科层“再造”：基层脱贫攻坚的组织运作机制研究

吴晓璐

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

1 问题的提出

消除贫困是中国社会主义的本质要求，是中国特色社会主义进入新时代的重要使命。党的十八大以来，习近平总书记站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置。党的十九大后，党中央把打好精准脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。2018年6月，按照党的十九大关于打赢脱贫攻坚战总体部署和各地区各部门贯彻落实打赢脱贫攻坚战的进展及实践中存在的突出问题，中共中央、国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，并确定了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，层层落实扶贫责任，明确责任追究机制，为各地开展精准扶贫、精准脱贫提供了总的政策遵循。

然而，当前贫困治理主要通过委托各级地方政府组织以“项目制”［1，2］“行政发包”［3］“政治锦标赛”［4］等形式进行，在多层“委托-代理”模式下，地方政府在扶贫实践中，常采用共谋、变通、申诉等行动策略，以应对上级政策指令［5］，容易导致资源浪费［6］、基层政权悬浮［7］、精英俘获［8］等偏差现象。在此过程中，组织发生型变，常态化的科层治理无法应付脱贫攻坚的深入进行，从按部就班、分科设岗的基本组织形态转向中央到地方成立领导小组、指挥部［9］，并成为科层治理运动化的实践路径［10］。

由此，学术界对基层贫困治理的运作机制产生2 种观点并对立起来，运动式治理被认为是制度不足的典型体现［11］，是针对常规治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制［12］。随着国家治理能力的现代化水平提升，运动式治理最终将走向常态化治理。现实的情况并非泾渭分明，也更加复杂化，常规治理与运动式治理区分未必如此清晰，往往融合在一起。如何理解当前基层脱贫攻坚的组织运行机制，成为本研究的问题。本研究对海南省B 县进行深入调研，并运用深度访谈、观察以及文献研究等方法获得大量资料，通过对B 县的脱贫攻坚组织架构进行特征描述，勾勒当前基层脱贫攻坚组织运作的全过程，包括组织过程优化、执行过程可操作化与监督制度化，以此揭示科层“再造”的内在组织运作机制，解释回应二元划分的理论框架，并以此为基点，提出完善常规组织建设与构建协同治理体系的可持续发展建设的建议。

2 基层脱贫攻坚组织架构与体系特征

B 县位于海南省南部，2002年被确立为国家级扶贫开发重点县，也是典型的山区农业民族贫困县。2014年，B 县贫困村44 个（其中2 个为深度贫困村），贫困发生率23.25%。2018年，B 县按照《海南省贫困县脱贫退出专项评估检查实施方案》的要求，扎实开展贫困县退出工作。压力自省传导至县，组织体系发生改变，县级成立四级战斗体系。

2.1 四级战斗体系

2.1.1 扶贫开发领导小组、作战指挥部 B 县脱贫攻坚在实际过程中，首先成立了扶贫开发领导小组，并形成了战区分区指挥系统，所有分战区由总战区统一领导和指挥开展工作、分战区指挥长指导、协调分战区脱贫攻坚工作（图1）。打赢脱贫攻坚作战指挥部在扶贫开发领导小组下设18 个专项工作组，将责任进一步具体到各部门。各专项工作组除履行部门常规性行业扶贫职责外，重点针对各项考核反馈问题提出研究对策，调整完善政策。

2.1.2 脱贫攻坚大队 在完善打赢脱贫攻坚作战指挥部的基础上，B 县建立了“县包乡镇、乡镇包村”工作机制，以各乡镇、行政村、自然村为单位，划定脱贫攻坚作战区域，设立类似军事管理的基层三级战斗队，将乡镇村挂点领导、第一书记、驻村工作队、村两委干部、帮扶责任人、村民小组长等各方力量全部编入战斗队伍，进一步明晰责任。

2.1.3 脱贫攻坚中队 在行政村设立中队部，乡镇领导或驻村第一书记、驻村工作队长担任村委会脱贫攻坚中队长。中队长负责行政村脱贫攻坚的全面工作，第一书记负责精准帮扶措施的制定和落实。村党支部书记负责精准识别、精准退出、动态管理与群众思想政治工作。帮扶责任人承担落实贫困户的帮扶责任。

2.1.4 脱贫攻坚小队 根据自然村（组）的实际情况，在包含多个小组的自然村设一个小队，或包含多个自然村的小组设立一个小队，帮扶干部任小队长，村民小组长任副小队长。小队长吃住在村里，统筹安排全部工作，副小队长负责配合小队长工作。

图1 B 县四级战斗体系

2.2 体系运行特征

2.2.1 问题导向，动态调整，优化配置 扶贫开发领导小组、打赢脱贫攻坚作战指挥部包括18 个专项工作组均具有动态调整性，具体人员机制基本保持组织架构不变，进行细化分工，调整增设专项工作组，2019年7月进一步完成人员调整。增加过后的专项工作组，体系更加完善，有针对性地对脱贫攻坚中重点问题进行解决，特色产业进行发展（表1）。

2.2.2 思想引领，责任压实，高效运行 县级打赢脱贫攻坚作战指挥部相关会议是自上而下的文件精神传达，采用电视电话会议的形式，提高工作效率，从县、乡镇至村两委干部、各乡镇帮扶责任人均参与其中，弥补了原有文件层层下达中易出现的偏差，将部署直接传达到每个具体责任人，进一步将责任压实。同时，条状化的层级体系与战时体制相结合，极大强化了政府权力，并将触角延伸到基层。

2.2.3 严格考核，督查问责，创新激励 脱贫攻坚大比武是海南省独创的考核方式，县级大比武在县扶贫开发领导小组的领导下，由县指挥部统一组织实施，采取自下而上、分级开展的形式，在行政村、乡镇之间依次开展大比武，分2 个阶段展开，第一阶段是行政村之间的比武，第二阶段是乡镇之间比武。大比武以量化的指标自下而上地开展至省，不仅将层层压实的责任验收，同时以点带面、以优带劣、全面协调地推进脱贫攻坚。并通过外部监督与内部监督，采用道德红黑榜对各大队、中队、小队区域范围内的队员进行量化评比，包括群众满意度。成立4个县委打赢脱贫攻坚作战督查组，根据国家脱贫攻坚考核定量、定性指标要求，开展“三查三看三督”工作，主要工作方式为暗访，辅之以必要的明查、钉钉管理平台，形成高压态势。

表1 B 县脱贫攻坚作战指挥部下设专项工作组调整前后对比

3 科层“再造”：基层脱贫攻坚组织运作的内在机制

已有研究对于运动式治理的批判轰轰烈烈，被认为是非正式、反科层的，也是“问题化”所在。运动式治理只是替代性机制，但B 县在脱贫攻坚的治理中巧妙地将其融合并加以改进，这种组织运作机制并非只是单一形式的延伸，而是在打破既有体系的同时，注重吸纳其要素，加之其动员特征，从组织到执行再到监督全过程，从而实现科层“再造。

3.1 组织过程：体系升级与优化

B县成立打赢脱贫攻坚作战指挥部，同时也成立了18 个专项工作组，其前提是充分利用常规科层制度，通过再造科层、强化分工，提高自身工作的专业性。指挥部通过再组织化以提升合法性，合法性通过组织权威和组织整合来提高效率性［13］，而18 个工作小组依托其已有所属单位进行精细化分工，并涵盖扶贫的方方面面，这个由分到合再到分的过程，组织发生型变，但与此同时组织体系也变得更加灵活。

四级作战机制使得指挥部、脱贫攻坚大、中、小队游离于科层体系之外，高位衔接更好地调动资源，同时四级作战机制又依赖于原有的科层体系，实现精细化分工与常规运作，并以此作为一切工作任务的基础。

3.2 执行过程：任务分解可操作化

随着科层的“再造”，扶贫任务在四级战斗机制中得到分解细化，每周实行的任务清单由打赢脱贫攻坚作战指挥部层层下达至攻坚小队，并逐渐细化为可操作的具体项目，最终由基层完成执行任务（表2）。

当任务被分解下达时，按照时间完成并自下而上收集起来，上传下达都十分顺畅，这种任务处理方式就已经和以往认知的政治运动产生了巨大的区别。在技术化与规范化的程序下，政策的执行不再是单纯的政治运动，也并非是情绪化的政策宣传，而产生了更多的实际效果，促使政策落地。

3.3 监督过程：量化倒逼制度化

以往运动式治理的重要考核标准之一是一票否决，更加强调严格，这也导致其无法可持续发展。在技术化治理方式愈来愈成为全球治理和政治活动中的重要趋势下［14］，B 县在脱贫攻坚中也更加重视量化指标和技术性考核，更加强调细和准，且贯穿于扶贫始终。

数字下乡［15］，不仅是对扶贫对象材料的数字化、精细化，同时也是对扶贫干部进行量化考核，包括痕迹化的台账、钉钉，比赛激励化的大比武，精细化的督查考核等，旨在通过量化指标和技术性考核，倒逼脱贫攻坚工作从运动式治理的氛围当中重回常态化轨道，避免出现流于形式的现象。

表2 H 村脱贫攻坚中队工作清单（2019年6月17日至6月21日）

3.4 科层“再造”

在基层脱贫攻坚场域内，并非单一的常态化科层运作能够完成非常规的脱贫攻坚任务，也不仅仅是运动式治理，其组织运作衔接乡村振兴。在打破原有科层体系内的职能划分及其常规的工作分工的基础上，通过超常规的人事安排，形成最大程度的资源集中，这是组织过程；并在此基础上，将扶贫任务进行细化分解，通过每周任务清单实现责任到人，这是执行过程；最后，以量化指标和技术性考核为支撑，通过监督倒逼脱贫攻坚回归制度化与常态化轨道，这是监督过程，也是最终保障（图2）。

图2 科层“再造”路径

4 基层脱贫攻坚组织运作的地区经验与可持续发展建议

在打赢脱贫攻坚战的关键时期，如何才能精准兼具效率，是一个值得思考的问题，各个地区都在寻找符合自己实际的特色方案，兰考县借助“五轮驱动”“五级联动”和“一支队伍”为脱贫攻坚保驾护航；井冈山用“革命精神”与“三大纪律”作出回应。基层脱贫攻坚组织运作地区经验各有所不同，但如何实现可持续发展成效真正落地，如何衔接乡村振兴，则需要从组织运作谈起，也就是要处理好运动式治理与常态化治理的关系。

从运动式治理的概念本身可以看出，“去运动化”是运动式治理转型的核心要旨，学术界对此产生的讨论也大多集中在运动式治理如何转向“常态治理”，而实现转型则需要将二者融合，协同共治［16］。

4.1 完善常规组织建设

实现可持续发展则需要谋求运动式治理与科层组织常规治理的良性互动，回应二者之间的矛盾，避免科层体系对运动式治理的消解。首先必须完善常规组织建设，将二者结合，突出运动式治理层级协同、资源整合的优势，以及科层体系分工明确、组织有序的常规结构，打破二者之间的矛盾，通过科层“再造”的方式实现常态化治理的调适性组织运作。

4.2 构建协同治理体系

实现国家治理体系和治理能力现代化需要多元主体共治，需要破解刚性的治理手段与复杂实践场域之间的关系，良好的组织架构与运作能够促进基层治理的参与性与可持续性，良好的治理体系也将进一步促进脱贫攻坚成效的落实与可持续发展。

运动式治理的运作往往依赖于上级政府的激励，容易造成“上有政策，下有对策”的困境，而较为单一的社会动员模式也难以可持续。因此，需要构建协同的治理体系，激发多元主体的动力，为脱贫攻坚打通最后一公里，同时更好地衔接好乡村振兴。

这个过程并非一蹴而就，二者之间的矛盾也更加复杂，基层脱贫攻坚的组织运作机制也是一个不断调试的过程。应当认可其产生的正面效果，并以此为基点，进一步谋求二者的良好发展方向并加以探讨。