万亩天然林恢复了生机

李轩甫

“之前总觉得你们开展公益诉讼是想追究我们的责任，没承想是在帮我们忙。你们用合法合理的方式督促我们履职尽责，完善监管，还帮我们解决了保护区历史遗留的实际问题， 历经3个多月的清退整治， 使问题解决了，矛盾也化解了，现在保护区生态环境好了，我们也很欣慰。以后一定全力配合你们工作。”2020年11月中旬的一天，海南省瓊海市林业主管部门领导张春强看着保护区境内万余亩天然林恢复了生机，长得郁郁葱葱，对一同前来回访的海南省检察院一分院第五检察部负责人李滨深有感触地说。

万余亩天然林被“蚕食”

会山自然保护区牛路岭水库，万泉河上游，地处琼海市、琼中县及万宁市交界处，是两市一县人民重要的生产、生活水源，库区周边就是琼海市会山自然保护区。这里广袤的热带森林既是海南重要的生态功能区，又是万泉河水系的水源林，生态和民生地位极为重要。

然而，2018年3月，海南省检察院在履职过程中发现，牛路岭库区周边会山自然保护区国有天然公益林地被成片占用，保护区内滥伐天然林违法种植槟榔、橡胶等经济林，严重危及生态和水源地安全。

为有效保护生态和水源地的天然林，遏制“蚕食”天然林的违法行为，海南省检察院会同原海南省林业厅开展了“万泉河水清又清”专项监督活动，部署组织琼海市等市县检察机关、林业和森林公安等部门进行拉网式调查。

现场调查中发现，近几年，牛路岭库区周边大量村民通过“套种”槟榔、橡胶等经济林，以环剥树皮、钻孔注射农药等方式“蚕食”天然林、天然次生林致树木枯死，“蚕食”天然林情况触目惊心。随着槟榔价格的上涨，此类违法现象也呈增长态势。

数据显示，原有会山保护区内天然林和天然次生林面积占比88.64%，2018年会山保护区周边人工林占比增至43.48%。就这样，面积约3.5万余亩的天然林，被人工林“蚕食”了1.5万余亩，牛路岭库区周边森林资源毁坏情况严重，生态环境遭受严重破坏。

进一步调查发现，琼海市林业主管部门作为辖区林业主管部门，对牛路岭库区周边违法“套种”“蚕食”天然林的行为疏于监管，致使毁林占地种植经济林的现象愈演愈烈，水源保护地生态环境遭受严重破坏，损害了国家和社会公共利益。

建议很难落实

针对调查发现的问题，2018年6月15日，琼海市检察院依据《森林法》《海南省自然保护区条例》及《海南省重点公益林管理办法》等相关法律法规，向琼海市林业主管部门发出检察建议，要求该局在会山省级自然保护区范围内以发布通告、通知等方式，全面制止违法“套种”“蚕食”天然林的违法行为，使此类破坏生态环境资源的违法行为得到有效遏制，防止继续扩大、蔓延;组织全面调查，研究制订整改方案，分类型、分情况、分阶段打击和整治，并采取有效措施，逐步恢复被毁坏的生态资源， 恢复被“蚕食”的天然林。

建议发出后，如何推动建议尽快落实， 遏制破坏生态环境资源的违法行为，恢复被毁坏被“蚕食”的天然林？办案干警跟进了建议的落实情况。结果是，琼海市林业主管部门在2018年7月30日和2019年8月14日，先后就落实检察建议情况向检察机关作出书面回复和说明，表示已经组织人员调查核实人工林种植情况、制定和实施加强保护区生态环境资源的措施、建立巡山台账、设置宣传牌、发通告、向部分违法行为人发出责令整改通知书等形式，履行监管职责。

鉴于琼海市林业主管部门的回复意见，办案干警深入实地查看结果却不尽如人意。该局虽然采取了一些措施，对会山保护区内占地毁林违法行为进行整治，但没有依法全面履职，保护区内非法占地种植经济林的问题没有得到有效解决，尤其是对已查明违法行为人的26宗被侵占林地，仅向部分违法行为人发出责令整改通知书，并没有依法作出行政处理。如此行政执法，怎能遏制破坏生态环境资源的违法行为？ 又怎能恢复被毁坏被“蚕食”的天然林？

种种情况表明，在检察建议发出一年半时间里，琼海市林业主管部门工作方式限于文来文往、停留在表面，切实可行的措施并不到位，也没有产生令人满意的效果，保护区违法占地行为一直处于持续状态，牛路岭库区周边森林资源受损状况未得到根本改变。对占地毁林违法行为，未依法作出行政处理，国有森林资源和公共环境利益仍然处于持续被侵害状态。

情况很快反馈到海南省检察院，为了破解同级监督的压力和困难，该省检察院决定将此案提交海南检察一分院办理。

监督依法全面履职

海南检察一分院办案干警深入调查全面收集相关证据材料之后，2019年12月 30日，以琼海市林业主管部门不履行法定职责，也未按检察建议全面履职，依法提起行政公益诉讼。诉请法院判决确认被告单位怠于履职和对已发现的26宗被占林地监管不作为违法，并判令被告单位限期履职。

海南一中院两次开庭审理此案，庭审中，被告以会山保护区内牛路岭库区占地毁林种植经济林等问题，多是历史原因导致，加之涉案地点偏僻、作案手段隐蔽，时间跨度长，难以做到全面监管。而且群众抵触情绪大，对清理工作加以阻挠，影响了执法人员正常清理。对所提检察建议，已履行调查摸底、下发通告、报告市政府、将相关案件移交市综合行政执法局等职责。并辩解已履行法定职责，不存在怠于履职行为。

针对被告的理由，检察机关当庭进行了反驳，对《森林法》《海南省自然保护区条例》及《海南省重点公益林管理办法》等相关法律法规及被告应承担法定职责的相关规定进行阐述，当庭出示了检察机关依法调取的2019年人工林调查报告等书证、航拍视频，部分违法行为人和证人的调查询问笔录等证据。

检察机关明确指出，大量的视频资料、证人证言等证据，形成完整的证据链，足以证实琼海市林业主管部门没有采取实质性的遏制措施，对会山自然保护区违法占地种植槟榔、橡胶，破坏天然林的违法行为作出有效处理。被告工作方式限于文来文往，停留在表面，没有采取切实有效的措施，履职不尽责是保护区占地毁林破坏生态资源违法行为长期存在的根本原因。

最终，合议庭认定被告琼海市林业主管部门怠于履职违法，判决支持了检察机关的全部诉讼请求。2020年6月1日，海南一中院作出上述一审判决，被告表示服判，不上诉。

“提起行政公益诉讼，是手段并非目的。目的是通过法庭支持我们的诉讼请求，督促行政职能部门依法履职，同时也想让相关部门理解公益诉讼的初衷，我们和行政部门的目标是一致的，都是为了更好地守护公益，做‘生态资源的守护人，共同守护好海南的绿水青山，切实维护社会公共利益。”海南省检察院第八检察部负责人刘本荣说。

2020年6月1日，海南省第一中级法院作出一审判决，确认被告怠于履行监管职责，对会山自然保护区牛路岭库区已发现的26宗违法占用林地人员未依法作出行政处理的行为违法，并限被告于判决生效之日起一个月内对库区违法占用林地人员依法作出行政处理，履行法定监管职责。之后， 历经3个多月的清退整治，目前， 保护区万余亩天然林又恢复了生机。

判决做出了，但海南检察一分院却认为，提起行政公益诉讼并不是检察机关办案的终极目的。按照院领导的要求，办案干警开始帮助琼海市林业主管部门对保护区日常监管建章立制、完善监管。落实管护人员，做到分工明确，各司其职，责任到人，堵住了监管漏洞。与此同时，办案干警围绕如何落实法院判决事项，为琼海市林业主管部门出谋划策， 并就保护区监管与历史遗留问题、人工林清退与生态补偿赎买等情况，作出合法、合情、合理的处理。