对国内产业园区土地综合利用绩效进行专项审计的思考

摘 要：土地资源自始至终是社会最稀缺的资源之一。伴随产业园区的发展，产业园区土地资源利用效能低下、土地资源供给与需求日益矛盾等问题不断出现，影响园区可持续发展。对产业园区土地综合利用绩效进行专项审计成为现在审计的重点和难点。本文根据绩效审计“3E”原则对产业园区土地资源综合利用绩效存在的问题、绩效评价、土地资源综合利用绩效专项审计工作的实施情况进行分析，从而可以进一步优化产业园区土地资源综合利用绩效审计工作。

关键词：产业园区;土地资源;综合利用;专项审计

1979年蛇口工业区建立以来，产业园区在拉动地区经济增长、增加当地就业等方面发挥着举足轻重的作用。产业园区是产业发展的重要载体，推动产业园区产城升级，是实现我国产业总体转型升级和经济持续发展的重要路径。土地作为产业发展的关键要素，园区产城升级对其内部的土地的利用方式提出了综合化利用的新要求。土地资源利用面临越来越大的空间和环境压力。

我国存在着土地资源总量受限、用地指标趋紧、土地资源分配不均衡等问题。中国的产业园区建设已经经历了几十年，产业园区建设的初期是由土地吸引企业入驻，从而产生效益，但是经过20多年的发展，产业园区已经有上千家企业，土地占有面积是有限的。许多产业园区在发展过程中，面临着原有土地趋近饱和，没有新增用地用于开发建设，有些园区则由于粗放的土地利用方式，园区土地大部分存在“圈而未建、圈而慢建、圈多少建”等浪费土地资源现象。对于不依法征地、不合理开发、私自出让相关建设用地等这些现象，相关部门从前几年就开始指出来，并进一步落实整改。从最初经济高速发展所伴随的粗放式不集约开发与利用后，单纯凭借压榨土地来进行经济发展的路径已经无法进行下去，必须要走生态可持续健康发展之路。

对于产业园区的审计和自然资源（土地）审计工作开展的相对完备，但是对于产业园区土地资源综合利用绩效的专项审计工作开展还处在空白领域。对产业园区土地综合利用绩效进行专项审计，对于推进土地资源供给集约化利用和产业园区可持续发展具有十分重要的意义。特别是对资金及其建设用地开发利用、存量地再次利用的经济性、效率性和效果性等进行评价，可以促进土地资源综合利用绩效的提升，从而实现土地集约化利用，促进产业园区可持续发展。

一、国内产业园区土地资源综合利用存在的主要问题

（一）土地开发效能低

近几年产业园区的迅猛发展对于带动地区经济发展有着非常重要的作用，产业园区不断建成、相关项目不断落地、土地资源的不断紧缺这些变化一方面预示着产业园区发展劲头大，对于地区产业升级和带动就业等方面有推动作用，但另一方面也应警惕我们国家有限的土地资源承受能力。就目前发展现状来看，许多产业园区原有的存量用地利用率非常低，土地废而不用的情况非常多，对急需土地发展扩大的产业园区显然是不利的。还有一部分建设用地投入产出率低，企业、政府对其投入的资金与单位面积土地所产生的的效益是不对等的，这也造成了土地的低效利用，未能够充分开发，地尽其用。一些园区还存在事先不进行土地、建设开发项目规划设计，盲目开发建设，造成土地的不合理利用，从而使土地集约化利用低，导致局部土地闲置未用，已用土地开发程度低。

（二）产业用地结构不合理

土地利用结构所代表的是产业园区内各个建设用地之间的规划是否合理，组成比例是否恰当，是衡量整个园区土地是否高效利用的重要指标之一。在这个重要地位下，对其合理的评价，则主要强调建设用地产生的经济效益，因此建设用地所占比重直接关系到产业园区土地利用绩效水平的高低。目前入驻园区的行业除了通信信息产业外，有软件业、广告业、服装业、电信业、物流业、金属制品业、生物医疗业等近十类。税源对土地的依附力弱，园区内相应关联企业质量不高，形成不了健康的产业集群或产业链，从而抑制了产业结构的转型和技术水平的提高，土地利用效益还不够高。并且相关土地结构规划并不合理，科技产品项目与劳动密集型产业相邻等，规划不合理，所导致其集约化力度低。

（三）建设用地经济、生态、社会效益低

一是产业园区各企业、科研机构的研发创新能力，研发中心数量、研发经费占比、专利数量、研发人员占比等指标。二是存量用地的二次盘活利用。三是产业园区对其未来的规划如何，是否为其后续项目的发展划分区域，是否整合相关重复性产业，在用地的不断开发利用中，是否预留了生态用地等。土地利用特别是建设用地开发已经接近极限，土地供需矛盾较为突出。很多园区部分建设用地的开发程度有限，导致部分产业荒废、地不能尽其用等问题，不仅影响当地民众的就业与生活，并且对于当地的经济和社会发展也起到消极作用。

（四）征地制度与保障政策落实不到位

我国产业园区的发展主要都是通过征用农用地而获得土地，这就不可避免与农民利益发生矛盾。各地在处理与农户关系的过程中，措施不一。发展较好的产业园区，按照农田的等级标准给予相应的补偿费用，同时全体人员均参加农村基本养老保险，但不安排就业。经济发展不佳地区的产业园区在土地款项难以填补土地成本费用的前提下，上述费用就难以到位，农民的社会保障也成问题，使得农户在产业园区的征地过程中成为最大的利益牺牲者。

二、国内产业园区土地资源综合利用绩效的构成

（一）园区产业建设用地投入产出

对建设用地是否严格执行建设与供地空间管控制度，改变用途的农用地地块是否违背土地利用规划和计划，是否存在将建设用地总量通过化整为零的方式审批而超出指标范围的行為。未利用地开发是否经过审批，开发程序是否完整;已批准建设用地上相关项目的开发程度和单位面积的生产效益为多少。

（二）存量用地的盘活利用

严格确定相关建设用地和存量用地的审批和开发程度。一方面由于企业自身不合理的规划建设，导致相关闲置土地的利用不合规，对土地进行圈占，但又占而不用，导致土地资源浪费;另一方面政府及相关部门监管力度，对于园区存在的不合规占地和长期闲置的存量地不有效利用等的问题没有给出相关整改意见，未出台相关政策措施。这些方面都影响土地资源的综合利用，因此应对存量用地的利用率、相关建设用地的开发强度、容积率等设计评价标准，从而评估该园区的土地资源综合利用绩效。

（三）产业用地的绿色经济效益

产业园区发展的经济效益。产业园区设立最初的目的就是带动相关地区的经济发展、使各个建设项目的相关指标完成情况与最先制定的规划相符合、并与其他类型产业园区相较量从而提升。若要对产业园区土地进行有效的绩效评估，那么对于产业园区相关土地所产生的经济效益和其可持续发展能力，并且其单位面积土地的建设项目所带来的环境压力等，都应该重点关注。其次，近几年国家一直强调对生态环境与经济发展要齐头并进，相辅相成，不能以牺牲环境来助推经济的进一步发展，那么就要重点关注产业园区相关土地的综合利用情况，是否可持续清洁环保、园区绿化程度以及对相关耕地的开发是否符合国家标准，开发是否合规等。

（四）征地拆迁补偿安置和社会保障政策落实

产业园的建立涉及到大规模的土地使用，而合理合法的土地使用也就关乎到土地的征地拆迁，近年来征地拆迁的问题成为社会关注的热点，随着各种不文明拆迁、强制拆迁等现象在新闻媒体上的报道，各产业园区在征地拆迁上面所受到的阻力也越来越大，这一现状很大程度上制约高技术产业园的发展。在征地拆遷项目中，完备的社会保障体系是十分必要的，它是被征迁对象未来生活的保证。一般来说，政府会给被拆迁者预留一部分生活的场所和相应设施，同时也会解决被征迁者的工作、学习以及未来生活保障的问题。落实征迁者有没有能够严格执行这些规定，或是只是在征地拆迁项目实施过程中执行，而项目结束后就对被征迁者不管不顾了。

三、国内产业园区土地资源综合利用绩效专项审计工作的主要方式

对于相关产业园区的建设项目落成与发展情况、特定管理而规划的专项资金、园区各个项目的投入支出情况、园区产业发展效益与相关土地的综合效益和开发等方面开展审计工作是各个审计机构为了实现区域经济更好发展和相关产业转型升级的重要方式。

但是根据相关学者的研究，对产业园区土地综合利用绩效进行专项审计的工作还未开展，但这又是绩效审计的重要组成部分，对于补充这方面的空白和充实其绩效审计实践工作有着重大意义，并且也是是对产业园区土地综合利用情况的经济性、效率性和效果性以及园区的可持续发展进行评价，并提出建设性意见，促进园区良性可持续发展、缓解土地压力、提高园区经济效益的有效方法。实现产业园区土地综合利用绩效目标，审计方法是关键。可对其实施层次分析法，进行定量和定性分析。

结语

近几年政府绩效审计正在如火如荼进行开展，对于自然资源绩效审计也逐步开展中，但是具体到产业园区方面，还存在一些空白领域。开发利用好每一块土地，促进建设用地集约化发展一直是政府近几年的工作方向，因此对产业园区土地资源综合利用绩效开展专项审计工作大势所趋。

本文首先探究国内产业园区在土地资源综合利用方面存在的主要问题，然后分析国内产业园区土地资源综合利用绩效由哪些部分构成，提出开展专项审计工作可采取主要方式有哪些，从而促进产业园区可持续发展，合理开发利用有限的土地资源， 提升绩效管理的水平。

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作者简介：

胡雯霞，1997年8月12日出生，女，汉族，籍贯山西省阳泉市，现就读于西北政法大学管理学院2019级审计专业。硕士研究生，主要研究方向：国家审计。

（西北政法大学管理学院  陕西  西安  710000）