宅基地流转的“内卷化”困境及解决路径——基于农民市民化与乡村振兴协同视角

韦彩玲，陈 娅，杨彩霞

(广西大学 a.公共管理学院； b.区域社会治理创新研究中心，南宁 530004)

提要：现行的宅基地政策设计趋向于保障农民住房需求，形成了以强调集体经济组织成员身份为特征的无偿申请宅基地分配取得机制，一旦取得便可无限期使用，在政策层面严格限制了宅基地的对外流转，只允许在集体内部进行，随着城镇化进程加快，越来越多的农民离开家乡和土地到城市寻求新发展，使得“人地不对应”的矛盾愈加尖锐，进城农民也难以彻底退出宅基地融入城市生活。基于“内卷化”理论视角，在两权分离的制度框架下，重点关注进城农民的宅基地使用权流转相关政策的变化，从而提供一种针对进城农民土地权益“内卷化”现象的解决途径，力求通过理清相关政策机制的演变逻辑从而建立起与进城农民市民化相配套的宅基地使用权流转机制，目前亟须从以下几个方面完善流转机制，即转变公权角色，构建主体性均衡，激发农民参与内生动力，从而实现“公权主导性”与“农民主体性”的有效协同。

一、问题的提出

宅基地制度是我国农村一项最基本的土地制度，旨在实现农民住有所居从而维护社会稳定[1]。然而随着城乡融合的发展，在快速推进城镇化和农村现代化的过程中，笔者注意到新生代农民进城愿望强烈，越来越多的农民选择迁居到城市寻求新的发展机会，然而在大型城乡人口流动的浪潮中却演化出一条具有中国特色的迁移路径，即农民进城以后只成功地完成了职业层面从农业向工业，甚至服务业的过渡，但是从户籍角度来看仍然未完成市民化[2]，城镇化与市民化的不同步形成了一大批“两栖居民”，他们像候鸟一样季节性地在农村与城市之间迁徙[3]，尤其对于一些收入不稳定的农民工来说，当初他们毅然决然离开家乡，离开土地，只为在城市寻求更高收入，然而一旦无力负担城镇生活的压力就会选择回到农村，从而导致这种具有中国特色的“夹生”的“半城镇化”现象一直存在。在此背景下，乡村发展陷入停滞的困境更是与当前经济发展态势形成巨大反差，闲置宅基地数量增多，又缺乏有效的宅基地退出机制帮助引导进城农民主动退出，有偿使用机制也正在探索，还未成为普遍推广的经验，无论在乡村土地治理投入多少人力物力，大量宅基地和农房都处于低效利用状态，由此，笔者将这种困境称为宅基地流转的“内卷化”困境。“内卷化”不仅造成了农村可利用土地资源的极大浪费，而且逐渐成为进城农民市民化的障碍[4]，严重制约乡村振兴的发展。

“内卷化”这一概念从字面上理解为事物发展过程中停滞不前的意思，最先提出这一概念的是德国哲学家康德(I.Kant)，其后，真正将“内卷化”概念带入学术领域的是克里夫德·格尔茨(1963)，他当时创造性地将“内卷化”概念用于研究和解释爪哇岛的农业生产停滞化现象，事实证明，“内卷化”用于解释农业相关现象具有一定契合性。20世纪八九十年代，黄宗泽先生将“内卷化”应用于中国农村社会变迁的研究，更是以微观经济学理论进一步丰富了格尔茨所提出的农业“内卷化”概念，指出当前中国农村集约化生产是集中投入资本和劳动力的结果，这种商品化现象是无助于提高生产率的[5-6]。本文所阐释的“内卷化”概念正是借鉴了上述观点，随着城市对外扩张进程的加快，农村集体建设用地数量尤其是宅基地的数量和面积在扩大，而农村常住人口数量却在下降，由于人和地的不对应难以充分发挥空闲宅基地资源在乡村振兴事业中的价值，再加上限制流转的政策因素，更是难以实现宅基地资产价值的变现，从而导致进城农民权益“内卷化”、乡村发展低迷的状态。

因此，学界一直致力于研究如何合理配置稀缺有限的土地资源，这也是推动乡村振兴必须要克服的问题。郑兴明[7]曾经提出当前中国农村土地制度变迁始终未能跳出城乡二元体制的框架限制而取得突破性进展，而宅基地作为农村“三块地”中保障农民基本土地权益的最重要载体，囿于当前以农民住房保障为设计宗旨的政策在改革实践中也举步维艰，“内卷化”问题凸显，严重制约乡村振兴的发展。学术界对于盘活宅基地贡献了很多卓越的研究成果，但是仍未形成一种对市民化与城镇化齐头并进、助力乡村振兴的改革路径共识。基于现实调查和文献分析，笔者认为随着时代更迭，现阶段的宅基地制度设计已经越发难以适应当前推进新型城镇化与加快农业人口市民化的需要，在两权分离的制度框架下，为了破除当前的“内卷化”困境，重点关注进城农民的宅基地使用权流转政策变化有利于我们更好地把握隐藏在政策转变中的深层逻辑，从而提供一种针对进城农民土地权益“内卷化”现象的解决途径，力求建立起与进城农民市民化相配套的宅基地使用权流转机制，在促进宅基地集约使用的同时，也能够有效降低进城农民市民化的成本，而帮助其以更加积极的姿态融入城市生活，让乡村经济重新迸发生机与活力，这也是助力乡村振兴战略的题中之意。

二、宅基地流转“内卷化”表征

(一)进城农民宅基地流转政策演进

本文在时间的纵向维度上探讨宅基地流转政策的演进历程，表1主要围绕5个方面来归纳其不同阶段的政策偏好，即宅基地流转对象、流转限制强度、使用权状态、公权作用以及农民参与地位的变化。

表1 进城农民流转政策演进

1.“房地一体”的转让模式

由于中国大规模的城乡迁移始于20世纪80年代，因此本文所分析的政策变化也从1978年开始(如表1所示)，第一阶段是“房地一体”的转让阶段(1978—1998年)。这一阶段的政策导向是基于“房地一体不可分割”的特性，允许宅基地随着住宅的转让而转让，这说明进城农民可以通过转让自有住宅而实现宅基地退出，但是在这个过程中也就丧失了对宅基地的使用权和申请权①，这其实是基于福利公平性质的政策设计。此外，这个阶段宅基地流转对象还对非农城镇居民开放，已经进城落户为城镇户口的农民也可以通过购买村集体组织宅基地上的房屋而重新获得宅基地使用权。

2.限制流转的政策导向

但是很快上述政策的缺点就暴露无遗。从表1可以看出，从1999年至2008 年，随着现实宅基地转让市场的混乱，有关政府部门开始通过严格管制宅基地的流转来解决当时较为突出的“小产权房”问题，进城农民的宅基地使用权逐渐显现出“鸡肋化”的倾向[8]，进城农民本身并不依赖于家乡宅基地来满足其居住保障的需求，而政府对宅基地流转的限制导致其土地权益无法得到真正实现。

3.探索内部转让和退出

随着城市的对外扩张，特别是从2008年以来，农村土地的资产性价值逐渐显现出来。从表1可以看出，这一阶段宅基地的资产性功能相对于传统的福利保障性功能来说更是得到了无限放大。为了合理配置土地资源，增强农户私下流转宅基地的规范性和有序性，有关部门很早就注意到鼓励进城农民转让其所拥有的宅基地从而实现闲置宅基地价值的重要性，各地政府开始纷纷探索村集体内部转让和退出宅基地的新模式②。

综上，从整个政策沿革来看，国家在推进城市化和鼓励农民进城落户的过程中，进城农民的宅基地使用权流转政策经历了一个允许使用权转让到限制使用权转让再到适度放开使用权限制的过程。流转对象经历了由向城镇非农居民开放到限制在集体经济组织内部的过程，也就是一个使用权由开放走向封闭的过程；公权参与由弱变强，从辅助监督地位变成完全主导，再到适当放开限制。在整个过程中，农民的参与地位也经历了一个由开放自由走向被动消极，而后再重新强调自主性的过程。

(二)演进逻辑：呈现“内卷化”表征

纵观进城农民相关宅基地流转政策的发展历程，虽然不同时期的政策设计深受不同政治社会文化环境因素的影响，但我们依然能从中理出一条逻辑主线使得整个政策演变过程有章可循，有经验可借鉴。回顾进城农民的宅基地制度变迁历程，总共有3个阶段：第一阶段是允许进城农民通过“房地一体”的流转方式退出宅基地；第二阶段是完全限制宅基地使用权流转；第三阶段是开始探索进城农民的内部转让和退出宅基地。根据本文有关“内卷化”的内涵阐释，由第一阶段到第二阶段的过渡很显然是使用权由开放走向封闭的一个持续性过程，呈现出了制度“内卷化”的表征。虽然在第三阶段开始探索有偿退出宅基地，即试图在管制至上中穿插私法逻辑，这对于放活使用权有重大意义，但是该阶段的进城农民宅基地制度改革仍然处于一种对原有制度进行修补的状态。尽管已经意识到原有的制度设计缺乏对宅基地资产价值的重视，而在原有强化管制的惯性依赖背景下对使用权流转限制有所放松，主要用意在于回应随着宅基地资产价值显现变得越来越重视自主性的民意，但最终的制度结果却是造成了土地治理和利用的低效。由于受到外部体制条件的限制而不能进行根本意义上的改善和革新，在治理和利用方面更趋向于延续过去的做法从而故步自封，陷入惰性，由此进城农民宅基地政策的变迁过程陷入停滞的“内卷化”困境。在农民市民化与新型城镇化协同并进的背景下，这种进城农民宅基地流转制度设计导致的“内卷化”效应主要体现在以下3个维度，分别是人口流动“内卷化”、土地权益“内卷化”以及乡村经济“内卷化”。

1.人口流动“内卷化”

所谓的人口流动“内卷化”，主要是指不同身份阶层固化，相互之间的流动减缓甚至静止，由于人为或者政策因素导致社会地位上升受阻，这具体表现在进城农民在推进新型城镇化背景下很难完成从农民身份向市民身份的转变。着眼于世界其他国家城镇化的成功经验会发现，发达资本主义国家的城镇化与市民化进程是协同推进的，而在中国城乡二元体制背景下形成的城乡迁移更具中国特色，表现为一种半城镇化的演变路径，进城农民实现了职业层面从农业到工业，甚至服务业的过渡，却被排除在市民阶层之外，阻碍了新型城镇化进程，进城农民在市民化进程中会因为户籍原因和无法充分实现宅基地财产价值而受挫，容易放弃进城选择回乡，这并不符合新型城镇化所倡导的方向，因而人口流动就呈现出一种停滞化、无实质性发展的“内卷化”态势。

2.土地权益“内卷化”

“内卷化”的表征之一就是事物在发展过程囿于习惯的桎梏而难以有实质性的发展。随着越来越多的农民进城寻求更高发展，有的早已经定居在城市不愿返乡居住，却始终不愿意放弃家乡的房屋和宅基地，宁愿荒废闲置也不愿退出，人地分离导致严重的农村“空心化”问题。随着经济水平的提高，地价更是增长迅速，宅基地所蕴含的巨大价值也逐渐显现出来，2007年的物权法更是确立宅基地使用权为用益物权，而目前的制度设计沿袭了过去限制宅基地使用权自由流转的做法，进城农民的宅基地使用权资产性价值很难通过市场机制显现出来，最终，进城农民手里的宅基地用益物权难以变为现实的收益，从而造成宅基地使用权权益“食之无味，弃之可惜”，导致以“空心村”为代表的土地资源的浪费和边缘化，无论投入多少人力物力，都会强化事物发展的惯性，不仅对“空心化”问题的解决毫无帮助，而且还会加剧问题的尖锐性，大大加深农村集体土地保有和利用之间的矛盾，这就是宅基地流转政策设计所带来的“内卷化”的真实写照。因此，农村“空心化”是城镇化发展的必然结果，当前改革的导向就在于要逐步解决人地矛盾，匹配好土地资源，充分发挥土地所蕴含的效用，真正实现农民土地权益，从而在根本上治理“空心化”和克服土地权益“内卷化”。

3.乡村经济“内卷化”

“内卷化”的另一个表征就是事物发展进入功能锁定状态而无法自拔，难以有外延发展和创新。长期以来，农村的发展都严重滞后于城市，农村作为经济薄弱地带，自然受到国家的高度关注，包括推进一系列乡村振兴计划，然而笔者注意到，随着经济的快速发展和城镇化的推进，乡村问题并没有实现联动解决，首先需要考虑的是在高速城市化过程中如何应对普遍的乡村衰败，这是客观存在的问题，而且此种问题不会随着城市化得到自然解决，大批农民进城造成了非常严重的“人地分离”现象，青壮年都外出闯荡，导致农村留守老人和儿童增多，也使得大批宅基地闲置，严重制约了乡村经济的发展，有关部门注意到了这种现象并开始在深化农村改革的背景下开启了宅基地制度改革的步伐，但改革是一个在摸索中前进的缓慢过程，短时间内无法彻底解决人地不对应的矛盾，从而呈现出资源转化低效的局面，这就导致了乡村发展产生功能锁定，大大制约了乡村经济现代化的步伐。

三、“内卷化”生成机理——外生力量与内生力量双向协同作用

进城农民宅基地流转政策“内卷化”困境的形成不能简单地归因于外生力量，即农村土地相关的制度设计本身就具有“内卷化”的特征，也不能一概而论地认为是内生力量所导致的，即进城农民作为理性经济人趋利避害的特性等等，要综合看待外生力量与内生力量对“内卷化”的双向协同作用。

(一)外生力量——公权主导的设计逻辑

对于导致进城农民宅基地政策“内卷化”的外生力量，从总体土地设计的原则和态度大概能窥见一斑。人口流动“内卷化”、土地权益“内卷化”以及乡村经济“内卷化”困境的形成就与目前的体制有着千丝万缕的联系。我国是社会主义国家，这就决定了土地制度的公有性，在城乡二元体制背景下设计相关宅基地政策不可避免地会带有一些公权干预的倾向，这个过程并不是依靠市场的供需秉承利润最大化原则，而是带有中国特色的“半强制性”土地流转政策调整[9]。公权出于求稳的目的会沿袭历史做法对宅基地流转加大限制，在二元体制背景下更加重视社会稳定，更加强调户籍管理，更加关注农民的基本福利保障。近年来，国家要求支持引导进城农民自愿退出宅基地，强调遵从进城农民意愿，在一定程度上保护了农民的私益，但是这种从“弃地进城”到允许“带地进城”的政策设计却强化了上述进城农民与土地之间的“脐带联系”，即进城农民与家乡宅基地的这种藕断丝连的关系是不利于进城农民市民化和宅基地集约利用的。一方面，“带地进城”的农村转移模式实质上是一种“离乡不离土”的不彻底的城市化过程，进城农民在脱离农业生活职业性的前提下仍然保留了农村土地，进城以后同样兼享城市福利，这不符合社会公共福利的公平原则，由此而带来大批宅基地闲置浪费的问题也不符合土地资源的最优配置原则。另一方面，从“弃地入城”到“带地入城”的转变，表面上是更加尊重进城农民的意愿，实质上却强化了“转内不转外”的模式，即使用权流转的范围必须限制在集体经济组织范围内，这是一种政策改革路径依赖的表现，在惯性的力量强化下没有发生根本性的革新从而使得政策和实际不相适应，呈现停滞化发展的态势。因此，“离乡不离土”和“转内不转外”的中国特色城乡迁移路径导致乡村经济缺乏必备的青壮年劳动力，宅基地资源也得不到高效集约利用，大大制约了乡村振兴的步伐。

另外，受城乡二元体制影响，农村土地与城市土地所有权的不同归属决定了农村集体土地是被排斥在国家土地一级市场之外的，这也固化了“转内不转外”的模式是导致进城农民权益“内卷化”和乡村经济发展陷入困境的制度层面的原因。将宅基地使用权流转限制在集体经济组织内部不符合经济学倡导的市场经济资源自由配置的原则，由于市场的封闭性，集体经济组织结构内部市场主体不够多元，集体经济组织内的农民很难有多余的财力去支撑起整个宅基地流转市场，更别说通过内部消化盘活宅基地的资源价值。同时，在社会流动速度明显加快、农民自身价值实现和未来发展需求越来越强烈的背景下，原有的宅基地政策设计趋向于保护进城农民与土地的“脐带关系”，却没能充分考虑到农民进城以后的自身发展问题。因此，在城镇化过程中容易暴露出一些新的亟待解决的问题，比如农民进城以后家乡宅基地的处置问题、进城以后的相关福利制度安排等等，这些问题在一定程度上干扰了原有目标的实现，最后则容易导致“半城镇化”现象的产生，原有政策设计失去了其应有的社会基础，人与宅基地的矛盾也与日俱增，土地治理无效问题显露无遗。

(二)内生力量——农民参与的内生动力不足

“内卷化”绝不是由单一的外生力量导致的，也不是仅由内生力量就可以激发的。乡村振兴强调农民的主体性地位，而在宅基地资源的盘活利用方面，农民更是起到决定性作用，进城农民是否愿意参与宅基地盘活，对于破解上述“内卷化”困境起着根本性的作用。笔者认为农民作为乡村振兴事业的关键性主体，乡村振兴是否能顺利进行与农民密切相关，盘活利用宅基地资源的基点也必须落在农民身上。但就实际而言，公权干预反而缩小了农民的自主空间，虽然近年来国家开始重视农民自主性的培育，但总体来说大部分进城农民都不愿意轻易退出或者流转处分其名下的宅基地，参与宅基地盘活事业的主动性和积极性堪忧，内生动力不足是目前亟待解决的问题。

1.主动性不足

众所周知，日常生活中的实践主体在具体实践中都是秉承“理性选择原则”的，实践主体依据该原则在不同的行为和路径之间进行符合自己目的和利益的选择，以获得自身利益最大化，当然，这也是符合理性经济人假设的。在当前越来越多农民进城落户③的大背景下，“无偿进入，无限期使用”以及“只进不出”的宅基地制度设计决定了农业人口所含经济福利将会大幅度上升，这项规定的初衷是为了保护农村集体经济组织成员的利益，而随着社会的市场化和经济的进一步发展，城市不断向外扩张，农村集体经济建设用地的经济价值直线上升，农村宅基地的福利保障特性决定其具有农村公共福利的非排他性特征，当然这个非排他性是针对集体经济组织成员来说的，毕竟农村宅基地市场并不对城镇居民开放。而与此同时，站在进城农民的角度上考虑这个问题，进城落户的农民已经可以享受城市福利，而城市公共福利具有非常明显的排他性特征，进城农民作为理性的经济人自然会选择进城而不退出，当前允许“带地进城”的政策在一定程度上保护了进城农民的宅基地权益，但也容易纵容这种进城农民兼享两边福利的投机行为，于是进城农民出于自身利益最大化的追求是不会轻易放弃宅基地的，再加上文化素质水平等自身局限性，他们对新的知识、理念接受程度是不高的，面对各地纷纷尝试建立有偿退出的宅基地新模式，进城农民也只会保持观望，在抱有不利好的心理预期下绝不会冒险选择退出宅基地。由此可见，当前限制宅基地流转范围的政策设计对于解决大批宅基地闲置的问题并没有什么实质性帮助，因为封闭的市场本身就不具备活性，各地政府在进行宅基地退出探索过程中也各行其道，在合理的宅基地退出经济补偿机制建成以前，进城农民的宅基地资产都不能跟随人的转移得到及时变现，由此产生了资源冗余。

而对于那些往返于城镇和农村的农民工群体来说，他们已经完成职业“非农化”的转变，却还未完成户籍层面由“农民”向“市民”的转变，建立在户籍制度上的城市公共福利体系是无法惠及这一庞大群体的，农民在迁居进城以后往往会由于户籍限制而无法获得与城市居民同等的福利待遇，大批农民工为城市建设贡献了自己的力量但却被排斥在城市福利范围之外，这时宅基地所承担的福利保障功能会进一步凸显，如果让他们失去家乡宅基地则会给他们带来无法承受的不良预期，由此保留农村户籍、宅基地和农房成为进城农民的理性选择。

虽然现行《中华人民共和国土地管理法》赋予了村集体职权可以收回那些无主荒废或者不再使用的宅基地，但在实践中却缺乏可操作性。从思想层面来分析，中国人典型的念旧、思乡、安土重迁的乡土情怀也在情感层面固化了农民与土地之间的联系，进城农民更是视家乡的宅基地为其返乡养老之地，更不可能赌上一切冒险选择退出，再加上受到一系列住宅风水等宗族文化的影响，既不愿意让其他人来使用自己的宅基地，也不愿意交回村集体重新规划盘活，大部分进城农民将宅基地视为私人财产留给下一代继承，但是进城农民的后代从小在城市长大，不可能回到农村发展，因而会有越来越多的宅基地荒废，陷入“内卷化”的恶性循环。因此可以看出，农民在宅基地的盘活、利用和处置问题上是缺乏主动性的，在主观层面导致了乡村振兴和农民自身发展的“内卷化”。

2.自主性不足

在乡村振兴和新型城镇化大背景下，自主性表现为农民深刻了解乡村振兴战略的作用和意义，在政策背景条件下具备很强的自由自主意识，并且能意识到自己是乡村振兴的主体，主动积极地参与到乡村的建设中去。明确农民自主性对激励农民主动自发参与宅基地盘活利用工作至关重要，当前很多进城农民对自身认识是不清晰的。市民化滞后于城镇化导致大批农民进城以后无法完成户籍转变，无法与城镇居民平等地共享城镇相关福利，加上宅基地使用权受限制，产权弱化更是在一定程度上抑制了他们自身寻求发展的主动性。现阶段关于盘活闲置宅基地资源的相关政策设计还未完善，流转的渠道也未通畅，宅基地退出实践处于初步摸索阶段，虽然有一些地区已经取得了令人满意的效果，但是大多显现出地方特色较强、推广性不足，由于缺乏经验甚至还在一些地方出现了“逼迫农民上楼”等不平等、损害农民利益的事件，因此在整个宅基地处置问题上，不论是政策设计或是实施过程，农民的参与地位不高，农民宅基地权益保障机制还未完全建立，农民在参与过程中的知情权很难得到有效保障，再加上合理有效的宅基地流转收益机制缺失，进城农民的收益权也难以得到切实保障，这就导致宅基地资源性价值不能及时变现。农民的主体性地位很容易在公权干涉下受到忽略，公权主导优势下的制度设计很容易产生信息不对称而侵犯农民的自身利益，从根本上来说目前的政策设计缺乏对进城农民土地权益的关切。

另外，宅基地的设立从一开始就是为了保障农民的基本居住需求，这在农村土地制度中是处于根本性地位的，因而在使用权属性上相对于其他完整物权就缺失了收益权的部分，权益的不完整限制了农民自愿效用的充分发挥。在地价攀升的今天，宅基地财产性价值一路攀升，从上述对进城农民宅基地使用权流转政策演进过程的梳理可知，宅基地制度总体上是朝着强化管制的方向演进，进城农民对宅基地的使用权是一个由开放走向封闭的过程，这本身就是对农民产权的一种弱化，进城农民行使宅基地使用权和处分权是比较被动消极的。在管制力度持续加强的背景下，进城农民能够彻底发挥手中宅基地的财产性价值的空间还相对狭窄，农民不能分享宅基地盘活利用的政策红利从而实现宅基地财产性收益的变现，也无法共享农村产业融合发展的成果。于是，他们迫切需要消除宅基地流转的体制限制和政策障碍，获得更多的自主权从而激发其自主创收增收的积极性，同时推行宅基地土地资本化也有利于国家土地利用集约化。当然，从根本上来说，我国关于进城农民宅基地流转的政策在短时间内是有所进步和发展的，但是随着时代更迭，“内卷化”态势也越发明显，自由发挥空间被公权挤占，进城农民参与盘活宅基地的主动性、积极性和创造性仍然存在较大的进步空间。

四、破解路径：建立以农民为主体的宅基地盘活机制

就大批闲置的宅基地资源处置问题，学界产生了两大流派，一派支持放开流转限制，另一派认为必须坚守底线。两大流派的观点都有其一定合理性，但是宅基地作为一种特殊的土地资源，贸然放开交易限制后果是难以设想的。笔者认为宅基地改革是否有意义的评判标准并不在于是否打破城乡的宅基地买卖限制，关键是怎样在当前的国情和制度背景下真正发挥这些沉睡的土地资产的作用和价值，这其实也是进城农民陷入宅基地流转“内卷化”困境的根源所在。本文从乡村振兴和引导农民市民化的视角来考虑这个问题，大环境下出于保护集体经济组织成员利益的需要必须坚持底线，那么在坚持底线基础上如何创造性地盘活和利用好闲置的宅基地资源对破解“内卷化”就显得至关重要。

(一)转变公权角色，构建主体性均衡

在明晰导致“内卷化”困境的原因之后，着眼于公权主导性与农民主体性之间的关系，无可避免地要考虑到公共利益和私人利益之间的协调问题。一般来说，无论是公权主导所带来的宅基地治理失效，还是农民缺乏盘活利用处置宅基地的主动性和积极性，最根本的原因还是在于宅基地本身的双重属性得不到调和。国家始终坚持保障农民的基本居住需求，却忽视了农民日益增长的对宅基地使用权的资产化需求，二者在历史发展进程中就呈现出“强政府、弱农民”的局面。农民的主体性由于受到公权主导性压制而未充分发挥出来，但是如果顺应时代潮流放开流转限制，又无法保证户有所居，所以必须要找到二者之间的平衡点，将构建主体性均衡深入贯彻到宅基地的管理实践中。

1.转变政府职能，减少强制干预

过去的计划经济时代给宅基地的管理带来了很浓厚的公权主导色彩，政府的强干预的确保障了农民的基本居住需求，在整个过程中政府扮演了主导者、控制者的角色，通过梳理我国的宅基地管理立法，可以看出这种通过公权以严治乱的思想逻辑根深蒂固于我国的宅基地管理实践中。随着一波又一波的城乡人口迁移热潮，城乡二元体制对农民的限制约束作用开始减缓，公权主导背景下以宅基地使用权为代表的资产化权益开始复苏。随着农民生活方式的变化，宅基地政策设计与现实需要的不适应将宅基地治理的无效性彻底地凸显出来，如何在当前复杂的大环境下破解宅基地流转政策的“内卷化”困境恰恰是政策变革的难点。按照以往的政策惯性，通过运用行政力量直接干涉是最有效的解决办法，一些地方政府在实际的乡村治理实践中也的确延续了这种做法，比如提倡通过推进“合村并居”运动来解决宅基地闲置的问题。毫无疑问，这种“一刀切”的做法势必是失败的，容易激化矛盾，也不符合为人民服务的宗旨和原则。在市场经济快速发展的今天，单凭政府的“一只手”无法实现资源的合理高效配置，“全能型”政府并不是一劳永逸的。因此，必须在一定程度上转变公权角色，实现从主导者到政策监督者的转变，这也是政府体制改革的趋势所向。本文所提倡的转变职能，不能压抑农民主体性的发挥，需要政府在宏观层面把控好整体性规划方向，包括总体性规模、结构和乡村风貌设计，改善乡村生态，合理协调好宅基地与耕地的数量和比例，提高宅基地治理效率，最大限度减少强制干预，将有效市场和有为政府结合起来，转变政府单一层面强化管制的局面，努力构建主体性均衡，在坚持底线的基础上适度放开流转限制，探索宅基地使用权的多种实现方式，让农民手里闲置的宅基地真正“活起来”。

2.引入市场机制，多元盘活宅基地

公权主导往往限制了宅基地流转市场的开放性，重新激活市场必须要重视市场机制的驱动作用，公权转变角色要给予农民发挥主体性的空间，创新盘活宅基地的方式，实现宅基地的资产化。第一，要建立一个有法可依的宅基地资源内部交易市场，推动宅基地资源的财产化，公权同时扮演好监督者的角色，让农民共享政策红利，从根本上保障农民的权益不受侵犯。第二，通过激活市场吸引资金、人才等产业要素向乡村集聚，完成产业重塑，更新村容村貌，鼓励和引导大批有抱负、高素质的人才返乡创业，丰富产业类型，推动发展旅游观光、农家乐、民宿、电子商务等新型产业模式与宅基地盘活利用的有机融合。第三，可以将宅基地问题与区域发展不平衡问题联系起来，比如针对贫困人口而建立的易地扶贫搬迁模式。宁夏平罗县的“插花移民”就是针对平罗县的空心化问题，充分利用政府的中间地位，由政府出面搭桥，在互换的交易背景下实现平罗和西海固的资源互通，充分发挥空闲宅基地在扶贫中的作用。在乡村振兴新时代也可以充分借鉴这种创新式做法，将宅基地盘活利用问题与区域发展不平衡的问题联系起来，通过区域联动合作放大政策辐射和带动作用，实现不同区域之间的资源互通和优势互补，在双赢中实现宅基地的隐藏价值。

3.建立科学合理的宅基地退出激励机制

在农民市民化和乡村振兴的背景下，进城农民群体作为退出试点改革的先行者对整个改革进程的成败起着关键作用，而宅基地的权益是否得到充分保障是影响其主观上是否愿意参与宅基地退出和盘活利用的关键因素，只有深刻把握住进城农民的心理偏好和预期，才会对宅基地的资产收益变现起正向推动作用，这就要求宅基地的改革必须走出原有宅基地维稳保障功能的桎梏，才能克服政策变迁所表现出来的惯性依赖。简而言之，在维护农民宅基地权益的基础上，要坚持以人为本，根据农业转移人口所表达出来的合理利益诉求，针对性地制定出多元化的宅基地退出补偿方案。比如针对那些早已完成职业化非农化转变但尚未有住房的进城农民，可以设计一种“以宅基地置换城镇安置房”的置换机制供他们选择。针对不同地区宅基地退出价格差异大的问题，可以深入学习各个试点的成功经验，比如由政府引入第三方评估机构对宅基地使用权和农民住房统一进行评估和估价，第三方机构可以从客观、专业的角度促进补偿机制的科学化、合理化，还可以提高农民的财产性收入，助力其市民化，激发农民的参与热情与活力。同时，考虑到一部分农业转移人口在彻底退出宅基地以后可能会遭遇生活变故而面临在城市无法生存的问题，政策设计在农业转移人口退出宅基地问题上要留有余地，公权要保证这一群体的基本居住需求，即他们面对生活变故仍然可以寻求村集体帮助，回村申请新的宅基地开始新的生活。

(二)激发农民参与的内生动力

随着政府强干预时代的结束，乡村振兴战略的实施将会更加重视农民主体性的发挥，这也是“以人为本”的原则要求。随着社会改革的逐渐深入，出于“人民的美好生活需要”而重点挖掘和塑造农民主体性，激发农民参与的内生动力成为解决很多农村问题的良方。对于本文所论述的进城农民宅基地政策设计的“内卷化”困境也可以通过激发农民内生动力来克服。

1.塑造农民的主体性

2015年，党的十八届五中全会所提出的新发展理念中的“共享”就强调由人民共享发展成果，这就要求政策设计和制度安排要体现人民利益，反映人民愿望，维护人民权益，增进人民福祉。然而随着城乡贫富差距的扩大，在城乡二元体制影响下农民自身价值容易受到忽视和限制，如何保证农民阶层在乡村振兴新时代共享改革红利是破除人口流动“内卷化”的关键。以进城农民群体为例，他们相对于其他农民较早地接触了城镇生活，怀揣寻求更好生活的梦想来到城市，也完成了职业上的非农化转变，但现实情况是即使他们背井离乡到城市生活，也无法真正地享受到与城市市民同等的公共服务。市民化滞后于城镇化导致大批农民进城以后无法完成户籍转变，身份的差别化意味着待遇的“差异化”，他们逐渐处在一个城市与农村的边缘位置。一方面他们无法获得与城镇居民同等的社会服务，包括一系列建立在户籍基础上的城市教育、医疗等公共服务，而另一方面还浪费了农村原本给予集体经济组织成员的福利待遇，即农村宅基地大量闲置没有发挥出基本福利的保障作用，加上宅基地使用权受限制更是在一定程度上抑制了他们自身寻求发展的主动性。因此，设计宅基地政策在主观层面上必须要重视培养农民的主体性，最根本的还是要让其深刻认识到自身的价值，实现自我意识的觉醒，自觉并且积极地为乡村振兴做出自己的贡献。随着乡村振兴战略的进一步实施，农民应该认识到自身对农业、农村以及社会发展的重要性。农民是值得骄傲的职业，在认清自我价值的基础上鼓励他们充分利用农民的身份优势，挖掘蕴含在空闲宅基地中的巨大价值，才能从根本上破解乡村经济的“内卷化”。在客观层面上，要着重完善农业转移人口市民化的各项制度安排，包括农民进城以后医疗、教育服务等重点问题的解决，彻底消除他们退出宅基地的诸多顾虑，保障他们在追寻自我价值实现和更高层次的发展方面没有后顾之忧。

2.赋予农民更多财产权

基于当前宅基地管理失效的背景，积极探索宅基地的“三权分置”是一个培养农民主体性的关键突破口，“三权分置”的核心要义在于还权赋能，这本身也符合盘活宅基地价值的趋势。经济学上提倡产权如果要实现经济效能最大化，必须要进行产权分离再造。通过进一步细化和充实宅基地的产权权能，将资格权单独提出来与另外“两权”(所有权和使用权)并行，并且将使用权和资格权分离，这标志着宅基地实现从“所有导向”向“利用导向”的真正转变，对宅基地用益物权的实现有着重大意义，也符合赋能放权的总体趋势，有利于最大限度地实现宅基地资产性效益。因此，为了从根本上解决进城农民与宅基地之间的“脐带联系”，必须在“三权分置”背景下实现宅基地财产性权利的创新和突破，只有赋予进城农民更多的财产权，才会激发其更多的主动性与创造性。其中，放权赋能要求实现宅基地权能多样化，顺应资产权能改革方向更加强调财产权利保护，完善用益物权权益，在流转等处分领域拓展产权权能，从而建立起有偿使用机制。深入研究我国近年来在宅基地政策改革上所取得的成就，“三权分置”功不可没，众多宅基地改革试点也不约而同地选择了强化财产权的改革方向，通过放宽宅基地流转限制，探索有偿使用和打破区域壁垒来激活宅基地流转市场，在“三权分置”背景下深入拓展宅基地用益物权权能，包括自营、入股、出租、合作开发等方式来促进宅基地资产效益的实现，从而缩小城乡收入差距，提升进城农民的融入感和幸福感。2019年发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》强调，盘活闲置宅基地资源的同时要坚持维护集体经济组织成员利益的底线，对进城居民来说，完全可以合理地利用闲置的宅基地资源，通过自主、合作、委托经营的方式发挥好农村的天然优势，因地制宜地实现产业多元化，包括农家乐、乡村旅游、民宿等，吸引城镇居民到农村消费。鼓励农民通过投资入股、出租等途径主动与村集体合作，盘活利用宅基地，为乡村整体性发展提供土地要素和空间载体，通过这种方式增加收入，有利于实现进城农民群体的利益诉求，不但在一定程度上可以解决宅基地资源浪费的问题，还可以提高农民的收入水平和社会地位，推进市民化进程，助力乡村振兴。

3.提升农民的参与地位

农民作为主体在面对自己的切身利益时会表现出极大的理性，这是由经济人的特性所决定的。政府在设计宅基地政策时却容易陷入精英假设，认为农民群体存在固有的阶级局限性，受文化层次和视野范围的限制，其偏好往往呈现主体利益个体化，不能代表群体利益，而政治精英才能更好地从专业全局的角度出发代表农民利益。这种假设忽视了政府人员固有的“自利性”和部门利益的客观存在，不仅会造成宅基地利用结构失衡，也无法真正满足农民与日俱增的资产化需求。从整个宅基地政策演变过程可以看出农民的参与地位不高、被动性较强，这极有可能会造成对农民土地权益的忽视与损害，也是目前进城农民主体性和积极性不高的一大原因。为了降低政府因陷入精英假设而带来的政策偏差，必须建构农民有序参与的宅基地流转制度。相比其他，农民作为亲历者更加清楚自身的利益诉求，往往更能清晰地表达出这种需求，而政府决策由于缺乏农民的有效参与，不能很好地满足其利益，所以必须要重视农民的主体性地位，农民是土地体制改革的重要角色，不应该做被动的接受者，其应该能在关乎自我切身利益的层面清晰表达偏好并得到保障和实现。要提升农民的参与地位，拓宽农民的参与渠道，保障农民群体的自主决策权、自由参与权以及意见表达权，这是人民当家做主所蕴含的核心要义。要坚持以人为本的理念和原则为农民提供民主表达意见的平台，比如吸纳农民参与民主决策，在宅基地的制度设计方面加入农民未来发展的相关考虑。同时，可以大力发挥乡村内部非正式组织的作用，给农民发挥其主体性留有足够空间，乡村内部实现自我管理和服务，由农民自己管理自己更有利于协调村集体组织成员和土地之间的关系，这种“自下而上”的参与机制能够高效地保障农民的参与和农民权益的实现。

综上所述，其实不论是坚持公权主导性或是发挥农民主体性，内外力量的良性互动和有效协同才是破解“内卷化”困境的良方。只有协调好公权的主导性和农民的主体性，才能从根本上走出人口流动“内卷化”的困境，帮助农民完成从主体性缺失到逐步自信的转变，助力其市民化，才能从本质上破解土地权益“内卷化”，在巩固集体所有权的前提下实现闲置宅基地资产价值变现，提升农民的收入，才能从基础上解决乡村经济“内卷化”的问题，引导、吸引更多资本、人才等产业要素向乡村集聚，真正为乡村发展注入活力。

注 释：

①《中华人民共和国土地管理法》(1986)规定不得批准出租、出卖房屋农户再次申请农村宅基地。

②国务院也出台了《关于促进节约集约用地的通知》(2008)，其中规定地方政府可以奖励和补助农户自愿腾退农村宅基地的行为。

③《国家新型城镇化规划(2014—2020)》中也提到中国到2020年将有1亿左右农业人口进城落户。