北京减量发展的体制机制创新

[摘要] 减量发展是北京现代化城市治理的时代特色，也是首都超大型城市善治的需要。尽管目前“构建推动减量发展的体制机制”已出台顶层设计，但因其首创性、动态性、复杂性等特征，多数体制机制仍处理论和实践摸索阶段。北京减量发展亟须从老城存量更新、生态空间管控、区域协同减量3个关键领域破题，从控存、筑底、联动层面研究北京创新减量发展体制机制的具体路径，从而构建稳定性、持续性、体系化的长效减量机制。

[关键词] 减量发展;  首都治理;  体制机制创新;  “十四五”规划

[中图分类号] D619       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2021）02-0062-05

体制机制是治理的规则与方式，其科学性、合理性决定了现代化治理的效率性、公平性。在“增长主义”主导的城市扩张走向终结的时代，超大城市减量治理呈现出复杂的逻辑，无论城市人口还是空间规模的减量，均是在经济增长条件下收缩与扩张并置、“减”与“增”动态均衡的多元响应过程，改革创新体制机制成为调节权力配置、重塑利益关系、优化治理格局的关键。12018年北京市发布《关于全面深化改革、扩大对外开放重要举措的行动计划》，“构建推动减量发展的体制机制”位列9项改革内容之首，13项具体举措为引领减量发展改革构建起顶层制度框架。除产业“腾笼换鸟”“一绿”试点、集体经营性建设用地入市流转试点等近年来已形成部分可复制、可推广的经验外，涉及的体制机制需要在理论研究不足、实践基础薄弱、改革措施碎片化等方面进一步突破。“十四五”时期北京减量发展将进入涉及领域更宽广、利益层次更深刻、体制机制难题更密集的攻坚阶段，亟须从疫情防控常态化条件下城市建设管理的新情况新要求以及首都发展阶段、环境、条件的变化出发，紧抓关键领域、加强顶层设计、细化政策措施、探索创新路径，建立稳定性、持续性、体系化的长效减量机制。

优化存量：创新老城存量更新的规划机制

与新城新区建设不同，存量优化与更新是减量时代城市空间发展的主要内容，突出表现为新旧利益主体围绕土地空间权轉移讨价还价的过程。相较于增量规划偏重基于图纸判断和刚性指标的“技术治理”，存量规划更加强调基于政策属性和复杂产权形态的“制度治理”。老城区规划的治理效能转向多维、多面向，创新存量管理的规划机制和实施机制就成为减量发展的现实需求。

以规划引领老城存量更新的制度设计。一是形成基于“多规融合”的核心区规划集成系统。《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》的发布，标志着核心区规划建设管理进入新的历史阶段。同时，作为超大型城市设计领域的创新性探索，2017年以来市区两级相继发布《北京街道更新治理城市设计导则》《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》《东城区街区更新规划编制技术导则》《西城区街区整理城市设计导则》等重要文件的实施，解决了长期以来老城整治更新缺少规划引领的问题。但由于空间层级、应用条件、适用范围、管控手段的客观差异，众多规划、导则、方案形成的顶层设计体系在日渐丰富的同时，也极易导致自成体系、相互掣肘、内容冲突，造成街区层面协同实施难的困境。当前“多规合一”机制尚处于改革和试点阶段，应摒弃传统街道、片区、项目“边界治理”的割裂式思维，加强核心区“控规”与老城整体保护规划、中轴线申遗保护规划、“两轴”沿线重点地区规划的协同衔接，加强法定规划与现有其他空间政策的协同衔接，明确协调规则、避让关系，寻求以“多规融合”为基础的空间治理最大公约数，同步推动多部门协同管理，确保核心区空间治理体系的统一性、合理化。二是建立规划成果的动态维护机制。在“坚决维护规划严肃性和权威性”的实施理念下，北京城市规划控制的主要手段已由局部调整转向修补型、修复型微调。但尊重权威性并不意味着完全摒弃规划的弹性属性，由于城市更新综合了存量腾挪、拆迁保障、市政配套等多方面的复杂工作内容，在具体落实更新项目的过程中，指标调整的情况相比新城建设更为普遍，此时建立一种动态维护机制——对更新单元实施总量指标刚性管控，适时调整局部地块布局与功能、弹性确定规划条件，以确保规划操作的灵活变通。例如，为应对遭遇灾变和疾病的危机管理期的特殊治理需求，在规划选址和建筑设计之初，就应配置一些可移动的公共设施模块。同时，还应深入研究规划编制与规划实施、管理的对接机制，同步推进土地、投资、财税等领域的配套改革，使制度设计与空间设计精细配合、形成管制合力。

把好核心区“控规”与城市设计的接口。在城乡规划体系中，“控规”是法定规划，作为申报建设工程规划许可证的审批依据，涉及地块划分、容积率、建筑高度、规模以及公共绿地、居住区、办公区、路网要素的规划安排;街区更新、风貌管控等城市设计导则（准则）是指导性方案，用于控制引导“控规”刚性要素之外有关公共空间与建筑品质的部分。实际操作中，由于“控规”注重空间建设、过于强调指标，在城市更新中呈现明显不足，如一些更新改造项目为回避复杂且漫长的调整程序，常以微更新方式化整为零，游离于“控规”报批手续之外。相比之下，注重空间使用、多样化的设计管控更符合老城精细化治理的需求。但目前城市设计无论在自身法律效力还是与“控规”的融合度方面都尚有不足。即便现有核心区“控规”已将城市设计确定的控制性要素一并纳入并落实到相关指标，形成开发控制的依据，根据城市设计增设的引导性指标数量依然十分有限。1

提升城市设计管控效力是存量更新阶段城市规划体系重构的重要突破口。要充分认识到城市设计与既有法定规划在方法和作用上的不同，明确区分适用范围、相互关系、对接口径、要素内涵以及与各要素对应的政府职能部门。要改变城市设计单向嵌入“控规”的被动“借壳”模式，在充分平等互动的基础上，建立两者相互融合的全新指标控制体系，并依据城市设计的管控内容对既有城市管理程序作出相应调整，真正实现技术管控与制度管控的有效衔接。

筑牢底线：构建刚性新型生态空间保护机制

《关于〈北京城市总体规划（2004年—2020年）〉实施情况评估工作的报告》显示：“北京城市建设用地已对必保的生态空间的侵占呈上升趋势。”相较于体系成熟的耕地保护和用途管制制度，目前北京市专门基于生态安全维护的国土空间用途管制制度供给明显不足。随着“划定并严守生态保护红线”上升为国家战略性制度安排，“一条红线管控重要生态空间”不仅成为北京实施减量发展的重要战略手段，也为构建全域国土空间生态管控体系提供了政策窗口，从观念到做法、从内容到效果、从政策到机制都亟待深入研究。

全面完善生态保护红线刚性约束机制。一是在现有立法基础上细化法律制度设计。2019年4月印发的《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》在地方立法层面赋予了生态保护红线以高位阶的法律效力，明确了“两线三区”分区管控要求、管理、实施和监督责任等具体内容，政策导向清晰。有待研究出台更加专门细化的管控标准、细则和技术指引，尤其应明确管理、监督、问责追究程序以及违反生态控制线和城市开发边界管控应承担的民事、行政、刑事法律责任，确保生态保护红线制度有效落地。二是健全“两线三区”空间用途管制机制。党的十九大报告首次明确提出实行“国土空间用途管制”，2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》将这一概念上升为基本制度。从土地（耕地）用途管制转向对耕地、林地、草原、矿产、河流、海域等所有国土空间统一进行分区分类用途管制，表明我国自然生态空间系统化的用途管制制度正在逐步建立。要围绕“两线三区”对用途管制的依据、主体、目标、程序、权责、实施保障等内容进行详细的规范，为其赋予新内涵。首先，要抓好用途管控指标体系建设，设置生态红线保护底线指标，科学划分约束性和预期性指标类型，实现各类管控指标体系在不同层级政府间科学合理分解。其次，要实施分级分类负面清单管控，根据“两线三区”功能定位和保护程度不同，明确不同区域空间开发建设行为的准入条件，提出限制和禁止的产业、项目类型的负面清单及管控原则。再次，要加快推进生态控制线勘界定标工作，构建公众监督机制。最后，要强化生态空间监测技术管控，构建生态控制区综合监测大数据平台，完善生态质量评估及预警技术体系和技术规范，对生态要素和生态资源实行动态监测和增补管理。

创新性探索新时期耕地生态管護机制。北京耕地保护空间不仅对维护城市结构、控制城市蔓延具有重要作用，耕地系统气候调节、水源涵养、生物多样性保护、休闲游憩场所供给等景观生态功能，也是保障城市生态安全的重要战略资源。新时期北京耕地保护工作亟须在经济社会发展需求、土地利用效能、粮食安全、生态安全等多目标统筹兼顾中实现战略思路的转变，尤其要在全域国土空间生态管控的总体格局中，把握好200万亩耕地空间保护、非建设空间管控与绿色空间总量增加的关系。一是提升耕地景观生态系统服务功能。首先，统筹城镇组团间大型农田与城市生态景观（绿道系统、蓝网系统、“三环”“九楔”等生态廊道）融合建设，借鉴发达国家农业景观规划和农场生态环境管护的先进技术，以“耕地集中连片”“林地、草地和农田镶嵌”“廊道+斑块”为主要布局形态，合理优化农田基础设施、农作物景观、农业生产、生活场景和生态过程的关系，同步提升城乡农业景观生态系统的稳定性、融合性和多功能性。其次，将重塑耕地生态功能融入耕地保护，依托9个永久基本农田集中分布区构建永久基本农田保护区生态共同体，借助永久基本农田管制规则，建立以耕地生态功能保护成效为导向的绿色政绩考核、离任审计、行政追责等制度性管理手段，凸显永久基本农田的特殊保护作用。二是推进耕地“生态占补平衡”、农地征收“双补偿”等新机制探索。由于长期以来对农地价值认识的错位和对生态利益的忽视，生态补偿一直是我国现行耕地保护政策的空白。实施多年的耕地占补平衡也多考虑增加耕地面积，忽视新增耕地的质量和生态问题。2017年中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，确立“数量、质量、生态‘三位一体”耕地保护的新格局，将耕地质量与生态保护、建设和补偿提升到与耕地保护红线同等重要的地位。西方国家在多年探索中已经形成较为成熟的法律基础和市场化补偿机制，就地补偿+异地补偿、数量补偿+功能补偿、实物补偿+资金补偿、及时补偿+储备补偿（建立“生态账户”和“土地储备库”）等多种运作实施方式均成功运用于各类村庄改造、土地和流域整治等生态治理实践中。1可以借鉴“损害者赔偿、利用者付费、保护者受益”原则，以“维持农地生态系统服务功能稳定和持续供给”为核心目标，推进新机制探索，将生态补偿纳入当前耕地占补平衡和征地补偿制度。首先，要转变补充耕地方式，将“生态占补平衡”作为启动建设项目征地程序的前置环节。对具有重要生态价值或生态脆弱性质的耕地，按照生态优先原则首先要做到规避;“确因项目建设无法规避而占用的”必须做到“生态占补平衡”，即对占用耕地造成的生态损耗进行科学评估，划定生态安置区、建设目标性生态补偿区、开发生态补偿项目等，给予一定非生产性生态用地安排和空间优化，强化开发强度指标和农用地转用指标对接，最终确保实现与原来同样的生态效应。其次，要构建农地征收“经济价值+生态价值”双补偿制度体系，依据农地生态投入、运营成本、实施建设后的生态影响类型及损害价值评估补偿标准，明确补偿对象、范围和方式，维护农民的土地生态权和发展权。再次，可借鉴欧盟做法，将农地植入更高价值的旅游产业链，变补贴粮食为补贴景观，耕地只要达到景观要求就给予相应补贴，既保护耕地又维持景观、带动旅游发展。

增减联动：建立减量发展的区域协同机制

万物互联时代，城市嵌入区域、国家乃至全球网络，催生城市群这一国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元。城市群视角下北京的减量发展不再是单一城市的转型发展、减量发展，而是基于要素流动网络带动城市群中不同等级城市形成有减有增、优势互补的共赢发展、融合发展。构建北京减量发展的区域协同机制，就是要以市场化配置方式实现资本、人才、数据、技术等现代生产要素在都市圈、城市群乃至更大范围经济区域的自主有序流动，发挥好津、冀以及更外围省市作为北京非首都功能疏解重要承载区的作用，形成局部减量与全局增量、内部减量与外部增量、核心减量与边缘增量的制度支撑，实现中心城市与腹域范围的增减联动。

优化“一核两翼”联动发展机制。“一核两翼”布局是北京内部功能重组和向外疏解转移的直接空间载体，其发展格局的形成，拉大了北京减量发展的战略空间框架。中心城市虽与其周边腹地密切联系、共荣共生，但由于不同发展阶段中心对腹地经济资源施加影响的方式（吸收和辐射）不同，形成了城市群内部既正向促进又逆向抑制的互动结果。而城市间行政权分割、竞争政府、属地观念等非市场因素导致的松散型合作，进一步加剧了这种抑制力量，为城市群内部带来效率损失问题。因此，如何使市场手段与行政手段有效配合，处理好集聚与均衡、吸收与辐射的关系，形成三方竞合格局，是构建“一核两翼”联动发展机制的关键。一是加快形成市场决定要素配置的机制。“十四五”时期区域协同发展将转向政府与市场力量并重且向市场主导转型的内生型发展新阶段。一方面，要充分利用中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的政策空间，加快调控手段向经济手段和法律手段转变，建立促进要素自由流动的体制机制，引导优质要素协同向“一核两翼”优势区域集聚。另一方面，要更好发挥政府作用，不断完善北京减量发展的引导和倒逼政策体系，叠加对冲新冠肺炎疫情的逆周期调节需要，发挥好“一核”对稳住京津冀经济基本盘的重要作用;“两翼”则应着力解决引技、引才、引企的体制机制问题，提升发展政策的稳定性和有效性。例如，通过立法保障技术转移工作，营造有利于自主知识产权产生和转移的法治环境;通过建立人才双向聘用制度，在职称互认、专业技术人员异地执业等方面实现人才政策衔接;通过构建统一的城乡基准地价体系和公开联网的土地市场交易系统，探索建设用地节余指标跨省市域调剂机制、异地增减挂钩补偿机制，打通限制企业跨区域转移的土地瓶颈。二是强化空间利益的调控平衡机制。既要统筹好中心城市瘦身强体和新生城市培育，探索形成“一核”与“两翼”间的良性分工协作关系，让有限的城市空间容纳有助于城市能级提升的核心功能;又要避免“两翼”间争夺有限疏解资源的恶性竞争，处理好北京城市新总规与雄安新区建设的关系，实现各自市场潜力与“一核”创新优势的精准对接和有效互补;还要最大限度优化协同减量的空间结构，在“一核、双城、三轴、四区、多节点”的大区域布局中谋划非首都功能疏解格局，在“一核两翼”之外的石家庄、唐山等区域中心城市以及保定、邯郸、沧州、廊坊等特色功能节点城市构建非首都功能的分散承载地，形成“体系分明、梯度合理、结构连绵”的空间布局。三是完善基本公共服务均等化的实现机制。以区域经济转型升级过程中的数字化、网络化、智能化需求为牵引，运用“互联网+”思路推动“一核”优质公共服务资源向“两翼”辐射扩散，除采取办分校、办分院、合作共建、委托管理等模式建立教育、医疗、养老、就业公共服务合作载体外，还可借助网络课程、远程医疗、慕课等方式降低医疗教育服务的门槛和成本，推动优质公共服务普惠共享，同步完善基本公共服务均等化配置的需求表达机制、财政保障机制、成本分担机制和监督机制。同时，充分借助此次区域协同防疫契机推动公共服务均等化向深度推进，基于京津冀“全周期管理”理念，建立突发公共卫生事件应急协调机制和区域联防联控共享合作机制，彻底解决跨区域沟通和信息共享问题，提高应对重大突发疫情的合力和整体防疫效率。

建立高效、多层次的制度化合作协调机制。省级地方政府间应在充分协商基础上构建一个包含合作各方权利、责任、收益、风险甚至退出方式等在内的、权责匹配、较为详细的合作框架，建立工作聯席会议制度对重大事项定期共同研究、统筹安排，推动和解决协同实施减量发展中遇到的问题。同步推进区域合作立法进程，完善府际合作的法律法规、服务流程。同时，也需适时向政府、企业及社会组织之间多层次、良性互动的网络型合作转变，强化跨地区的中介机构、行业协会、产业联盟等非政府组织在政府和市场之外的弥合和补充作用，形成政府定期对接、专业机构常态化对接、跨地区跨部门信息互联共享等各合作方紧密型、制度化的沟通协调机制和工作会商机制。

（本文是2019年首都高端智库重大项目“北京内部功能重组与向外疏解转移双向发力路径和措施研究”阶段性成果）

[参考文献]

[1]安树伟、孙文迁. 北京的减量发展[J]. 前线，2019，（1）.

[2]卓健、曹根榕. 街道空间管控视角下城市设计法律效力提升路径和挑战[J]. 规划师，2018，（7）.

[3]张文珺，蔡玉梅. 德国生态补偿的评估方法和措施[J]. 中国土地，2018，（7）.

（作者简介：刁琳琳，中共北京市委党校经济学教研部副主任、教授）

责任编辑 / 宋明晏