收集管网水量负荷系数,KC为水质净化厂收集管网水质系数,Kq为水质净化厂污染减排系数,E1为水质净化厂运营维护考核系数,E2为水质净化厂管网运营维护考核系数,E3为水质净化厂配套管网污水收集浓度达标系数。

KQ确定时，季度平均收集污水量QB大于等于0.8×Qi时，KQ=1，当QB小于0.8×Qi时，KQ=QB/Qi,其中Qi为城区水质处理厂设计规模。

Kq计算与当季平均进水COD浓度CB相关，当CB<130 mg/L时，Kq=CB/130；当130 mg/L≤CB<200 mg/L时，Kq=1.0；当200 mg/L≤CB<220 mg/L时，Kq=1.05；当CB为220 mg/L以上时，Kq=1.1；当130 mg/L≤CB，但是出水量不达标时，Kq=0.9。

涉及绩效考核的E1和E2每季度考核一次，开始运营的一季度考核指标作为基底数值不列入计算公式，结果只作为下季度付费依据。根据考核得分W，W≥85分时E1和E2取1，小于85分时取W/85。

镇区水质净化厂及配套管网服务费计算方法为：

(3)

(4)

公式(3)、(4)中Bi为第i镇水质处理服务费；B1i为第i镇调整后水质处理厂可用性付费(万元/年)；B2i为第i镇中标处理单价(元/m3)；B3i为第i镇调整后收集管网可用性付费(万元/年)；B4i为第i镇中标管网运营维护服务费(万元/月)；Qi为第i镇计费周期内实际处理规模(m3/月)；KQi为第i镇收集管网水量负荷系数；Kqi为第i镇污染减排系数；E1i为第i镇水质净化厂运营维护考核系数；E2i为第i镇管网运营维护考核系数；E3i为第i镇收集浓度达标系数；B为4个镇水质处理服务费之和(万元/月)。

Kqi的计算：ΔCB=COD进水浓度(CB)-COD出水浓度(CD),当CB<140 mg/L时，Kq=ΔCB/90，且CB值最低为30 mg/L，Kq最大值为1.0；当140 mg/L≤CB<200 mg/L时，Kq=1.0；当200 mg/L≤CB<220 mg/L时，Kq=1.05；当CB为220 mg/L以上时，Kq=1.1；当140 mg/L≤CB，但出水量不达标时，Kq=0.9。

E1i与E2i根据绩效考核得分W，W≥85分时E1和E2取1，小于85分时取W/85。

农村水质处理服务费支付计算方法为：

(5)

(6)

公式(5)、(6)中Ci为第i镇农村水质处理服务费；C1i为第i镇调整后农村水质处理厂可用性服务费(万元/年)；C2i为第i镇中标农村水质处理设施运营服务费(万元/年)；Kqi为第i镇农村水质净化设施污染物减排系数；E4i为第i镇农村水质净化设施运营维护考核系数；C为农村处理服务费之和(万元/月)。

水质处理服务费的调价公式的设计主要依据物价变动来构成：

P=P0×(1+I0)

(7)

(8)

式(7)、(8)中：I0为综合物价变化指数，ΔA为相邻调价周期CPI差值；ΔB为相邻调价周期工业品出场价格水平差值百分比；ΔC为相邻调价周期生产原材料价格水平差值百分比；P为调整后单价(元/m3)；P0为调整前单价(元/m3)。

管网运营维护调价公式为：

P=P0×(1+ΔA)

(9)

式(9)中；ΔA为相邻调价周期CPI差值；P为调整后的年运营服务费(万元/年)；P0为调整前的年运营服务费(万元/年)。

农村水质处理服务费的调价公式为：

(10)

符号意义与管网运营维护调价公式中的相同。

调价周期为试运营期结束开始正式运营后每三年调整一次，调整周期制定为三年综合考虑了调价工作量的大小和物价变化速度以及社会资本方的实际需求。如果在某个调价周期ΔA、ΔB、ΔC总和的绝对值区间在6%范围内则此周期内不进行调价，将累积到下一周期进行计算。

5 结语

PPP项目的付费机制的设计要充分地考虑到项目本身的合同结构、项目特征，制定切合项目实际需要的付费机制。水质净化处理PPP项目充分地利用了水的流量的可靠计量性，将各种调价因素整合到了单价服务费之中是一种较为理想的方法。