新形势下《森林防火条例》修订有关问题探讨

杜秋洋　郭赞权　杨少斌　李伟克　武英达

摘要：随着国家机构改革持续深化，森林防灭火工作职能重新划分，国家森防指办公室也由林草部门调整至应急管理部，由此涉及了工作分工及人员的系列调整变化。面对新形势下我国森林草原防灭火工作任务，2009年由国务院颁布的《森林防火条例》《草原防火条例》部分内容已不再适用，亟需修订完善。本文通过调研部分省份，在条例适用范围、管理体制、火灾预防、火灾扑救、灾后处置、保障措施、法律责任等方面，对下步《森林防火条例》修订提出了参考性建议，供专家学者探讨交流。

关键词：森林火灾;森林防火条例;修订;问题;探讨

中图分类号：S762.3       文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2021）02-0043-02

2009年国务院颁布实施了《森林防火条例》《草原防火条例》，两大条例的颁布实施对我国预防和扑救森林草原火灾、保障人民生命财产安全、保护森林资源和维护生态环境发挥了非常重要的作用。但是随着时代的发展，党和国家机构改革持续深化，给我国森林草原防灭火工作带来了新的机遇，同时也带来了新的情况和问题，亟需在立法层面上予以规范和保障。主要体现在以下几方面：

一是领导管理体制发生调整变化。国家森林草原防灭火指挥部的机构设置，以及森林草原火灾的预防和扑救职能进行了重大调整，森林草原防灭火的主管部门发生了重大变化。同时，应急管理部门与国家林业草原部门在森林草原火灾防治管理中的职责也需要进一步明确，尤其是细化双方在“预防和扑救”“小火和大火”“平常和应急”等方面的职责。

二是队伍保障措施需要规范明确。近年来发生的森林火灾扑救重大伤亡事件，暴露出在各地在资金投入、队伍建设等方面存在的问题。今后我国森林草原火灾的预防和扑救力量将呈现多元化发展方向，为有效保证预防和扑救力量的长期性和稳定性，应当出台相应政策，保证广大消防人员在职业发展、福利待遇、荣誉激励等方面的实际需求，促进森林草原防灭火人才和队伍建设健康发展。

三是督导检查机制需要持续强化。在森林草原火灾的预防和扑救方面，细化地方行政首长负责制相关内容，规范森林草原监督巡查工作，及时发现、制止各类森林草原防灭火违法违规行为，落实具体规定和可操作性强的措施，将督导、检查、巡查、约谈以法规形式加以明确，全面推进森林草原督导检查工作制度化，促进森林草原防灭火工作落实落地。

四是违法违规惩戒需要加大力度。现行两个条例的“法律责任”部分规定的比较原则，有的禁止性规定没有相应的保障措施，有的处罚条款明显过轻，难以起到打击违法、教育群众的目的，有必要予以完善。

五是应急法制体系需要健全完善。随着我国应急管理法制体系的不断发展，《突发事件应对法》《自然灾害防治法》等相应法规和预案的修订出台，需要森林草原防灭火立法跟进完善。尤其是两个条例的上位法《森林法》已经修订并正式实施，《草原法》正在修订中，要求条例也应依据上位法的相关变化，尽快修订完善。

笔者通过赴黑龙江、吉林、云南、广东、广西等全国重点森林防灭火省份实地调研、与各地防灭火专家座谈交流，向基层林业工作者了解情况，搜集了条例修改的有关意见建议，供上层决策及专家学者讨论交流。

一、关于条例适用范围

随着近年来国家对生态环境的重视，以及城市市区范围扩大和森林城市建设的推进，许多城市的市区范围建立了大型森林公园、大块绿化林地（草地）等，而这些又不属于城市消防的管辖范圍，工作中易形成管理的空白，存在一定的安全隐患，可在条例修订时将城市中的森林草地纳入管理范畴，刘萌等[3]也有此建议。

二、关于管理体制

在国家层面管理体制上，机构改革后，应急和林草部门重新划分了森林草原防灭火相关职能，部分市县林草管理机构合并到自然资源部门，原森林公安划归至公安部管理，在森林草原防灭火工作改革“一分为三”的情况下，各方职能划分需要进一步理顺细化，明确“消”与“防”的具体责任边界。

在地方层面管理体制上，目前大部分地市森防指办公室都未实体运行，一定程度制约了业务工作开展，可将森防指办公室作为常设机构固定下来，将人员配置、经费保障等纳入各级人民政府预算统筹安排。

在基层末端落实上，进一步压实基层防火责任，切实解决森林防灭火责任落实“最后一公里”问题。可在条例修订时明确村民委员会、居民委员会等基层组织应储备一定的防灭火物资和装备，制定村规民约、居民公约等提高村民森林防火意识，并采取相应措施预防森林火灾，协助做好森林火灾应急处置工作等。

三、关于火灾预防

1.批准权限。在国家深化“放、管、服”改革的大背景下，为便于落实火源管控，可在条例修订时将野外生产性用火审批权下放到乡镇政府，方便林草经营管理。同时，科学制定审批要求，简化审批流程，形成由护林员或村居审批并向属地林业、应急主管部门报备的行政审批制度，借助互联网技术，积极开发集巡山护林、野外用火审批、火情报送等功能的APP系统，林区群众因生产、生活需要在森林防火区内用火时，可通过APP系统呈报，护林员或村居干部现场核验批准，报镇街备案等流程，既方便群众办理野外用火审批又能有效监管野外用火行为。同时，也可作为护林员日常管理和引导森林消防队伍向火场开进的工具。

2.火源监管。目前生态公益林有财政安排的管护经费，而非生态公益林则没有相应管护资金，部分地区使用生态公益林管护经费聘请的护林员则需要统筹兼顾非生态公益林管理，致使基层每名护林员管护面积大、管护要求难落实。在条例修订时非生态公益林可按照生态公益林管护标准，采取多级财政投入方式落实资金聘请护林员，做好巡山护林工作，切实加强野外火源管理，减少森林火灾发生。

3.野外用火管理。当前，农事炼山作业已基本被禁止，但林区群众在森林防火区内非林地上仍有大量的烧垃圾、烧果园草、烧田基草等生产生活用火需求，可将野外生产生活用火纳入审批范围，培养群众良好用火行为习惯。

4.经营单位防火责任。当前由“树线矛盾”引发的森林火灾需高度关注，经营单位应及时排除隐患堵塞漏洞，防止森林草原火灾的发生。可在条例修订时补充增加电力部门应加强对架空电力线路沿线树木、林地和草原的巡查、巡护，及时清除可燃物，避免因树木高度和架空电力线路之间距离过小引起火花，造成线路下方可燃物燃烧引发森林火灾。明确电信线路、石油天然气管道和加油（气）站经营单位的森林防火责任，应采取必要的防静电、防雷击、防火花等技术性防火措施，或在森林火灾危险地段开设防火隔离带，并组织人员定时巡护。

5.宣传教育。加大森林防火宣传教育力度，明确森林、林木、林地的经营单位和个人应当设置森林防火警示宣传标志，并对进入其经营范围的人员进行森林防火安全宣传教育。 新闻、文旅、教育、交通、民政等部门积极做好森林防火宣传教育工作，利用广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体播放或者刊登森林防火公益广告，重点地段重点时段采取超常措施加大宣传教育及警示力度，使森林防火宣传深入到田间地头、深入到乡村学校、深入到千家万户。

四、关于火灾扑救

1.火情报告。群众对“119”的知晓程度要普遍高于“12119”，县级政府可将森林火警12119并入119火警系统，并明确具体值守部门，向群众普及公布森林草原火灾报警电话，实行统一接警，统一调度救援。引导单位和个人发现森林草原火灾，应当立即报告有关部门。

2.预警及响应机制。加强森林火灾监测预警建设和经费保障，可在条例修订时明确县级以上人民政府及有关部门应当建立健全森林火灾监测预警体系，配备必要的设备和设施以及专职或兼职人员，提升森林火险预警、火情监测能力。

3.队伍建设。为有效加强防灭火力量建设，达到“打早、打小、打了”的目的，可在条例修订时明确各地按照一定比例标准，如每1000公顷需配置1名专业队员，在市、县两级和重点国有林业企事业单位组建综合性森林消防专业队伍，在乡镇组建森林消防半专业队伍，建立完善的保障机制，并为队员办理人身保险，从根本上解决专业队伍编制及经费落实不到位的问题。

五、关于灾后处置

在现行防火条例中，灾后恢复重建主要表述为由林业经营单位和个人负责恢复，但林业恢复具有专业性、法定性及责任追究的问题，若缺少政府林业主管部门介入，难以实现。可在条例修订时明确森林火灾灾后重建由政府林业部门进行责任调查，并采取相应措施指导督促植被恢复，适时组织检查，以保障林地重建和植被恢复。

六、关于保障措施

为保障森林防火基础设施建设有效落实，发挥基础设施在森林防灭火中的支撑和保障作用，可将其建设纳入地方国民经济和社会发展规划、纳入当地林业与应急管理发展总体规划。针对各类林内或林草经营管理单位，明确森林防火设施最低建设标准。参照“城市消防”落实特殊行业津贴的做法，对各级各类防灭火工作人员的值班补助、岗位津贴、保障单位（部门）予以明确，保障扑火人员待遇，提高预防和扑救森林草原火灾的积极性。

七、关于法律责任

法律责任是行政法规的重要组成部分， 是强化依法治火的重要手段。可在条例修订时对市场经济条件下的监督对象和监督主体违反条例规定的作为或不作为，作出科学具体的处罚规定，对原处罚过轻条款进行相应的调整，加重对未经申请或审批未同意而用火的处罚。明确对无民事行为能力人和限制民事行为能力人负有监护责任的单位和个人，应当履行监护职责，防止被监护人进入森林防火区用火、玩火引发森林火灾。

随着国家机构改革不断深入，各部门工作职能逐步理顺，条例的修订必将成为新时期我国森林草原防灭火工作的基本遵循，有力指导我国森林防灭火工作朝着科学化、规范化、现代化不断迈进，为国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

参考文献：

[1]韩焕金.新旧《森林防火条例》的解读[J].法制与社会，2009（12）：331-332.

[2]唐明湘.对修订《森林防火条例》的几点思考[J].森林防火，2005（02）：6-8.

[3]刘萌.关于修改《森林防火条例》的几点思考[J].森林防火，2002（04）：7-8.

[4]张勇.对修订《森林防火条例》的几点思考[J].法制与社会，2020（07）：40-41.

[5]汶哲.新旧《森林防火条例》法律責任条款之比较[J].森林公安，2009（01）：28-29.

[6]郑怀兵，彭徐剑.我国森林防火经费保障现状及对策建议[J].林业经济，2014，36（02）：68-70.