我国海岸带管理冲突及国外经验借鉴

李 宇，胡业翠，2，郭泽莲

(1.中国地质大学(北京) 土地科学技术学院，北京 100083；2.自然资源部 土地整治重点实验室，北京 100035)

提要：自党的十九大报告正式提出陆海统筹战略以来，海岸带的区域管理理论与实践愈加清晰。纵向梳理了我国海岸带管理历程，提出当前我国海岸带管理冲突存在“三难”：横纵向管理体制难衔接、多规指标难合一、利益主体难协调。国外管理海岸带所面临的问题与我国有很多共性，通过对比欧盟、美国和韩国海岸带管理的法制政策、机构体制、管理手段、公众参与和监管评估，基于我国海岸带管理冲突的背景、现状与特征，借鉴国外成熟的海岸带综合管理手段及经验，从加快立法、权利收放、委员会协调、规划引领和公众参与方面等提出具体措施，立足从海岸带管理冲突视角发现问题根源，积极探索适合我国国情的海岸带管理建议，逐步实现海岸带的全域全要素用途管制。

一、引言

海岸带是连接海洋系统与陆地系统的复合交叉地理单元，具有优越的资源与环境条件，随着我国陆域建设用地资源的不断耗竭，开发利用海岸带地区成为沿海城市向外拓展生存和发展空间的重要方式。然而，受海陆双重作用的海岸带极易受到人类活动的干扰，在以往陆海分割和多部门参与海岸带管理的模式中，出现部门间职能交叉或互相推诿的情况，造成管理上的重叠或“真空”现象，进而导致海岸带地区生态系统功能减弱，资源不断被耗竭，利益主体间冲突频发，严重阻碍了海岸带综合管理的进程。2018年机构改革成立自然资源部后，由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，完成了陆海空间在行政管理层面上的合并，在此契机下，研究如何在新体制新时期促进海岸带地区持续、稳定、健康、高效的发展具有重要的现实意义。

陆海一体化基于有度、有序、有束的管理机制环境，缓解阻碍海岸带地区持续发展的问题是实现陆海统筹的突破点，这是世界沿海各国面临的共同问题与挑战。国际上很早以前便认识到海岸带的区位特殊性和管理复杂性，尤其是欧美发达国家，在海岸带管理的立法执法[1]、政策评估和冲突协调[2]等方面有着较为完善的理论。国外主张实现海岸带可持续发展的必要手段是采取海岸带综合管理措施，这是一种为了解决众多利益需求冲突的管理理论和模式，不仅注重海岸带的保护与恢复，也注重海岸带地区生态系统安全、社会经济发展和历史文化背景的综合协调[3]。所以，对比研究国外丰富的海岸带综合管理手段及政策，提出对我国海岸带管理的启示具有重要意义。

针对海岸带管理的陆海统筹等问题，我国学界的研究多集中于通过“多规合一”手段实现陆域和海域规划的整合[4]；从借鉴国外海岸带综合管理的手段和空间规划管理的经验来探索我国海岸带统一管理的途径[5]。但是，如何在缓解海岸带管理冲突层面综合国外的有益经验尚付阙如。因此，文章期望从梳理我国海岸带管理历程出发，研究目前阻碍我国海岸带良性循环、持续繁荣的管理冲突，总结国外海岸带综合管理的经验，为我国缓解海岸带管理矛盾、实现陆海统筹战略提出参考建议。

二、我国海岸带管理历程

纵观我国海岸带管理政策和法规等标志性事件，发现我国海岸带管理极具时代特色，国家根据社会国民经济发展的阶段性需求及问题，有针对性地对海岸带加强管理。新中国成立之初，我国实行高度集中的计划经济体制，大力恢复和发展国民经济，以人类发展为中心，缺乏对海岸带生态环境的考虑，海岸带管理处于空白停滞阶段[6]。自党的十一届三中全会做出建设社会主义现代化的重要决策，我国开始萌生海岸带管理意识，1979年开展的海岸带资源普查旨在全面查清海岸带资源本底情况，虽然管理手段单一，但在当时极大地宣传了海岸带管理的重要性。20世纪90年代中后期，在对外开放基本国策的指引下，我国注重加强与国际海洋保护组织的交流合作，先后在厦门、海南、广西和广东开展海岸带综合管理试点工作，积极探索海岸带管理的中国模式。2004年，我国首次提出“陆海统筹”概念，转变过往“以陆定海”的管理理念，加强对海岸带生态环境的修复治理，直至2017年，我国出台第一个专门的《海岸线保护与利用管理办法》纲领性文件，国家开始对海岸带区域予以特别的关注，党的十九大报告正式提出陆海统筹的国家战略，通过海岸带专项规划、构建陆海管制指标等方式，逐步整合陆海管制主体力量，旨在合力协调优化海岸带区域布局，促进“黄金地带”的高质量发展。

三、我国海岸带综合管理的矛盾与冲突

(一)中央与地方政府的利益博弈

我国对海岸带实行中央与地方政府分级管理的体制，中央政府和地方政府为争取土地发展权而进行长期的博弈[7]。自然资源部遵循中央政府的意愿，统筹管理全国海岸带，侧重整体调控和保护海岸带资源可持续发展，地方政府管理本行政辖区内的海岸带，在遵守上级传达的刚性命令下，可操作的自主空间很大，纵向的政策传导过程缺乏及时的跟踪评价机制和有力的监督监管措施，中央政府下达的政策文件经过层层传导，至地方政府落实时有些也产生了偏差，而地方政府为了追求经济效益的最大化经常也是“上有政策，下有对策”。央地政府管理的冲突造成对海岸带管理力度不够、管理效率下降等问题[8]，影响了海岸带作为资源黄金地带功能的有效发挥。

(二)海岸带管理机构职权不清

海岸带高强度开发的特性使其成为各职能部门管理的热点区域。在2018年国务院机构改革成立自然资源部前，横向上，我国海岸带由国土、海洋、环保、林业、建设等多个部门共同管理，各涉海部门管理规划和目标导向不同，权责主体不清，缺乏详细的责任落实机制，难免出现部门间职能交叉重叠或互相推诿的现象，管理的“九龙治水”和“真空”问题并存，导致海岸带区域开发用地冲突。

机构改革后，虽然原国土、海洋、林业等部门的事权统一到自然资源部，但在同一自然地理单元下的海岸带区域，因行政辖区的划分呈现出管理分离问题，毗邻行政区海岸带管理的横向部门间未能形成有机联系，缺乏对行政边界海岸带管理高效的沟通，亟须对海岸带进行综合管理的管制政策及专门法律法规，在日常管理实践中依然存在潜在的问题与矛盾，阻碍海岸带建设基础设施、优化产业布局与科学空间规划的进程。

(三)陆海多规管控指标冲突

我国的规划设计形成了分地域、多部门、多层级的复杂体系，海岸带规划在国土空间规划体系中作为专项规划，在自然资源部成立前，允许编制和报批土地利用总体规划、海洋功能区划等空间类规划，共同管理海岸带。梳理土地利用总体规划、海洋功能区划、城市总体规划、国民经济与社会发展规划和环境保护规划陆海五大规划管控指标，笔者发现沿海城市各类陆域海域规划的编制和实施自成体系，因规划导向和顶层设计不同，造成各规划之间存在内容上的交叉重叠，规划指标各有侧重却又重复相似，管控指标的规划期限和数据来源不尽相同，五大规划中普遍存在指标数值冲突的问题，是导致陆海规划指标体系难以衔接的关键因素(见表1)。在目前国土空间规划体系编制如火如荼开展的大背景下，构建基于“多规合一”海岸带综合规划时面临着规划管控指标难以衔接等现实问题。

(四)涉海利益主体冲突

海岸带不仅是陆海交界的黄金地带，还是产业集聚区。海岸带具有环境公共性和资源多功能性，多元利益主体有着各自不同的诉求，因利益竞争关系在海岸带资源利用和管理上存在冲突，从而导致海岸带生态环境的破坏和资源的不可持续性。利益主体间的冲突主要表现在两个方面：一是在实施海岸带规划过程中，利益相关者参与制订规划的时段和程度不同，非管理利益主体对规划中涉及的政策、法规等条文的认知不到位，因而他们对海岸带资源利用的需求和对问题的解决方式各不相同，很难达成共识和理解；二是海岸带资源的开发与保护，由于海岸带资源的公共池塘属性(common-pool resources)，生态环境破坏成本较低，追求利益的主体形成“重利用、轻保护”的局面，当公共部门实施海岸带保护措施时，一些地方政府和涉海行业认为这会侵害他们的利益，所以在政策实施时不予配合甚至极力反对[9]。利益纷争是困扰我国海岸带综合管理的主要矛盾，如何有效协调不同利益偏好主体间的关系仍是管理界亟待解决的问题。

表1 陆海五大规划管控指标差异汇总

四、国外海岸带管理实践与经验

欧美发达国家对海岸带管理的研究起步较早，基本形成完善成熟的管理体系，中国与韩国相隔黄海，在历史文化发展与海岸带管理探索上有很多相似之处，虽然每个国家根据本国社会政治背景和管理冲突提出不同的解决方案，在法制政策、机构体制、管理手段、公众参与和监管评估方面形成特色性的海岸带管理模式(见表2)，但他们共同的基本目标是建立政府部门间的协调机构，制订计划，从而促进海岸带资源持续发展。

表2 国外海岸带管理实践比较

(一)美国——立法与政策评价并行管理

美国于1972年颁布了具有里程碑意义的《海岸带管理法》，是世界上首次将海岸带综合管理以立法的形式呈现出来[10]。这部法律的特色在于联邦授予州政府的自律管理，在上位法的大方向指引下，各州根据其地理区位因地制宜地对海岸带进行差异化管理，美国擅长将行政与经济手段相结合，通过激励和补助的方式在联邦与州政府间建立管理网络，耗费较少的财力就可覆盖广泛的海岸带区域，有效促使联邦与州政府形成互相合作的局面。

20世纪70年代后期，美国海岸带也不例外地出现资源紧缺、人口压力大、利益主体间矛盾加剧等问题，对此，联邦鼓励各州政府针对区域问题建立海岸带综合管理规划，确保一项政策和规划能够长期适应社会的亮点在于“事中参与，事后评估”，美国在编制规划和政策时积极推行公众的广泛参与[11]，将公众参与的具体流程写入《海岸带管理法》，主张对全美人员进行终身的海洋教育，充分倾听当地居民和利益相关主体的声音，不仅能显著提高政策实施的成功率，而且通过协商和谈判，为解决海岸带管理冲突提供友好的条件。例如，2012年，美国在飓风桑迪过后，通过访谈形式了解当地居民对海滩侵蚀管理的意见和理解，确定利益攸关方对海岸带适应性管理和保护措施的态度及可能的角度，进而呼吁政府加强政策宣传，发展更适合居民理解的语言，避免公众对政策的误解，有助于利益相关者之间开展更有成效的对话，致力于改善沿海可持续性的共同利益[12]。1998年，美国国际开发署提出对海岸带某一重点管理区域或某一项开发活动进行专门的评估，及时检验政策和项目的实施是否达到了预期目标，进而发现问题、解决问题并预测政策未来发展方向，适应性管理构成了美国海岸带综合管理的一大特色。

(二)欧盟——基于生态系统的管理

1996年，欧盟开展了海岸带综合管理(integrated coastal zone management，ICZM)示范项目[13]，但在ICZM实施过程中缺乏明确的政策指导，导致各部门、机构间利益冲突和管理衔接差等问题频出，因此，欧盟执行委员会于2006年颁布了《欧盟海事政策绿皮书》，旨在探求制定欧盟未来海事政策的可能性和必要性。2007年，欧盟根据绿皮书咨询结果发布的《欧盟海事综合政策蓝皮书》明确阐述，欧盟需要综合管理海事活动的海事政策，希望该政策能作用于各部门间对海事管理活动的相互协调，绿皮书和蓝皮书已意识到欧盟海事不再适应分割式管理，侧重点为未来海洋经济发展策略。2008年，欧盟委员会通过《欧盟海洋战略框架指令》，首次将世界上良好的海洋环境作为海洋综合管理战略的目标[14]，运用先进的生态系统方法激励成员国的共同行动，要求成员国基于《欧盟海洋战略框架指令》建立适用于本区域的海岸带综合管理战略，成员国不仅遵循国际公约原则和指令规定的义务，而且定期向欧盟报告进展，形成上下联动、利益共享、协调统筹的欧盟海岸带特色管理方式。

欧盟将国土空间规划的专项规划——海洋空间规划作为ICZM的管制工具，中央政府在规划编制过程中占有主导权和话语权，规划体现了国家整体的利益需求，海岸带资源的日渐稀缺导致中央政府与地方政府在海岸带开发功能方向上的冲突日渐显著，如何在规划中协调有限的海岸带资源，发挥高效的功能满足央地政府诉求，成为欧盟不断探索的问题。鉴于此，欧盟提出海洋及海岸带资源空间功能复合利用[15]，以荷兰为试点地区，探索海岸带不同用途的平衡与兼容，缓解因利益主体冲突阻碍海岸带空间规划的进展，在规划制定过程中，欧盟十分注重跨区跨界海岸带的管理[16]，提出要综合考虑海岸带区域的生态地理特征，评估政策的跨界影响并保证信息公开，听取各利益主体诉求，通过建立冲突协调委员会调动各界人员参与的主观能动性。例如，法国于2005年成立国家沿海地区理事会，旨在促进海岸带管理利益攸关方就沿海地区政策进行充分对话，协调并汇总利益主体意见向政府提出政策建议，而政府也可就海岸带管理有关事宜向理事会咨询，共同商讨海岸带管控重点及优先权利，基于签订的跨界数据协议建立共享数据库，制订陆海空间规划及跨界管理海岸带的统一方案。

(三)韩国——立法在先，计划随行

1992年，韩国政府对联合国《21世纪议程》提出的海岸带综合管理概念开始加以关注。1998年7月，韩国正式出台《海岸带管理法》，标志着韩国“海岸带综合管理”概念的法制化。该法明确规定了海岸带综合管理理念和国家海岸带管理基本思路，对海岸带按用途进行分区，建立起国家和地方海岸带管理方向一致的协调体制，即由中央政府主导的自上而下管理模式。2008年由国家海洋部修订了《海岸带管理法》，改变了以往海岸带功能分区的管理方式，通过建立“沿岸用途海域制度”，合理配置海岸带空间利用布局，避免开发利用冲突，实现资源保全高效的利用[17]。

韩国具有特色性的海岸带管理规划和计划，2000年2月颁布了国家海岸带综合管理计划。在中央政府的指导和鼓励下，次年出台了地方海岸带综合管理计划。该计划通过协调央地政府和陆海空间实现海岸带的分步详细管理，允许根据五年一次的海岸带基础调查结果修订管理计划，及时评估目标实施情况并调整未来管理计划。《海岸带管理法》第21条明确规定，每十年制订一次海岸带整备计划，防止因海岸带的脆弱性和过度开发利用造成环境破坏。韩国在法律和政策出台之前，通过召开国际研讨会、地区说明会和国会听证会等方式呼吁公众参与，与会市民、学者、社会群体充分交流各方意见，注重对公务员和社会团体人员海岸带综合管理的教育培训，提倡学者们建立研究区域发展网络进行沟通，通过交流共同评选海岸带管理政策示范区，不仅使管理政策与学术研究紧密结合，而且解决了利益主体争夺海岸带资源的冲突。韩国海岸带管理遵循国家综合计划的建立和地方政府的积极管理理念，这与出了问题再通过强制性法规进行补救不同，构成了以利害当事人的对话协商为基础、先计划后开发的海岸带管理模式。

五、国外海岸带管理对我国的启示

(一)加快推进海岸带专项立法

我国目前以部门海岸带管理的行业性法律为主[18]。现有多见涉海、少见非涉海附带提及海岸带的法律法规存在相互之间规范标准不一、在执法过程中相互抵触或纠葛不清的现象。法律是最具有权威性的管理手段，鉴于国外重视立法来解决海岸带管理冲突的成功经验，考虑到我国的局面，制定一部深度整合现有行业性海岸带管理法规——《海岸带管理法》十分必要。该法应具有海岸带的基本法和上位法的地位，明确法律效力范围，界定海岸带概念及相关术语和各部门海岸带管理界限[10]，划定海岸带政策全生命周期的专门管理人员，结合激励与追责的方式同管理人员绩效挂钩，指导各地方在不违背《海岸带管理法》的背景下，探索制定地方性的海岸带管理规范，在实践中探索缓解海岸带管理问题的措施，并进行全面完善，提供扎实的法律保障，使解决海岸带管理冲突有法可依。

(二)探索集权与分权并行管理

我国长期重集权的管理背景导致政策缺乏因地适宜性。当前海岸带由自然资源部统一管理，在此契机下，建议探索适度“放管服”管理方式，借鉴国外允许地方政府在需要紧急管理的海岸带区域设立地方性管理政策的经验，充分考虑当地的特色和历史文化背景，拒绝“千地一策”的管理方式，在当前的行政机构框架下思考如何进行管理机制的过渡，充分发挥现有机构的优势并为解决冲突来完善机构[19]。中央政府应探索权利收放的平衡点，使海岸带管理权利对地方政府有的放矢，考虑在“五年规划”的基础上设置分步精细规划，可参考美国和韩国对政策计划分步完成并及时监督的做法，各地政府应对政策实施效果进行监测和跟踪性评价，根据评估结果及时纠正方向慢慢前进，建立适应性管理模式。央地政府要达成真正的合作伙伴关系，换位思考理解各自的诉求，并为了共同的目标去探索基于生态理念的海岸带管理政策。

(三)建立机构间冲突协调委员会

由于海岸带区域的自然地理特征性需要跨行政区管理，而这一交界区域正是冲突频发的地带。厦门市在2020年拟成立海洋发展委员会，负责对海洋产业经济发展、海洋环境保护和生态修复等重大决策的管理，但缺少针对管理冲突进行协调的职责。根据我国实际情况，建议可以借鉴法国成立海岸带理事会，针对海岸带这一特殊区域，成立专门的海岸带管理协调委员会。我国可尝试在问题突出的海岸带地区进行地方性试点，开展缓解海岸带冲突的探索。建议在本级政府下设由协调委员会成立的诉求机构，通过调查不同社会代表的利益主体，让受访者对某项海岸带管理政策打分，协调参与者的冲突和矛盾，体现海岸带管理的民主性并实现社区管理，推进建设海岸带管理交流网络，邀请各界专家学者共同研讨海岸带管理进展与研究方向，机构负责将各界声音汇总反馈到上一级政府，政府在制定海岸带管理政策时也可以咨询协调机构，形成一个良性循环的沟通系统。

(四)重视专项规划对海岸带高质量发展的引领

在自然资源部成立前，陆海分别独立规划，使得至今仍旧存在一些遗留问题。我国正值海岸带专项规划开展之际，2021年7月，自然资源部发布《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南(试行)》，旨在通过规划合理布局海岸带区域的生产、生活和生态空间，以海岸带土地为主导视角，优化区域内产业配置，促进海岸带区域经济强劲发展，平衡生产空间与生态空间布局，通过海岸带资源本底和控制线坚持生态优先，但缺乏精细化保护生态的措施和力度。建议可以借鉴欧盟以保护海岸带生态系统为目标的管理理念，加强海岸带耕地、滩涂等敏感景观的识别与特征研究，构建陆海统筹的生态圈[20]，根据《国土空间规划用地用海分类指南》建立多规指标转换标准，通过海岸带规划有机整合以往陆海多规指标，构建生态优先的陆海统筹监测指标体系[21]，实现对海岸带土地景观生态的监控，及时矫正人类对海岸带生态系统的干扰。结合规划和区域资源特色，构建陆海一体的生态景观廊道，提升海岸带区域的连通性，形成在规划中科学编制、在实地中有序落实的良性反馈机制，确保让海岸带规划落地，为实现海岸带资源合理开发利用提供理论依据。

(五)推行公众和利益主体参与管理

海岸带政策最终要落地于民受利于民，目前我国一些政策和法律普及力度不够，难以深入人心。通过国外海岸带综合管理的经验来看，公众和利益主体参与程度是影响政策实施效果的关键因素。我国是崇尚以人为本的国家，所以在制定海岸带管理政策时应呼吁海岸居民和产业利益主体充分参与，可以考虑让公众以海岸带管理合伙人的身份参与海岸带保护与开发活动[22]，通过问卷调查、入户走访、举行听证会等方式让公众发声，大到一部海岸带管理法规的制定，小到一项地方性政策的实施，若公众与利益主体反对意见较大且理由充分翔实，应该重新考虑这项政策开展的可能性。地方政府应尽力协调各利益主体的诉求，加强当地社区和非政府组织的协调和参与[23]，建立海岸带的生态补偿机制，使用海岸带资源开发利用过程的经济杠杆来调节利益主体的冲突，可以借鉴欧盟实施海岸带空间功能复合的方式，探索我国海岸带地域多功能利用的组合方式，最终形成多数利益主体满意的规划政策实施方案，有效解决利益主体间诉求不一致的冲突。